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[城乡划分][转帖]中国的城镇概念和统计口径 [复制链接]

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只看楼主 倒序阅读 0 发表于: 2006-05-05


(一)中国市镇设置的标准


国务院在1955年公布了第一个确定城镇的标准,采用居民点的人口下限数量和职业构成两个要素相结合的办法。规定常住人口2000人以上、居民50%以上为非农业人口的居民区即为城镇。工矿企业、铁路站、工商业中心、交通要口、中等以上学校、科学研究机关的所在地和职工住宅区等,常住人口虽然不足2000人,但在1000人以上,非农业人口超过75%的地区;以及具有疗养条件,每年来疗养或休息的人数超过当地常住人口50%的疗养区均可列为城镇型居民区。城镇和城镇型居民区以外的地区列为乡村。聚居人口10万以上的城镇可以设市,聚居人口不足10万的城镇,如果是重要工矿基地、省级地方国家机关所在地、规模较大的物资集散地或边远地区的重要城镇,确有必要时也可设市。市的近郊区无论它的农业人口所占比例大小,一律视为城镇区。县级或县级以上地方国家机关所在地以及聚居2000人以上的城镇可设置镇的建制,少数民族地区标准从宽。


为了应付大跃进期间城镇人口增长过快带来的困难,1963年底国务院对上述标准作了较大的修改:①设镇的下限标准提高到居住人口3 000人以上,非农业人口70%以上或聚居人口达2500~3 000人,非农业人口占85%以上;②缩小了市的郊区范围,规定市镇人口中农业人口所占比重一般不应超过20%;③市区和郊区的非农业人口列入市的城镇人口,市区和郊区的农业人口不再作为城镇人口而列入乡村人口。


一次新的变动发生在1984年,这一年人民公社被撤销并恢复了乡作为县以下的乡村基层行政单位。同时规定在20000人以下的乡,假如乡政府所在地的居民点非农业人口和自理口粮常住人口①在2000人以上可以设镇。20000人以上的乡,假如乡政府所在地的非农业人口和自理口粮常住人口超过总人口的10%也可以设镇。简单地说,镇应该至少有2000以上的非农业人口和自理口粮常住人口聚居。实际上,现在有很多镇的非农业人口规模低于法定标准。


1986年设市标准也作了较大调整:①非农业人口6万以上,年国民生产总值2亿元以上,已成为该地经济中心的镇,可以设市。少数民族地区和边远地区的重要城镇、重要工矿科研基地、著名风景名胜区、交通枢纽和边境口岸,虽不足以上标准,如确有必要,也可以设市。②总人口50万以下的县,县人民政府驻地所在镇的非农业人口10万以上,常住人口中农业人口不超过40%,年国民生产总值3亿元以上,可以撤县设市。总人口 50万以上的县,县府所在镇的非农业人口一般在 12万以上,年国民生产总值4亿元以上,也可撤县设市。自治州人民政府或地区(盟)行署驻地所在镇,虽不足以上标准,如确有必要,也可以设市撤县。③市区非农业人口 25万以上,年国民生产总值 10亿元以上的中等城市,可以实行市领导县的体制。显然,设市标准比以前也大大降低了。有很多市实际还低于法定标准。


1991年底的资料,我国有设市的城市479个,其中直辖市3个,地级市187个,县级市 289个,县辖镇 9 308个(不含市和市郊区所辖的建制镇)。



只看该作者 1 发表于: 2006-05-05
(二)中国的城乡划分

中国的城镇地域在统计上基本以设有建制的市和镇直接辖区的行政界线来划分,市镇辖区以外为乡村。具体到人口的城乡划分,不同时期又有变化。1963年以前,市镇辖区内的总人口(即非农业人口和农业人口)为城镇人口,这以外的人口为乡村人口。这期间市镇的郊区较小,市镇的行政范围接近于市镇实体范围。1964~1981年期间改为市镇辖区内的非农业人口才算城镇人口,辖区内的农业人口属于乡村人口,这时期市镇的郊区也还不算大。但从此开始了城镇人口与城镇地域之间的相互脱节。

1982年第三次人口普查以后,城镇人口的统计标准又回到以前的市镇总人口,包括市镇辖区内的农业人口。但随着“整县设市”和“整乡设镇”的模式逐渐代替过去的“切块设市”和“切块设镇”模式,市镇辖区包括了过多的乡村地域,市镇人口包含了过多的农业人口。城乡划分和城乡人口统计越来越失去其实际意义。

在1982年城乡人口划分的口径已经难以为继之时,1990年的第四次人口普查对市镇人口统计不得不改换口径,规定:市镇人口中的市人口里指设区的市所辖的区人口和不设区的市所辖的街道人口;镇人口是指不设区的市所辖的居民委员会人口和县辖镇的居民委员会人口。如果忽略掉市镇人口中包含的少量常住地与常住户口登记地不一致的人口和户口待定的人口,那么最新的市镇人口统计口径简单地说就是设区的市(直辖市和地级市)统计市区的总人口,不设区的市(县级市)和县辖镇只计其中的非农业人口。实质上是在过去曾经采用过的偏大和偏小的两种统计口径之间,采取了一种折衷的方案,设区的市采用偏大的辖区总人口,不设区的市和镇采用偏小的非农业人口。

既然市镇行政区界是城乡统计的基础,就有必要了解中国市镇辖区的构成特点,这是理解中国城镇统计口径的关键。

我国城市的城郊空间关系可以按3个指标进行分类:①按城市建成区的空间分布形态,可分成单核心分布、多城接近分布、多片分散分布3类;②按城郊组合方式,可分为大郊区和小郊区两类;③按市区组成的空间特征,可分为带飞地和不带飞地的两种类型。综合考虑这3种因素,在理论上可以分出12种类型(图9),①即:

(1)AIa,单核心无飞地小郊区型,如保定;

(2)AIb,单核心无飞地大郊区型,如呼和浩特;

(3)AIIa,单核心带飞地小郊区型,如徐州;

(4)AIIb,单核心带飞地大郊区型,如德阳;

(5)BIa,多城接近无飞地小郊区型,如兰州;

(6)BIb,多城接近无飞地大郊区型,如银川;

(7)BIIa,多城接近带飞地小郊区型(尚未发现);

(8)BIIb,多城接近带飞地大郊区型,如包头;

(9)CIa,多片分散无飞地小郊区型,如秦皇岛;

(10)CIb,多片分散无飞地大郊区型,如淄博;

(11)CIIa,多片分散有飞地小郊区型,如张家口;

(12)CIIb,多片分散有飞地大郊区型,如齐齐哈尔。

在中国,几乎所有城市的直接辖区(即市区,不含辖县)都远远大于城市的建成区,1988年434个城市中,建成区面积占市区总面积超过10%的仅有59座城市,这一点是和西方国家非常不同的。

需要说明的是,有关市领导县的体制是在1982年以后开始广泛实行的,1982年以前,只有少数大城市为了确保蔬菜、牛奶、鸡蛋等副食品的供应而管辖若干个县。1982年以后,为了发挥城市带动地区经济发展的作用,源于辽宁、江苏等发达地区的市领导县的体制大面积推广到大中城市,甚至某些小城市。到1990年底,168个市领导了700个县(不含由市代管的县级市)。市辖县不属于城市市区的统计范畴。我国的县不论它受谁领导,其中的镇属于城镇,其中的乡属于乡村。

包括辖县在内的直辖市和地级市的市域范围,是中国特定条件下的一种行政上的城市地域。不同城市之间辖县的范围变化很大,并没有明确的标准。小城市可能带很多个县(如乐山市带12个县),大城市可能只领导很少的县(如沈阳市带2个县)。因此包括辖县的中国城市地域,相互之间并无可比性,与国外的大都市区也是完全不同的两个概念,无可比性而言。


只看该作者 2 发表于: 2006-05-05
(三)中国城市统计口径的讨论

我国城市地域和城市统计存在的问题有:

(1)没有一个保持稳定的城镇和城镇人口的定义,频繁多变的标准使我国的城镇统计失去了有意义的国际比较的基础,很多情况下用它来分析中国城市本身的发展也感困难。

表2是用国家公布的市镇总人口和使用过18年之久的市镇非农业人口两种统计口径衡量的中国城镇化水平,由表可见两者差距越来越大。1990年第四次人口普查又公布我国市镇人口比重为26.23%,不仅使不了解内情的人难以理解,而且又使以前的各种统计失去连续性,有必要重新修补。


表2 按两种不同统计口径计算的我国城镇人口比重

(2)用现在的市镇行政区为基础的各种城镇统计指标难以反映我国城镇的实际情况。

以市镇总人口反映的城镇发展速度被大大夸张了。1949~1980年,中国市镇总人口的比重从10.6%上升到19.4%,31年增加了8.8个百分点。然而1980~1989年间,从19.4%上升到51.7%,9年增加了32.3个百分点。虽然改革开放以来我国城镇发展速度确实比以前快,但如此惊人的速度是不实的。水分来自3个方面:首先,设置市、镇的标准比以前大大降低了,还出现了许多达不到标准的市镇;第二,大量的县(1983~1987年间约有136个)和大量的乡(1984~1987年间约有6300多个)整个地被晋升为市和镇,这些新设市镇,农业人口占压倒优势;第三,许多原来的市、镇也扩大了行政辖区。因为如此,近几年新增加的市镇人口,80%以上是农业人口,说明主要是行政因素而不是经济因素导致了市镇人口的快速增长。

随着市镇总人口中农业人口比重的增加,历年的市镇总人口在时间上已经失去了可比性(表3)。

表3 中国市镇总人口中农业人口的百分比(%)

同样道理,用现在的市镇行政区为基础的人口规模指标和各项人均指标及人口密度指标反映的城镇发展情况也受到严重扭曲。表4所列城市是具有典型意义的两组规模相似的城市。第一组中的邓州等8个城市都是近年来新设的县级市,它们全市的非

表4 总人口规模相当的两组城市的比较(1988年)

农业人口都不足 8万,但县改市后,全县人口都成了市区人口,于是这些小城市的规模和第二组中石家庄等8个“货真价实”的大中城市规模相当。实际上这两组城市的许多指标都没有可比性。

(3)虽然城镇非农业人口资料的连续性比较好,但它在两个方面是不理想的。一方面它不包括居住在城镇并从事非农业活动的农业人口,这一部分人口的数量正在日益增长。即使居住在城镇的从事农业的农业人口,也是城镇的当然组成部分,不应排除在外;另一方面它却包括了城镇建成区以外很远的分散居住在乡村的非农业人口。两者相抵,城镇非农业人口作为城镇人口总的而言口径偏小。

(4)第四次人口普查的市镇人口统计对设区的市和不设区的市及镇采用双重标准,其全国性的总体结果是可以接受的,以往的严重虚夸状况得到改善。但也正因为如此,这样的折衷方案既部分继承了过去口径偏大的缺陷,又部分继承了口径偏小的缺陷,使得市镇人口的普查数据在市镇之间和省区之间不具有可比性。中国城镇概念和城镇人口统计长期存在的问题,在这次普查中仍未得到根本解决,甚至变得更复杂化了。

(5)不同空间尺度的城市辖区没有相互区别的专用名称,造成了概念和城镇统计口径上的人为混乱。执行市领导县以后,这种混乱变得更严重了。以北京市为例,从不同的出版物中可以得到7种所谓北京市人口数据(表5)。假如对这些北京市人口的概念不作特别的说明,就很难明白它们的确切含义。报刊上一度声称,中国最大的城市是重庆而不是上海,深圳特区不等于深圳市等。这都是由于带县的“市”和不计辖县的“市”都叫“市”带来的误解。

以上问题产生的根源是我国简单地用市镇的行政界线来代替城乡界线。人们一直忽视中国市镇的行政辖区与城镇设置标准的严重脱节,前者远比后者为大。

表5 北京市人口——7种不同的规模(1987年)

(略)

通过缩小市镇的行政辖区来解决这个矛盾涉及面太大,几乎是不可行的。在不更动现有行政地域划分体系的前提下,笔者认为:

(1)我国应建立一种反映城镇实体界线的城镇地域概念,并确定相应的标准,作为城镇统计的基本单元。

建成区最符合于城镇实体的概念,但是建成区的外界随时间不断变化,统计较为困难。为了保持地域上的完整性和稳定性,又兼顾科学性和简单易行,建议城镇实体的范围应该包括城镇的建成区和它们的近郊区。市和镇两级按其规模和建制可分别命名为“近市区”和“近镇区”,合称“市镇区”。在中国,城市不论大小,原来都有近郊区的概念,在相当长时间内城市建成区不会越出近郊区界。近郊区的范围不应太大,以近市区或近镇区人口中农业人口不超过20~30%为宜。

(2)在城市实体概念的基础上,建立一套不同空间尺度的互相衔接的城市地域概念,以满足不同目的的需要,并和国际上的城市统计建立起可比的基础。这一套系列的组成详见图10。

比近市区小的城市地域概念依次是城市建成区、旧城区和市中心,这些概念在中国和西方都一直流行。

比近市区大的下一个城市地域概念是城市的直接辖区,即行政上不含辖县的城市市区。现在郊区较小的市县分设的城市市区则和近市区范围一致。

比城市市区大的下一个城市地域概念是城市经济统计区(Urban Economic Statistical Area,简称 UESA),这是较大的城市与周围已经以二、三产业占绝对优势、并保持密切社会经济联系的县的组合,大体相当于国外的大都市区,但统计标准应适应中国的特点。

比城市经济统计区要大的城市地域概念有两个,一个是中心城市加上它带县范围的城市地区概念。对市领导县体制的利弊有许多不同的见解,从长远来说,用组织城市经济区的办法而不是用行政的办法来实现市县经济的横向联系可能更加灵活而且有效。如果仍采用大中城市带县的办法,则应制订带县的标准,并采用比“市”更高一级的名称以示区别。谭其骧先生主张用“道”称呼作为一级政区的直辖市,用“府”称呼作为二级政区的地级市,确实必要且富中国特色。

另一个是由许多城市经济统计区首尾相连组合成的都市连绵区(Metropolitan Interlocking Region,简称MIR)概念,相当于国外的大都市带。据初步研究,以上海为中心的长江三角洲和以广州、香港为中心的珠江三角洲已经具有都市连绵区的特点,前者早被戈特曼定性为世界第六大都市带,但并没有确定边界进行定量研究。京津唐地区和沈阳到大连的辽宁中南部地区也已呈现都市连绵区的雏型。从远景来看,山东半岛和福建沿海也有形成都市连绵区的良好前景。都市连绵区是国家最活跃、最有生命力的大型人口和经济核心区域,确有必要建立相应的城市地域概念,加强对其现状特点和动态演变的研究。

如果上述设想得以实现,将给各个领域的中国城市研究和中外城市对比研究提供坚实的科学基础。中国的城市地理将可能在这个背景上描绘出更真实的图画。


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① 自理口粮常住人口指根据1984年国务院和公安部的有关通知和规定,农民进入集镇务工经商,到集镇办理自理口粮落户手续的人,落户后按非农业人口统计。
① 周一星、史育龙:“中国市镇地域实体划分方法及其应用研究”,1991年(未刊稿)。

只看该作者 3 发表于: 2006-05-05

谨按:

实际上,中国的“市”有3个层次5个级别

省级市,比如北京;地级市,比如郑州、商丘;县级市,比如新郑、永城

还有,副省级(中央单列市),比如大连、青岛;副地级(河南济源、湖北荆门)

湖北荆门这样的,实际上叫省直辖行政单位,


设区的市,包括地级以上市,地级以下市属于不设区的市

设区的市,可以实行“市领导县体制”。

只看该作者 4 发表于: 2006-05-05

设区的市,可以实行“市领导县体制”。

(也有不实行的,比如东莞)

只看该作者 5 发表于: 2006-05-05

城镇的行政等级分类在中国这样的国家有特殊的重要性。中国设有建制的市镇按行政级别可分4 类:

①直辖市,由国务院直接管辖,行政地位相当于省级,下设区和县;

②地级市,行政地位相当于地区或自治州一级,可设区,绝大多数领导若干个县;

③县级市,行政地位相当于县,下辖镇和乡,不设区;

④建制镇,绝大多数是县辖镇,少数建制镇归区辖或市辖。若细分,内部还有一些差异。

80 年代中国实行改革开放政策,国家在深圳、珠海、汕头、厦门等4 个城市设置经济特区,指定14 个城市为沿海开放城市,还定有14 个计划单列市。这些城市在某些方面享有特殊的政策。与同级别城市又略有不同。

90年代以后,部分省份,还出现了县级市改为的省直辖行政单位。

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