国际法上的飞地问题
作者：薛理禹
打开世界政区图，如果仔细阅览的话，我们不难发现一个奇特的现象，那就是：一些国家的小块领土游离于本土之外，被其他国家从本土割离出来，这就构成所谓“飞地”。
“飞地”（enclave），是国际法上的一个重要概念。《法学辞典》是这样定义的：“指一国位于他国国境之内不与本国毗连的领土。”(1) 通俗地说，便是一国的土地“跑到”另一国的国土上。迄今世界上飞地为数不少，较著名的有：加里宁格勒飞地、荷兰境内属比利时的巴尔列—赫尔托格、位于法国境内属西班牙的利维亚、摩洛哥境内属西班牙的休达、梅利利亚、英占直布罗陀、美占关塔那摩等，此外还有数十个较小的飞地星罗棋布地遍布全球。
由于飞地是国际法领土管辖中特殊的地理实体，有相当复杂的历史成因，涉及微妙的管辖权的行使。主权国家对飞地的管辖本属内政，但有时又不得不涉及他国利益，如果处理不当，可能造成相当严重的后果，不时会发生震动世界的事件，故值得世界各国特别而普遍的关注。
飞地的成因无非有两种，一种是所谓“自然形成”的，另一种是外来势力强加而造成的。前者属于正常的飞地，后者属于侵略性的飞地(2)。
在距今久远的年代，国境线没有明确标界，现代意义上的边界确定、边防管辖、国籍、关税制度等在当时均是闻所未闻的。和平时期两国人民往往混杂而居，自由往来，一旦后来要按照自然地形确定国界，难免出现“一刀切”的情况，将甲国居民聚居地划入乙国国界内——这与中世纪西方国家公认的“属人主义”管辖原则是相矛盾的。况且总有一部分人不愿放弃家园，又拒绝异国统治，于是往往成了边界悬案。最后，两国间通常经过协商形成这样一种情况（这在近代中欧是极其普遍的），即是一国政府保持对国境线外的“飞地”的主权，行使对该领土及其上的一切的合法有效的管辖。巴尔列-赫尔托格飞地、利维亚飞地、阿曼的穆桑达姆半岛等皆属这一情况。它们由于源自古老习俗，经过长久的历史与处在和平协商所达成的协议的支配下，一般不存在主权之争。唯一的问题在于，由于飞地与主权国本土之间被隔断，主权国行使管辖权必须假道而过，这就牵涉到源于罗马法中的“地役权”问题。“地役权”（servitudes），指“when territory belonging to one state is, in some particular way, made to serve the interests of territory belonging to another state.”(3) 即指一国为实现本国利益在一定条件下涉及到的在他国领土上的权利。国际地役的构成要件包括：（1）依条约而产生（2）主体只能是国家（3）客体是国家领土（4）为他国的目的或利益服务。(4) 国际地役一般分为积极的地役和消极的地役两种。有的学者还认为，积极的地役的要素是“容忍”，而消极的地役的要素是“不作为”(5)。 主权国为实现对飞地的管辖权完全有理由取道他国领土，对方也完全有责任为该国提供合适的通道并保障其过境权。而前者也须像《海洋法公约》中的关于领海通过所规定的“无害通过权”原则那样，“连续不停地迅速过境”，从而不对后者的领土主权及固有利益造成危害或干涉，并也有义务偿付合理的费用。例如孟加拉国插在印度的丁—比卡飞地，两国间约定的协议是：印度每年向孟加拉国开放一条长186米，宽85米的通道以便沟通；而孟加拉国向印度每年缴纳一“塔卡”（银币名）的象征性租金。
我们还可以举荷兰在比利时境内的巴勒镇飞地一例。这是一个荷兰人和比利时人混居的小镇。经过长期习惯在该地形成了一套特殊的管理制度：建制荷、比两套行政管理系统，各自管理己方居民的国籍、海关、治安、经济、文教、交通事务，余者则由双方统一管理。两国居民各用不同颜色的门牌，使用不同的货币。这样的制度显然对双方居民皆是公平合理的，体现了和平谈判的重要意义。
除了自然形成的飞地，另一大类飞地是由于外来势力强加形成的，往往带有一定的政治因素与侵略性。在近代，西方资本主义国家凭借航行与武力优势，推行殖民侵略政策以获取原料产地与海外市场。他们往往先占领沿海的一片土地或一个港口作为据点，然后向内地扩张渗透。由于列强为本国利益互相激烈争夺，在力量对比未达到足以压倒对手的情况下，便人为地造成了“飞地”。比如殖民地时代的印度，在英国占主导统治地位的同时，葡萄牙占据了果阿、达曼和第乌岛，法国控制着昌德那戈尔、马赫等港口城市。它们都是侵略所造成的飞地。在十八世纪初的西班牙王位继承战争中，英国打败了法国同西班牙的联盟。1713年在《乌德勒支和约》中，英国获得了直布罗陀的统治权以扼地中海口。西班牙于1956年撤离摩洛哥时拒绝交还休达、梅利利亚及一些沿海岛屿。以武力强加所造成的飞地，因为通常是不平等条约的产物，被侵略国只是屈服于一时的武力胁迫，日久天长势必通过不同途径力图收回被占领土，维护国家领土的完整。
飞地由于其特殊地位，时常引起相关国家间的利益矛盾，其间包含的民族宗教、经济利益问题乃至公民出入境纠纷，极易引发国际争端，导致地区局势不稳定，严重影响该地区的经济发展与人民生活，甚至可能成为全面战争的导火线。近十年来，由于雅尔塔体系的崩溃，许多过去在两级体制中被暂时压制、显得隐蔽的问题一下子纷纷暴露，而其中由飞地引起的争端冲突时有所闻。苏联解体后，亚美尼亚与阿塞拜疆间就后者所领的纳—卡飞地爆发大规模的冲突，造成数千人伤亡，财产损失无计——这是长期的民族与宗教矛盾激化所导致的。巴拿马运河区自1903年运河兴建始一直处在美国统治下。经过长期斗争，两国间于70年代末达成协议，将运河区置于共管之下，直至1999年巴拿马如期收回运河区的主权。国际协商完全符合国际法准则，但因为飞地的极度错综复杂的形势，使磋商无疑难上加难。2002年7月10日，摩洛哥派出军队“占领”位于其北部沿海的佩里吉利岛，而这个小荒岛恰恰是西班牙宣称拥有主权的一块“飞地”。数日后西班牙向摩海域派出三艘军舰示威，保护“领土主权不受侵犯”，全球为之轰动。一波未平，一波又起，同年11月7日，英占直布罗陀举行全民公决投票决定是否支持英国同西班牙对该地共享主权。虽然投票以多数居民反对此计划而告终，但由于直布罗陀的重要国际地位而受到广泛关注。
冷战终结后，国际格局发生重大改变，显得更为复杂多样。各种形式的冲突矛盾往往互相交织，更加大了飞地的微妙地位与解决飞地争端的难度。从上述种种事例中，我们不难得出这样的结论：同其它领土所引发的国际争端一样，飞地所导致的争端无非也有两种最终解决途径：通过双方协商，各自做出适当的让步从而和平解决或是协商不成而诉诸武力，以军事实力作为问题解决的筹码。我们知道，和平与发展乃是当今世界的两大主题。只有本着解决问题的态度进行的平等协商方有助于矛盾的化解；武装冲突必然带来生产力的严重倒退和深重的人道主义灾难。即使是强权胁迫下的妥协也是极不稳固的，短暂的和平中酝酿着更大规模的冲突。由小小飞地引发的诸多国际法与国际关系问题值得世人深刻的思考。
现今世界尚存的面积最大，影响亦很大的飞地，乃是俄罗斯的加里宁格勒州。这个地区的错综复杂可谓难以想象，几乎涵盖了一切飞地所具有的特征，值得进行详细探讨。
加里宁格勒州西临波罗的海，北面和东面与立陶宛相连，南与波兰接壤，距俄罗斯本土600多公里。加里宁格勒市是该州的首府，有人口40余万，是波罗的海东岸的著名港口城市，具有特别重要的战略地位，难怪俄罗斯会不惜余力加以保护。
在1946年以前，加里宁格勒市被称为哥尼斯堡，属德国管辖。自1225年建成城市后，哥尼斯堡就处于东普鲁士境内，居民大多属日耳曼族和立陶宛族。德国大哲学家康德生前一直居住在该城。第一次世界大战后根据《凡尔赛和约》德国被一分为二，东普鲁士与本土不再相连，成为一块“飞地”，但这也并不影响德国政府对哥尼斯堡行使主权。这种管辖一直持续到第二次世界大战末期，德军在苏德战场上节节败北，苏军在光复国土后进入德国境内，于1945年初占领了哥尼斯堡，当地的日耳曼原住民纷纷逃散。同年，根据盟国波茨坦会议的决定，哥尼斯堡连同东普鲁士一部分地区被划给苏联。次年，苏联将该地区建置为加里宁格勒州，直属俄罗斯联邦，并迁走当地居民，大批迁入俄罗斯人。虽然加里宁格勒州与俄联邦并不接壤，但由于州东北面的立陶宛自1940年起就被苏联并吞为加盟共和国，故无论在行政管理、经济沟通、居民往来各方面均无太大影响。然而时过境迁，从1990年初立陶宛宣布独立后，该地区的形势发生了微妙的变化，加里宁格勒州自此成为了完全意义上的飞地，不过该州居民仍旧可以自由通过邻国立陶宛领土往返该州与本土之间，无须办理签证。
但到2002年夏，情形发生了进一步变化，随着欧洲联盟的不断东扩，加里宁格勒州的两个邻国——波兰和立陶宛经过长期与欧盟的磋商后，表示将于来年正式加入欧盟。一石激起千层浪，此举立即引起俄罗斯方面的密切关注。一方面，这进一步削弱了俄罗斯对周边国家的影响作用力，加深了俄罗斯同立陶宛之间的隔阂与矛盾，更重要的是波兰和立陶宛加入欧盟后，根据欧盟国家间签订的《申根协定》，俄罗斯公民由陆路出入加里宁格勒州都须持有相关国的签证才能过境，这势必给飞地的行政管理、居民往来，特别是经济沟通带来巨大影响。为此，俄罗斯希望欧盟对俄公民出入加里宁格勒州实行免签制度。2002年8月27日俄总统普京就飞地问题致信欧盟领导人，呼吁确保俄公民和货物的过境自由，而俄罗斯与欧盟一体化的进一步发展本身就要求俄罗斯公民和欧盟国家公民相互自由通行。2002年11月11日，欧盟与俄罗斯第十次首脑会晤在布鲁塞尔举行。双方就欧盟扩大后加里宁格勒州的通行安排达成协议。双方确认，立陶宛将按照欧盟要求从2003年1月1日起实行边界控制制度，欧盟将从2003年7月1日起为加里宁格勒州和俄罗斯本土之间使用陆路交通工具旅行的俄公民颁发名为“便利过境文件”的特别通行证，持有此证者可自由多次往返；对于乘坐火车一次往返的俄罗斯公民，俄有关部门在出售火车票时可以发送一次性往返通行证。此后，俄公民必须持有上述便捷过境手续和俄罗斯发放的国际旅行护照方可出入立陶宛(6)。 这一国际争端通过协商最终双方达成了妥协。但今后的路尚很漫长，究竟还会出现什么新情况、新问题，世人拭目以待。
飞地本身面积很小，但是引发的问题往往很大。在当前国际法领域中，领土管辖中的飞地问题尚可算是一块处女地，少有开拓创新。本人在创作这篇论文时，为找一些相关资料颇费周折。但我在上文中一再强调，飞地时常牵涉到国与国之间的关系，涉及民族宗教冲突与经济利益问题，处理稍有不当便会造成地区局势的动荡甚至升级为战争。一些别有用心的人往往借此问题达到不可告人的目的。第二次世界大战中德国入侵波兰便是打着收复但泽(7) 走廊，连通东普鲁士与本土的幌子而发动的。历史的教训发人深省，但至今在飞地方面的国际法理论尚有待健全，无疑给处理飞地争端带来更大难度。解决国际飞地争端，首先应有历史眼光，尊重历史演变。毕竟国际法上关于领土取得与变更的理论，也包含了一定的历史感。除了这一点，还必须依据国际法基本原理，通过友好协商予以妥善解决。在坚持国家基本利益的前提下，双方也应本着化解矛盾的宗旨，适当互相让步，做到完全落实，不给后人留下遗债。毕竟，当今世界的两大主题乃是和平与发展！
