[附郭体制]数县共一城——同城而治现象探微 [复制链接]

        一个并不大的县域，在清代却有5个县级行政机构。其结果，既加重了民众的负担，又没有得到民众的认同，最终还是合并为一个县，旨在加强税赋征收。

　　长三角在清代时，曾有过一次短暂而复杂的行政区划调整。

　　此次调整，与征税有关。

　　元代以来，长三角是全国农业经济最发达的地区之一。元末战乱时，苏州、松江、嘉兴、湖州等地区为张士诚占据。朱元璋登基后，便起了严惩江南百姓之意，下令征收高额赋税，标准远远高于全国其他地区。而在长三角内部，则以苏、松、嘉三府为最。据《明史》记载：“浙西官、民田视他方倍蓰，亩税有二三石者。大抵苏最重，松、嘉、湖次之，常（州府）、杭（州府）又次之。”除了重赋，还有名目繁多的徭役，更是“为他省他郡所无”。不过，明代对长三角地区的重赋，并没有引起重大的民众反抗事件。原因之一，与明代对官员的考核有关，能够征收到规定数额80％赋税的官员，便是好官；百姓完赋八成者便是良户，完成六七成者也能过关。
 
　　然至清代，政府政策大变。赋税额虽与明代一样，但官员须百分之百地将其全部征收上来，稍有差缺，便遭查办。居于官府与民众之间的经办人员，又欺上瞒下，加重了百姓的负担。于是，长三角地区历年来拖欠的赋额与日俱增。

　　面对这一现状，清政府采取了一系列经济措施，在政治上也出台了一个重要举措：增设县治，缩小行政区划，加强征收赋税的行政力量。雍正二年（1724年），两江总督查弼纳以苏松大县难治为由，向雍正帝奏请升州增县，以分担原有县衙的征收重任，九月甲辰（1724年10月20日）获批准。同月己未（11月4日），又析苏州府置太仓直隶州，直属江苏省。到雍正四年，各县划界完成，新设各县独立办公。
　　新县大多“同城而治”
　　新设的县，与原有州县同治一城的有9个，主要分布在苏州、常州两府。
　　苏州府有：析太仓州地置镇洋县，同治太仓城；析长洲县地置元和县，同治苏州城；析吴江县地置震泽县，同治吴江城；析常熟县地置昭文县，同治常熟城；析昆山县地置新阳县，同治昆山城。常州府有：析武进县地置阳湖县，同治常州城；析无锡县地置金匮县，同治无锡城；析宜兴县地置荆溪县，同治宜兴城。
　　此外，松江府析青浦县地置福泉县，同治青浦城。新旧县不同城的有4个，主要在松江府境内：析华亭县地置奉贤县，治青村所城；析娄县地置金山县，治朱泾镇；析上海县地置南汇县，治南汇所城。苏州府析嘉定县地置宝山县，治宝山城。
　　苏州、常州两府因为开发较早，原有的县级政区已经处于较为合理、稳定的分布状态。而松江府相对开发较晚，明代只有3个县级政区，因此分治的县较多。华亭县更是从明代的一个县，经过两次析置，分析成4个县。此外，如果大量兴建新的县城，势必进一步加剧民众的负担，使政府完成赋税征收的任务更为艰巨，因此，查弼纳在奏折中建议同城而治。
　　区划变革“好景不长”
　　这些新设立的同城之县，存在的时间并不长久。福泉县存在时间最短，乾隆八年（1743年）即被取消，重新并入青浦县。其余各县，存在180余年后，随着1911年辛亥革命的胜利，一同被取消，与原县合并。宝山、南汇、奉贤等与原县分城而治的县，多被保留下来。
　　两县同城，在清代以前已经存在，主要在首都和一些省会，个别府治也有，但数量很少，一个县城设有两个县衙的，则基本没有。清代苏、松、常三府的两县同城，在行政区划上属于创新，虽然有利于赋税的征收，带来的负面影响却更多：一是县城的多头管理，两个县衙对发生在城内交界处的事情，能推则推，都不肯承担责任；二是加重了民众的负担。如修县志，原来只要修一部，现在要修两部，于是有的两县一起修，有的县分开修，内容也要一拆为二；三是各县同居一城，而对真正需要加强管理的偏远地区，又没有县衙在那里。于是，只得设立新的县级管理机构。以1911年后的吴县（今苏州市区）区域为例，明代已有吴县、长洲两县，雍正二年新设同城的元和县，于是三县同治苏州城，这在我国历史上极为罕见。乾隆元年（1736年）又在苏州西南东山镇增设太湖厅，光绪三十年（1905年）还在苏州西南后堡增设靖湖厅，以加强对太湖地区的管理。于是，一个并不辽阔的县区域，便有了5个县级行政机构。其结果，既加重了民众的负担，又没有得到民众的认同，最终还是合并为一个县。


    复旦大学历史地理研究中心供稿    《华东新闻》 （2004年08月04日 第十二版）


隋朝以来的两县同城：
 
隋朝：雍州京兆郡：大兴、长安
　　　洛州河南郡：河南、洛阳，大业元年徙洛阳治郡城
　　　并州太原郡：晋阳、太原，开皇十年龙山改名晋阳，自太原东城徙治太原西城，原晋阳改名太原
唐朝：雍州京兆府：万年、长安、(明堂、乾封)，武德元年大兴改名万年，总章元年析万年置明堂、析长安置乾封，长安二年仍然省并
　　　岐州凤翔府：天兴、(凤翔)，至德二年雍改名凤翔，析凤翔置天兴，宝应元年省凤翔入天兴
　　　洛州河南府：河南、洛阳、(永昌、来庭)，垂拱四年析河南洛阳置永昌，天授三年析洛阳永昌置来庭，长安二年仍然省并
　　　汴　　　州：浚仪、开封，延和元年析浚仪复置开封，改治州城
　　　郓　　　州：须昌、(天平)，景云三年析须昌复置宿城，贞元四年改名东平，徙治州城，大和四年改名天平，六年仍然省并
　　　蒲州河中府：河东、河西，大历五年析朝邑河东置河西
　　　并州太原府：晋阳、太原
　　　魏　　　州：贵乡、元城，圣历二年析贵乡莘复置元城，开元十三年徙治州城
　　　贝　　　州：清河、清阳，开元二十三年徙清阳治州城
　　　幽　　　州：蓟、幽都，武德六年徙燕州侨治幽州城北一里，开元二十五年徙治桃谷山，建中二年废，改置幽都县，改治州城旧署
　　　荆州江陵府：江陵、(长宁)，上元元年析江陵置长宁，大历六年仍然省并
　　　扬　　　州：江都、江阳，贞观十八年析江都置江阳
　　　常　　　州：晋陵、武进，垂拱二年析晋陵复置武进
　　　苏　　　州：吴、长洲，万岁通天元年析吴置长洲
　　　越　　　州：会稽、山阴，垂拱二年析会稽置山阴，大历二年省并，七年复置，元和七年又省并，十年仍然复置
　　　福　　　州：闽、侯官，长安二年析闽复置侯官，元和三年省并，五年仍然复置
　　　蜀州成都府：成都、华阳，贞观十七年析成都置蜀，乾元元年蜀改名华阳
五代：汴州开封府：开封、浚仪
　　　河　南　府：洛阳、河南
　　　魏州大名府：元城、大名，后唐同光元年元城改名兴唐、贵乡改名广晋；后晋天福二年兴唐复名元城；后汉乾佑元年广晋改名大名
　　　贝　　　州：清河、清阳
　　　太　原　府：晋阳、太原
　　　河　中　府：河东、河西
　　　雍州京兆府：长安、万年，后梁开平元年长安改名大安、万年改名大年；后唐同光元年大安复名长安、大年复名万年
　　　幽　　　州：蓟、幽都
　　　杭　　　州：钱塘、钱江，后梁隆德二年吴越析钱塘盐官富春置钱江
　　　常　　　州：晋陵、武进
　　　苏　　　州：吴、长洲
　　　越　　　州：会稽、山阴
　　　升州江宁府：上元、江宁，吴天佑十四年析上元置江宁
　　　扬州江都府：江都、广陵，南唐江阳改名广陵
　　　福　　　州：闽、侯官
　　　成　都　府：成都、华阳
　　　广州兴王府：常康、咸宁，南汉乾亨元年分南海为常康、咸宁二县。［一说咸宁县非府治］
宋朝：开　封　府：开封、祥符，大中祥符三年浚仪改名祥符
　　　河　南　府：洛阳、河南
　　　大　名　府：元城、(大名)，政和六年大名徙出州城
　　　贝　　　州：清河、(清阳)，熙宁四年省并清阳
　　　京　兆　府：长安、樊川，宣和七年万年改名樊川
　　　河　中　府：河东、(河西)，熙宁三年省并河西
　　　杭州临安府：钱塘、仁和，太平兴国四年钱江改名仁和
　　　苏州平江府：吴、长洲
　　　湖州安吉州：乌程、归安，太平兴国七年析乌程置归安
　　　常　　　州：晋陵、武进
　　　越州绍兴府：会稽、山阴
　　　扬　　　州：江都、广陵，熙宁五年省并广陵，后复仍然复置
　　　升州建康府：上元、江宁
　　　洪州隆兴府：南昌、新建，太平兴国六年析南昌置新建
　　　潭　　　州：长沙、善化，元符元年析长沙置善化
　　　福　　　州：闽、侯官
　　　建州建宁府：建安、瓯宁，治平三年析建安建阳浦城置瓯宁，熙宁三年省并，元佑四年仍然复置
　　　成　都　府：成都、华阳
　　　广　　　州：南海、番禺，开宝五年并常康、咸宁及番禺等为南海，皇佑三年复置番禺，改治州城
辽国：大　定　府：大定、长兴，俱辽置
　　　幽州析津府：析津、宛平，会同元年蓟改名蓟北，开泰元年蓟北改名析津、幽都改名宛平
　　　云州大同府：大同、云中，重熙十七年析云中置大同
金国：大定府：大定、长兴
　　　大同府：大同、云中
　　　大兴府：大兴、宛平，贞元二年析津改名大兴
　　　开封府：开封、祥符
　　　大名府：元城、大名
　　　京兆府：长安、咸宁，大定二十一年樊川改名咸宁
元朝：大都路：大兴、宛平
　　　大名路：元城、大名
　　　大同路：大同、(云中)，至元二年省并云中
　　　大定府：大定、(长兴)，中统二年省并长兴，后升大定府为大宁路
　　　汴梁路：开封、祥符
　　　扬州路：江都、(广陵)，元初省并广陵
　　　淮安府：山阳、(淮安)，至元十二年析淮安置山阳，十三年徙治府城，二十年省并淮安，升淮安府为路
　　　奉元路：长安、咸宁
　　　成都路：成都、华阳
　　　杭州路：钱塘、仁和
　　　湖州路：乌程、归安
　　　平江路：吴、长洲
　　　常州路：晋陵、武进
　　　绍兴路：山阴、会稽
　　　集庆路：上元、江宁
　　　福州路：闽、侯官
　　　建宁路：建安、瓯宁
　　　龙兴路：南昌、新建
　　　广州路：南海、番禺
　　　天临路：长沙、善化
　　　建昌路：建安州、永宁州，至元十六年置永宁州，十七年置建安州
明朝：顺天府：大兴、宛平
　　　大名府：元城、(大名)，永乐九年徙出府城
　　　应天府：上元、江宁
　　　苏州府：吴、长洲
　　　常州府：武进、(京临)，韩宋龙凤三年晋陵改名京临、武进改名永定，不久省并京临，八年永定复名武进
　　　开封府：祥符、(开封)，洪武元年省并开封
　　　西安府：长安、咸宁
　　　成都府：成都、华阳
　　　建昌卫：建安州、永宁州，洪武二十七年省并建安、永宁二州入建昌卫
　　　南昌府：南昌、新建
　　　长沙府：长沙、善化
　　　杭州府：钱塘、仁和
　　　嘉兴府：嘉兴、秀水，宣德三年析嘉兴置秀水
　　　湖州府：乌程、归安
　　　绍兴府：山阴、会稽
　　　福州府：闽、侯官、(怀安)，洪武十二年怀安徙治府城，万历八年省怀安入侯官
　　　建宁府：建安、瓯宁
　　　广州府：南海、番禺
　　　贵阳府：新贵、贵定，万历十四年置新贵，三十六年析新贵定番州置贵定
清朝：顺天府：大兴、宛平
　　　大名府：大名、元城，乾隆二十二年大名徙治府城
　　　江宁府：江宁、上元
　　　扬州府：江都、甘泉，雍正九年析江都置甘泉
　　　苏州府：吴、长洲、元和，雍正二年析长洲置元和
　　　[昆山]：昆山、新阳，雍正二年析昆山置新阳
　　　[常熟]：常熟、昭文，雍正二年析常熟置昭文
　　　[吴江]：吴江、震泽，雍正二年析吴江置震泽
　　　松江府：华亭、娄，顺治十三年析华亭置娄
　　　[青浦]：青浦、(福泉)，雍正二年析青浦置福泉，乾隆八年仍然省并
　　　常州府：武进、阳湖，雍正二年析武进置阳湖
　　　[无锡]：无锡、金匮，雍正二年析无锡置金匮
　　　[宜兴]：宜兴、荆溪，雍正二年析宜兴置荆溪
　　　太仓州：本辖、镇洋，雍正二年析太仓州置镇洋
　　　[寿州]：寿州、(凤台)，雍正十一年析寿州置凤台，同治四年徙出州城
　　　西安府：长安、咸宁
　　　宁夏府：宁夏、宁朔，雍正二年置宁夏、宁朔
　　　[庄浪]：平番、庄浪厅，乾隆三年于平番县城置庄浪厅
　　　杭州府：钱塘、仁和
　　　嘉兴府：嘉兴、秀水
　　　湖州府：乌程、归安
　　　绍兴府：山阴、会稽
　　　南昌府：南昌、新建
　　　长沙府：长沙、善化
　　　衡州府：衡阳、清泉，乾隆二十一年析衡阳置清泉
　　　福州府：闽、侯官
　　　建宁府：建安、瓯宁
　　　广州府：南海、番禺
　　　成都府：成都、华阳
　　　开化府：文山、(安平厅)，嘉庆二十四年于府城置安平厅，道光二年徙出府城
　　　贵阳府：贵筑、(新贵)，康熙二十六年贵定徙出府城，同时置贵筑，三十四年省并新贵

江浙地区最早应该算山阴和会稽了

从某种意义上说，现在有些地级市的市辖区也可算得上是数“县”一城。例如六安的两区、海口的市辖区等。

同城而治的县要从汉代说起，也就是楼主文章中的栎阳县与万年县同城而治，不过这个同城而治的意义与后世还不相同；因为汉太祖高帝要把皇陵放在这里，所以才增设了这么一个县。

后世意义的多县同城则要从汉代的县尉说起，汉代一般一个县都有一个县尉，后来大县难治，主要是城区人口过多，一个县尉管理不过来。便将一县分为两个县尉，分别称南、北部尉或东、西部尉，分别管辖一部分城区和一部分乡郊。像曹操就做过洛阳北部尉的官职。这样便形成了后世的二县同城的雏形。

到了东晋十六国南北朝时期，来了个民族大迁徙，行政区划全部开始乱套，州郡县都开始同城，不过这时的同城，主要是不同地方人口居于同一城，因风俗习惯不同因而分之治之为主。但也这这时，正式开始了县大难治，遂分而治之的同城，像东晋把秣陵县迁到京城，与建邺县同城而治；北周把万年县迁到京城，与长安县同城而治。

到隋朝大力整顿下，州郡县三级合并为州县两级，州同城的现象便没有了。但县大难治，分而治之的二县同城却仍然被保留。京兆郡有大兴(万年更名)、长安二县同城，河南郡有河南、洛阳(大业元年徙治河南郡城)二县。像河南郡，大业年间大兴土木，郡城扩大数倍，河南一县不能管理过来了，炀帝就把洛阳县迁到郡城来，把郡城一分为二。

到了后世，由于大州城(府城)不断增加，人口剧增，所以后世干脆将附郭县一分为二，各管一半。

现在有的地方还将县迁出市区

旧时重庆府的巴县、江北隔江而治，也可算同城。

那个和武昌、汉阳一样，不属于一个城。江北厅的治所称江北城，不称重庆城或重庆北城之类。

古代的城因为城墙的关系，所以概念很明确。

以下是引用温涛在2006-3-28 21:58:43的发言：
旧时重庆府的巴县、江北隔江而治，也可算同城。

那是两码事

老重庆亦称“巴县”，县治即现在的重庆市渝中区。1937年12月1日，国民政府迁渝，巴县迁出渝中半岛，驻长江南岸渔洞镇。1937年以前（甚至以后的很长一段时期内）重庆即巴县，巴县即重庆是当时人们的共识。

至于江北，确实是两码事了，不过从现在主城区的角度来看，也是一回事。

清朝前期的叙州府（今宜宾市）也有点怪，府城所有地属宜宾县，但城南有两条街（走马街、麻线街）属庆符县，庆符县城虽距叙州府有100多里，但宜宾城里却管了两条街！这算不算两县同城？当然到了清朝后期，那两条街已划入了宜宾县，庆符县管到了宜宾城外的金沙江南岸，就不存在这种情况了。

那是飞地是肯定的，但是不算同城

楼上，以前庆符县在宜宾城里管的两条街不是飞地，它们是和金沙江南岸（旧属庆符）连着的。

那也不应该算同城

民国时期呢？特别是设“市”后的情况。

以下是引用喜之郎11在2006-4-2 13:38:17的发言：
那也不应该算同城

这种情况一般不算同城。像惠州府治归善县，在府城东边十里，有县衙，虽没有县城，也不算同城。

但有特殊情况，如果县城贴在州府城的城墙边上，一般则算同城。像唐代的幽都县，在州衙北一里，算同城。明朝曾经把长沙、善化二县都迁到城墙外边上，也算同城。如果一府州有二城(东、西二城或南、北二城或新、旧二城)，治在任何一城也都算同城。

苏州几乎历代都是几县共一城的，一直到近几十年才解决。

以下是引用brillt在2006-12-27 3:29:30的发言：
苏州几乎历代都是几县共一城的，一直到近几十年才解决。

"历代"说的太夸大了，也就是唐朝以来而已，距离“历代”还有不少距离呢。

历史最悠久的“同城而治”当属西安。

但，民国时期却合长安、咸宁二县为长安县。不知当时为什么这样？

民国初将全国各县同名的一一改名,数县同城的一律合并,这是历史上最大一次行政区划规范化改革,是历史性伟大的进步.

建州建宁府当时是  建安县与瓯宁县 两个县衙同城(芝城镇)另外在两个县衙中间还有府衙,如果府衙也算的话应该是两县一府同城!

引用第20楼zhouzhiyi于2007-02-12 16:56发表的  :
民国初将全国各县同名的一一改名,数县同城的一律合并,这是历史上最大一次行政区划规范化改革,是历史性伟大的进步.

数县同城并没有一律合并。

当然，绝大部分是合并，一般保留较早的县名，但福建则是二名合一，江宁、大名则是取较后同城的名(因为同时是府名)。
但几有2县保留的特例，如大兴-宛平、宁夏-宁朔、成都-华阳、南昌-新建，不仅二县都保留，而且2县仍然同城，民国晚期至建国后才有调整。而广州则是将南海县迁到佛山镇。

其实有些在以前2县同城的，2县的经济相当周边都已相当发达，合并之后成了巨无霸，于是建国后仍然分为2县，只是辖区有不同。如：
长沙-望城、衡阳-衡南、江都-邗江等。

文革期间的四川省泸州市（县级）属宜宾地区管辖，但其小小的市区里有两个县城驻在里面：泸县驻泸州市小市镇，纳溪县驻泸州市安富镇。这也是行政区划中的一个特例吧。

这是好像是唯一一例(临时的不算)，3个县、县级市治在驻地同一个县级市范围内。但可惜这3个互相不同城。1个在市区，2个在镇上，3地建成区没有两两相连。

当时人们对行政中心的认识如何？