[县制][转帖]论20 世纪30 年代南京国民政府的县行政区划建设 [复制链接]

　为实现县“自治”,建立“三民主义”国家,南京国民政
府对传统县行政区划进行了初步整理,形成了比较适宜
的国家基层行政区域。行政区划体制是国家行政体系的
主要内容。行政区划是指一定时期的政府为实现对国家
和社会的有效治理,将全国领土划分为若干层次的行政
区域单位,并建立相应的各类行政组织的一种制度体制,
亦称为行政区域划分建制。在近代中国由传统社会向现
代社会转型时期,南京国民政府根据社会发展需要,对界
限混乱、形状不规范、区域疏阔、治所僻处、不适宜现代行政
的传统县行政区划进行了普遍整理。行政区划整理贯穿
国民党统治大陆的全过程,但较大规模、普遍的行政区划
整理是在20 世纪30 年代进行的。本文重点以河南为例,
对这一时期南京国民政府的县行政区划整理做一浅析。

一　对传统行政区域整理的必要性

行政区域是行政组织的载体和行政的范围界限。便
捷有效的行政以界限明确、纵横适度、交通便捷的行政区
域为前提。中国传统县行政区划体制不利于现代国家政
治之推行,亦无法满足现实中国社会发展的要求。
(一) 　传统行政区划的弊端
广狭不一,飞插畸形。传统县行政区域形状极不规
则,有的壮如飞鸟,有的长如鹅颈,有的如同秤钩。既对
国家行政极不利,也造成社会财富浪费。给国家行政带
来另一不便的是县行政区域飞插畸形。一县之管辖地有
距县城一二百里的,有隔三四州县甚至跨省的。遍及整
个中国,大凡省与省之间,县与县之间,形成你中有我,我
中有你的插花交错割据。
界线不清,管理混乱。据河北省民政厅报告称,30 年
代的河北唐山,自开滦矿物局成立以来,铁路制造厂、工
厂、学校次第兴办;交通发达,商贾云集,华人、洋人杂居,
成为拥有10 万人口的天津东部重镇。但为滦县和唐县
两县所共管,行政不能统一。还有如石门,人口有6 万,
是晋冀交通要道,商贾云集,五方杂处,盛过县城数十倍。
但警务一向归直隶省公安局管,行政归其所处的县管辖。
再如江苏南汇县与奉贤县,县界争执达四五年悬而未决。
区域过大,治理不便。以县而论,同一省内各县,大
县之面积人口,常数倍或数十倍于小县,其经济文化交通
之差异,亦相悬殊。1933 年湖北省监利县民邹子珍向内
政部提出建立新县治的呈文说,湖北所属的洪湖位于监
利、沔县东南,距离县城遥远,甄脱偏处,几成化外。政府
鞭长莫及。此处位于湖北嘉鱼与湖南岳阳间,双方辖地犬
牙交错,飞脱插花,界限不清。此地又是四川、湖南间的孔
道,枪支私运泛滥,秩序混乱。呈文建议在此地设立新县
治,通过截长补短,化零为整,把飞地、插花地、甄脱地划入
新县,行政上两省既无捍格之虞,也解决了赋税不均,更可
以有效行使行政权,永久地解决社会秩序混乱等问题。该
公民还亲自绘制了设想的新县区的草图(内政部:《内政公报》
第6 卷第1 期,第19～20 页) 。像这样要求划定新行政区域,
设立新行政组织的还有湖北、河南、河北等省。
“自满清一降递及民国,所有府、厅、州、县均改为县
治。而原有界域一仍旧惯。究其缺点,厥有数端:或则犬
牙交错,界限不清。对于抽收税捐,每易发生争执;一遇
命盗案件,有以管辖难明,互相推委。以致人民不免纷
扰,凶匪得以潜迹。或则甲县距乙县数里,甚至数十里忽有
乙县辖地一段。如所谓插花、鸥脱、飞地、嵌地种种名称。
甲县对于此地不能行其管辖权。而此地居民奔赴乙地赋
役亦感重大不便。或则地方易治而辖境转小,号称难治而
辖境转大。面积或畸或狭,道里不均。穷乡僻壤,则数县不
管;繁市巨镇,则数县共管。人民之保护不同,负担各异。
县政府发号施令亦难免有迟速互异之感。”(《咨各省关于行
政区域之确定》, 《内政公报》第5 卷第30 期,第10 页)
(二) 　部分传统行政区域名号与时代精神不符
作为文化符号的地名是文化的表象,是一定时期政
治价值、道德以及社会文化心理的外在反映。中国历史
悠久,文化丰厚,地名称号极为繁杂。有的省、县同名,与
其行政地位不符;有的土名译名,称谓不便;有的则带有
蔑视、歧视性含义;而大量的、带有浓厚封建色彩的行政
区名与民国精神不符,也不利于人民新思想观念的养成。
广西古化县要求改县名就反映出人们精神价值。古化县
公民认为,凡物皆有名,也都有所取指。古化县由谁命名
及名有何所指,虽不得而知,但食古不化,古有成言。纵
使该县非脱胎于此,但与今日人民奋斗求新精神完全不
符。县治所不远处有一座山,形势雄伟,好似天马腾空。
山麓有巨岩,石洞天开,结构玲珑,有鬼斧神工之妙。当
地人称之为百寿岩。宋代有人在石壁镌楷书“寿”字,又
在大寿字之间,镌刻一百个凹文小“寿”字,百字百体,如
舞龙蛇。县志还记载,寿岩幽闭绝尘,炎夏无暑。此岩既
有名贵文化之价值,又有代表民性、民魂之意义。他们要
求改古化县为百寿县。

二　对传统行政区域整理的现实性

“从绝对主义国家向民族国家的变动,有一个很好的
标志,就是系统收集官方统计数据的出现。在绝对主义
时代,数据收集仅就国内事物而言,主要集中在两个方
面,一个是财政与税收,另一个是人口统计。”( [ 英]吉登斯:
《民族———国家与暴力》,三联书店1998 年版,第220 页) 民族国
家的行政力量,如果没有信息基础作为反思性自我调节
的手段,就无法存在下去。
在第一次全国民政会议上,浙江省民政厅长朱家骅
谈到了基层行政区域混乱的情况以及统一土地赋税行政
的必要性。“帝王与土地豪右,肆行兼并,职官之田,不载
于册籍,宗亲之赋,转嫁于农民,政出多门,吏谋自便,亩
法既紊,政令遂歧,近如同一私有土地,而完粮纳税或具
或场,分别民灶; 同一公有土地,而军田,营产,沙田,灶
地,坛庙,林矿,各有主管,办法互殊,整个土地,四分五
裂,猾吏豪胥,舞弄弊混,籍以牟利,不仅统计无方,税收
紊乱,有碍本党土地政策之实现”。“全国数千年,因人民
使用土地供求之程度,各有相异之习惯,如地类则有民
赋、更名、旗地、庄园等四十余种名称,地税则有银、米,
豆,麦等析至数十则之名色⋯⋯公私田地之典卖租佃,自
为风气,随人增损,典籍不祥,统计不备”(内政部:《第一期
民政会议纪要》,商务印书馆1929 年版,第229 页) 。

(一) 　对行政区域整理的政治价值

首先,是建立“三民主义”国家的需要。1928 年9 月,
南京政府公布了《县组织法》,厘定了县组织机构、职掌、
和职责。1929 年10 月又公布了《县组织实行法》,限定于
1930 年12 月底在现有区域内,全国各省完成县、区、乡、
镇、组织建设。
其次,是现代国家行政的需要。国家政治的依据在
统计。具体而言,国家收支预算、户口登记、人口出生与
死亡、经济增长与下降、土地价格、田赋、税收、兵役等无
不立于统计之上。在第一次全国内政会议上蒋介石就
说,世界各国都很重视统计,一个国家若没有统计,便不
能称其为一个国家。中国一向无统计。而传统行政区域
的种种混乱和弊端,无法进行有效统计。一县应纳粮数
亩、人口等,政府均无从知晓。浙江海盐县现征粮额不足
54 万旧亩,而实征数又不过35 万旧亩,经过实际测量,而
实有土地面积是78 万4 千市亩。全县失粮面积近50 万
旧亩,政府每年至少增加收入三十余万元(《南阳县举行土
地测量》,见《地方自治专刊》1 卷1 期,第216 页) 。河南南阳县
经过土地测量,也测出无粮地1 606 400亩(《海盐清丈田亩
近况》,见《地方自治专刊》1 卷1 期,第225 页) 。而所谓计划政
治就是国家预算。
再次,是巩固国家边防的需要。边疆地域辽阔,基层
行政组织不健全,边疆不巩固。近代中国对于边疆行政
区划进行整理多因边疆危机而引发。30 年代,国家危机
不断,日本通过“九一八事变”占领东北,并不断向长城和
内蒙古推进。西南西藏分裂势力不断寻机蚕食西康边
区。一些邻近国家也觊觎西南国土。

(二) 　行政区域整理的社会价值

地域及其名称是人类社会生活的一部分,是国民爱
国心之由来,也是国家行政的基础和常识。《申报》成立
60 周年时出版了由丁文江、翁文灏和曾世英编著的《中华
民国新地图》。史量才为该地图所作的“序”说:“史地二
科,凡人生基本观念之所以确立,与夫爱群爱国之心所由
培成,胥于二者是赖。而地理尤负特殊使命,盖文与理二
大科,得此不只置邮而通之也。放言之,凡夫天然之盈虚
消长,地形之变迁,山川之形势,人物之分布,庶汇之蕃
昌,政区之划析,水陆之交通,建设,凡所以贡献于文教,
武备,与夫修学,施政,治事,复谁如其亲切, 具且远大
者?”“而一国之行政区域称名,尤为其类至要者哉”! 而
国民对于国家域名认识却是,“今试悉全中国人而叩以中
国所有县之名称,则能举数以对者,恐百千无一二焉? 不
宁维是,即叩以全国省市之名称,吾恐膛目无对者,亦或
居什之三五? 苟约全民平均计之,或什之六七无定也?
此而犹曰国民! 毋宁曰部落或者初人之为当矣!”(李炳
卫:《中华民国省县地名三汇》,北平民社1935 年版,第1 页) 。

三　行政区划整理的基本概况

(一) 　县行政区划整理的依据
1.《省市县勘界条例》
国民党中央政治会议第207 次会议颁行的训政时期
完成县自治方案程序表里,将整理县、市疆域作为第一期
县政建设的主要内容之一。内政部根据各地推行自治时
在建立组织,清丈土地,统计户口,编订户籍中遇到的问
题,制定了《省市县勘界条例》,指出行政区域如界域不清
或因变更编制,须新定界线时,依本“条例”勘议定正。
重新编制行政区域的基本原则: (1) 土地之天然形
势; (2) 行政管理之便利; (3) 工商业状况; (4) 户数与人
口; (5) 交通状况; (6) 建设计划; (7) 其他特殊情况。
行政区域划分标准: (1) 山脉之分水岭; (2) 道路河川
之中心线; (3) 有永久性之关隘、堤塘、桥梁及其他坚固建
筑物可以为界线者。
需要勘界的九种情况: (1) 因省市行政区域之变更,
必须裁并或改置时。(2) 固有区域与天然形势抵触过甚
有碍交通时。(3) 固有区域太不整齐,如插花地,飞地,嵌
地,及其他犬牙交错之地实行于行政管理上甚不便利时。
(4) 固有区域或狭或畸,与县治距离太远,交通甚不便利
时。(5) 面积过于狭小或过于广大时。(6) 户口过于狭小
或过于广大时。(7) 地方经济力与邻近各县相差过甚时。
(8) 警卫之支配及自治区域之划分甚不适宜时。(9) 有其
他特殊情形时(内政部:《内政年鉴》(一) 民政篇,商务印书馆
1936 年版,第121 页) 。

2.《县行政区域整理办法大纲》
1931 年1 月全国内政会议上,内政部依据河北、河南
等省民政厅要求厘正省、县界域、勘划插花地提案,拟定
了《县行政区域整理办法大纲》,确定了四条指导原则。
一是厘正。将毗邻各县边界交错之地,划归整齐,勿
使参差。
二是互换。为管辖及地形上之便利,将毗连各县地
段,互换一部或数部分。
三是划分。土地辽阔之县,施政不易,应将其划分两
县或并入他县一部分,以便治理。
四是归并。割数县之一部分,新设县治,或将旧制取
消,与他县归并,另设新县。

(二) 　县行政区划整理的基本情况
1. 改定旧行政区域名称
行政区域名称的改定起始于民国二年,主要是将含
有封建意义以及土名、译名称谓不便、省、县重名的名称
改为有时代意义和与其行政级别相称的名称。南京国民
政府成立后改河北唐山县为唐县,改广东香山县为中山
县,改广西古化县为百寿县,改福建归化县为明溪县等。
2. 厘定旧行政区域界限
全国各地对参错不齐、界线混淆的旧行政区域进行
了整理。尤以河南的整理力度最大,最为广泛,也最为彻
底。根据国民政府整理行政区域的原则和要求,河南省
政府制定了《修正河南省各县插花地处理办法》和《修正
河南省各县畸形区域整理办法》两个地方法规,以天然形
势、交通便利和不跨黄河为原则,对不利于国家行政和人
民生产和社会生活的旧行政区划,进行大规模重新整理。
河南省各县插花地较全国其他省多。形成的直接原
因肇始于明代的军屯制度。河南省政府对县行政区划进
行了彻底整理。具体做法为:
一是印制《县境内插花地调查报告表》,由县长亲自
负责,将本县境内的“插花地村名,插花县名,距所在县治
里数,距插花县治里数,方位,面积,户口,丁粮,沿革,”调
查清楚,填具表格,以为整理做准备。
二是制定每周向省政府报告情况的周报表。各县每
周必须将“调查插花地位置的四界面积,户口丁粮情形,
编组插花地住户保甲情形,会衔布告交接插花地之行政
司法教育禁烟等事项情形,编造移交清册,咨商交接情
形,实行交接情形”,报告省政府。
三是制定《处理插花地》月报表。县政府将“已查明
插花村名(包括他县插入者,插入他县者) ,已编入本县保
甲插花村名,已会衔布告交接行政司法教育禁烟保安等
事项插花村名(含他县插入者,插入他县者) ,已编造各项
移交清册插花村名,已正式交接清楚插花村名(含接受
者,移交者) ”填表,每月向省政府报告。
在整理插花地的同时,调整畸形区域。畸形区域是
指一县的一部分突入他县境内,三面为他县包围,一面与
母县相连,这种犬牙交错地,也称为畸形地,河南各县很
多,也很普遍。加之插花地如钩鸟穿插其间,界限不清,
插花地之交接也因此受牵连,不易解决。所以,插花地、
畸形地实有同时解决的必要。河南省政府还制定了《各
县畸形区域整理办法》,通令各县政府,将固有畸形地,及
毗邻之外县、外省畸形地,调查明确,填制调查表及全县
畸形地形图,呈请国民政府核准。
《县固有畸形地调查》由县政府将“畸形地村名,关系
县区名,本县区名,距关系县县治里数,距本县县治里数,
方位,面积,户口”调查清楚。另一个是《县毗连之外县畸
形地调查报告表》,由县政府将“畸形地村名,原管县区
名,本县毗连区名,距原管县治里数,距本县治里数,方
位,面积约数,户数”调查清楚。第三个是《县毗邻之外省
畸形地调查报告表》(河南省政府秘书处:《五年来河南政治总
报告》,开封扶群印刷所1936 年版,第50 页) ,县政府负责将
“畸形地村名,原管省县区名,本县毗连区名,距原管县治里
数,距本县治里数,方位,面积约数,户数”调查登记,为区域
整理做准备。据不完全统计,河南全省58 县有畸形地。
省政府严加督促,指定完成整理交接插花地期限,限
期完成。积极办理者,传令嘉奖。而因循玩忽,或办理不
力或处理乖谬者,轻则记大过,重则立即撤职,以儆效尤。
安阳县县长方策执行政策积极,办理有方,受到通令嘉
奖。后晋升为河南省民政厅厅长。而河南省泌阳县长将
唐河县的一非插花地误认为是插花地,派人武装查勘,胁
迫交割,几乎酿成事变。被省政府撤职。
据河南省政府秘书处编印的《五年来河南政治总报
告》记述,经过近两年努力,河南共整理插花地村庄近万
个。在整理插花地过程中,插花地人民狃于积习,不愿变
更。整理交割遭到了不明真相群众的反对。以临汝人民
反对最为激烈,数千人示威请愿。省政府据理坚持,不为
所动,派专员亲赴当地督办,插花地最终得以解决。从此
临汝及周围数县的匪氛顿息。临近各县,均归安靖。
全国其它省对不合理的行政区域也进行重新分割整
理。青海省循化县经与民和县商定,将原属于循化的、距
离循化140 里、中间隔高山河流而嵌入到民和县的6 个社
划归到民和县管辖,以达官民两便。安徽盱眙县将其所
属的嵌入天长县的第九区呈请省政府,划归天长县管辖。
据民国二十五年《行政总报告》统计,仅当年勘定市县界
域或整理各县所属飞插地段的,计有江苏省5 县,安徽5
县,湖南2 县,福建5 县,河北12 县,浙江31 县,湖北12
县市,河南32 县。
3. 设立新县治
地方政府对过大的县进行分割,设立新县治。以河
南为例,仅民国18 年一年,从杞县、睢县各化出一部,组
建民权县。由沁阳县分出一部分组建博爱县。从洛阳、
登封、临汝、伊阳各划出一部,组建自由县(民国21 年10
月改为伊川县) ,民国20 年6 月,将荥泽、河阴两县合并为
广武县。畸形地调查后,河南省政府对区域不规范、面积
过小、或治所偏处的县,进行了合、并、裁、立。
据内政部统计,从南京国民政府内政部成立至1932
年底,全国仅福建、甘肃、新疆、绥远、宁夏、陕西、江苏、辽
宁、河南、广西、黑龙江、云南、湖南、四川、河北、青海16 个
省新增56 县。在这些省中,尤以边疆省县增加最多。云
南最多,新增11 县。其次是新疆和黑龙江,各增加9 县。
再其次是青海,新增7 县。此年,全国已有1 924县。另据
民国25 年《行政总报告》统计,当年全国增设的县计有广
西5 县,分别是万冈、天峨、乐业、田西、资源;广东3 县,分
别是乐东、保亭、白沙;云南2 县1 设治局,分别是威信、金
平两县和宁蒗设治局;四川1 县、1 市,即靖化县和重庆
市;安徽1 县,即岳西县。这年,山东省撤掉了鄄县。
4. 划清省县与县之间行政界线
江苏与浙江划定了嵊泗岛海界。湖北、安徽与江西
三省整理长江北岸省界,安徽的英山划归湖北。江苏省
与行政院直属的南京市彻底确立了详细的省、市界域。
湖南城步县与广西龙胜县于民国22 年4 月划清了界线。
民国33 年,福建浦城县和浙江江山县在两县县长亲自勘
验下,划定了两省县之间的边界。浙江与安徽、浙江与江
西、福建与江西等将不明确的县界进行了重新确定。
1936 年,经过河南、河北两省协调,将原属于河北省而深
入到河南境内的濮阳、东明和长垣三县划归河南管辖;把
原属于河南而深入到河北西南的武安、涉县划归河北管
辖。南京市与江宁县,成都市与成都县、华阳县,济南市
与历城、长青两县也先后划清了界限。
南京国民政府对传统行政区域厘定和行政组织建设
是一项重要政制建设和行政活动。通过新的行政区划整
理,初步实现了从极不规范、紊乱、疏阔、僻处的行政区划
到相对规范、清晰、适宜、适中的行政区划的转变。但国
民党的行政区划体制建设只是初步的。

作者白贵一,中国人民大学国际关系学院博士研究生,副教授。

1936 年,经过河南、河北两省协调,将原属于河北省而深
入到河南境内的濮阳、东明和长垣三县划归河南管辖;把
原属于河南而深入到河北西南的武安、涉县划归河北管
辖。好象没有实现吧.

江苏与浙江划定了嵊泗岛海界。是那一年啊