[宏观区划体系]派出机关和派出机构 [复制链接]

派出机关是由有权地方人民政府在一定行政区域内设立，代表设立机关管理该行政区域内各项行政事务的行政机构。派出机构是由有权地方人民政府的职能部门在一定行政区域内设立，代表该设立机构管理该行政区域内某一方面行政事务的行政机构。

　　派出机关有三类：

　　第一，是省、自治区人民政府设立的派出机关（行政公署）。设立的主要条件是“在必要的时候”和“经国务院批准”；

　　第二，是县、自治县的人民政府设立的区公所，设立的主要条件是“在必要的时候”和“经省、自治区、直辖市的人民政府批准”；

　　第三，是市辖区、不设区的市的人民政府设立的街道办事处，设立的主要条件是“经上一级人民政府批准”。

　　派出机构，主要是根据部门行政法的规定设立并赋予行政职权。部门行政法根据有关行政领域的具体情况对派出机构的设置和职权作出规定。派出机构在日常生活中则很多，例如派出所、工商所。派出机关和派出机构最大的区别在于，派出机关是独立的行政主体，能够独立承担责任，而派出机构则不是独立的行政主体，不能以自己的名义行使权力，除非它有法律法规的明确授权。各种开发区都是派出机构。

派出机关是综合性的,派出机构是专业性的.

很多开发区基本都是,有的时候搞得很混乱.

引用第2楼中华大帝于2007-02-05 14:09发表的  :
很多开发区基本都是,有的时候搞得很混乱.

应该说 开发区主要是“派出机关”

你太有才了

引用第4楼東七區于2007-12-30 11:12发表的  :
派出所、分局应该也是吧？

工商分局、公安分局是独立的行政主体，既不是派出机关，也不是派出机构

派出所是派出机构，自己不能作行政诉讼的被告，只能由其被派出机构作被告

开发区管委会属于派出机关，是行政主体，公安分局、工商分局、税务分局属于派出机构，不是行政主体，这些书里都是有说明的。

    对外行政主体（也含对内的主体）
主要有：各级政府；政府部门；各级政府派出机关。（对外行使职权）
（各政府工作部门的内设机构和派出的机构，一般不是行政主体）；
     （被）派出机关与（被）派出机构的区别？
被派出机关，如省派行政公署，区设街道办，县设区公所；
被派出机构，如监察部、局派驻各单位的监察机构；税务所、派出所、工商所。
二者主要区别在于：
（A）派出机关不同：被派出机关是由县以上各级政府派出；
被派出机构是由政府部门派出的。
（B）设立的依据不同：被派出机关依据组织法设立；
被派出机构依其他法律设立。
《派出所组织条例》；《工商行政管理条例》
（C）职权不同：被派出机关代表本级政府；实际上是行使本级政府的职权；
被派出机构，受委托管理某方面工作，行使部门职权。
（D）法律地位不同：被派出机关具有行政主体资格；（相当于工作部门）
被派出机构不具有行政主体资格（经法律授权才有

国家司法考试材料里有相关资料 楼主部分解释错误

开发区管委会属于派出机关，是行政主体，这些书里都是有说明的。

    对外行政主体（也含对内的主体）
主要有：各级政府；政府部门；各级政府派出机关。（对外行使职权）
（各政府工作部门的内设机构和派出的机构，一般不是行政主体）；
     （被）派出机关与（被）派出机构的区别？
被派出机关，如省派行政公署，区设街道办，县设区公所；
被派出机构，如监察部、局派驻各单位的监察机构；税务所、派出所、工商所。
二者主要区别在于：
（A）派出机关不同：被派出机关是由县以上各级政府派出；
被派出机构是由政府部门派出的。
（B）设立的依据不同：被派出机关依据组织法设立；
被派出机构依其他法律设立。
《派出所组织条例》；《工商行政管理条例》
（C）职权不同：被派出机关代表本级政府；实际上是行使本级政府的职权；
被派出机构，受委托管理某方面工作，行使部门职权。
（D）法律地位不同：被派出机关具有行政主体资格；（相当于工作部门）
被派出机构不具有行政主体资格（经法律授权才有

分局有行政主体资格 上面打错了 多打了个不

城市行政管理中“分局”的法律问题分析——以杭州市为例的讨论
李军 武立强


　　2004年4月21日，国务院发布了《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》，揭开了国土资源行政管理体制改革的序幕。按照该《通知》的要求，设区的市的应实行垂直管理，取消区级国土资源局设置，相应设立国土资源分局。这也意味着城市行政管理中的“分局”又添新类。加上已存在的诸如工商、质量技术监督、环境保护等分局，“分局”队伍已越来越庞大。
　　事实上，分局设置已成为近几年我国行政机构改革的最突出表现。在实践中，尽管“分局”作为一种行政机构改革的现象是统一的，然而在实际中分局与分局之间的却有着很大的差异。这实际上反映出目前分局改革的特点，即实践中的探索性、法理及规范的缺乏性。
　　那么我们应当如何正确认识分局设置增多的现象，如何正确解读分局设置浪潮中透露出的当前行政管理改革理念，如何对分局进行规范并对其法律理论予以厘定，是我们必须解决的问题，这也是本文写作的目的所在。
　　
      一、杭州分局设置的基本情况
　　杭州目前设置分局的机构有以下九类：
　　——公安分局。公安机关是最早在城区建立分局体制的系统，自新中国成立以来一直沿用了民国以来城区分局体制。根据编制管理的规定，公安分局具有双重属性，它既是市级公安机关的派出机构，又是本级人民政府的组成部门。
　　——规划分局。杭州城区的规划分局前身为各区政府所属的规划处。1998年以后，规划处脱离各区政府，由市规划局统一管理。2001年机构改革时，各城区的规划处更名为规划分局，为市规划局的派出机构。
　　——地方税务分局。杭州市地方税务局的派出机构主要有两类，一类为事务专属管理的机构，如杭州市地方税务局税务登记管理局，主要负责市区地税纳税人的税务登记、变更、注销、年检年审和税务登记证发放等专项事务；另一类为地域税务征收管理机构，即按照地域划分设立的城区分局，主要负责各区域内的地方税收和地方性费、基金的征收管理，受理地税纳税人的纳税申报、核定申报方式、发票管理、减免抵扣等事务。
　　——环保分局。环保局所属的分局的由来与规划局基本相同，最初为各区政府的环保处。2001年机构改革后，区政府不再设立环保处，而由市环保局设立各城区环保分局，为其派出机构。
　　——工商分局。工商局的分局可以分为两类，即注册分局和按地域设立的城区分局。前者的主要职能为受理工商企业及其他从事生产经营活动单位、个人的注册申请，核发工商营业执照；后者为地域性行政管理机构，主管本辖区内的工商行政管理事宜。另外，杭州不仅在城区内设立工商分局，而且杭州辖区内的县、市均设立工商分局，为市工商局的直属机构，与其他行政管理事务只在城区设立分局有所不同。
　　——质量技术监督分局。市质量技术监督局分局的设置与工商行政管理中的分局设置大体相同，除城区设立分局外，各县、市的质量技术监督局也为市质量技术监督局的直属机构。
　　——食品药品监督管理分局。市食品药品监督管理局于2005年6月成立，实行垂直管理。在城区设立的分局，为其派出机构；各县、市的食品药品监督管理局，为市食品药品监督管理局的直属机构。
　　——物价分局。物价局的分局较为简单，只有一个，即物价监督检查分局，由物价监督检查所演变而来。
　　——国土资源分局。如前所述，国土资源系统的垂直管理改革最晚。根据国务院、浙江省政府相关文件的规定，市辖区的国土资源主管部门改为国土资源分局，为市国土资源主管部门的派出机构，其机构编制上收到市人民政府管理。
　　
      客观的讲，近几年城市行政管理中分局的设置有扩大化的倾向，分局在城市行政管理中也发挥了很大作用。由于在城市中按照区域设置的分局体现了分局体制的典型特征，所以本文的讨论主要围绕城区分局展开，在下文中若无明确说明，分局均指城区分局。下面我们就分局的行政主体资格、行政职权、与相关职权行政主体、与相关地域行政主体之间的关系以及与行政相对人的关系对其基本情况介绍如下：
　　（一）分局的行政主体资格。按照在事实上是否拥有行政权并独立对外为行政行为，分局可以分为两类，即具有行政主体资格的分局和无行政主体资格的分局。前类分局包括公安分局、地税分局、工商分局、质量技术监督分局和食品药品监督管理分局。例如，公安分局依据治安管理处罚法、刑事诉讼法等法律的规定，可以行使治安、刑事案件侦查等方面的权力；地税局的城区分局依据《中华人民共和国税收征收管理法》可以行使税收征管中全面的权力；工商局的城区分局目前依据国务院的规定，以“县级”事务行政主体的身份在有关规定授权范围内，以自己的名义履行职责；质量技术监督分局、食品药品监督管理分局和国土资源分局，尽管没有明确法律依据，但均在一定范围内以自己名义行使行政管理权。后类分局为规划分局、环保分局。这些分局不能以自己名义实施行政行为，即事实上没有行政主体资格。
　　（二）与“本行政主体”的关系。“本行政主体”是指设立分局的行政组织。分局之“分”，是对应 “本”而言的，无“本”即无“分”。
　　本行政主体与其分局的关系，主要体现在其对分局的管理权限上。在杭州的实践中，依据本行政主体对分局的管理程度可以分为三类：1、一体型，即分局为本行政主体的直接组成部分，无独立性。此类分局主要包括：规划分局、环保分局、工商局的注册分局、地税局的税务登记局、物价局的监督检查分局。其主要特征为：分局直接为本行政主体的组成部分，与组成本行政主体的内设机构地位相同，除名称外，无实质性区别；在机构设置上，也往往与本行政主体的相关内设机构合署办公，甚至是仅仅为内设机构增挂的牌子。2、行政领导型，即分局为本行政主体所领导，但有相对独立性。此类分局主要包括：地税分局、工商分局、质量技术监督分局、食品药品监督管理分局和国土资源分局。其主要特征为：分局为本行政主体的派出机构或直属机构，具有一定的独立性；分局的组织机构健全，具有行政主体资格，拥有独立的行政职权；不受所在地政府的领导，不对其负责。3、业务领导型，即分局仅在行政业务上接受本行政主体的领导，具有独立性。此类分局目前只有公安分局。主要特征为：分局为所在地政府的组成部门，对其负责；分局仅在业务上接受本行政主体的指导。
　　（三）与“本级政府”的关系。这里所说的本级政府是指在城市行政管理中按照地域划分设立的分局所在地的县级人民政府。分局与本级政府关系的核心是分局是否要对本级政府负责上。在目前的体制中，公安分局是依据组织法设立，故其为本级政府的组成部门，应接受其领导并对其负责；而本级政府也将公安分局纳入本级财政预算，保障其行政经费。规划分局、环保分局无行政主体资格，仅能以本行政主体的名义实施行政管理，其人事、经费均纳入本行政主体体系，与本级政府不发生关系，所以不对本级政府负责，本级政府亦无权对其进行监督和管理。工商分局、质量技术监督分局、食品药品监督分局、地税分局虽有行政主体资格，可以自己名义实施行政管理，但其人员、编制、机构、经费均与本级政府没有关系，所以其不对本级政府负责。在目前进行的国土资源行政管理改革中，国土分局与本级政府的关系比较复杂。按照有关文件的规定，区国土资源局改组为国土资源分局后，为市国土资源主管部门的派出机构，其机构编制上收到市人民政府管理，但是对其人事管理及财政预算未作规定。在实践中，国土资源分局的人事管理也予以了上收，而其预算则未作改变，即仍有本级政府保障。那么，在此情形下，国土资源分局与本级政府的关系应当如何处理？我们认为，尽管国土资源分局的行政经费仍有本级政府保障，但是其行政职权已经发生了质的变化，已经从职权行政改变为授权行政，故其就不再为本级政府的组成部门，也不应再对其负责。
　　（四）与相对人之间的关系。分局与行政相对人的关系主要集中在两方面，一是分局能否承担其实施的行政行为的法律效果，二是行政相对人对分局所为行政行为如何救济。
　　首先来看分局能否承担其实施的行政行为的法律效果问题。分局负有行政职能，就可以实施行政管理。按照我国相关法律的规定和行政法学的原理，职权行政、授权行政的法律效果由行政主体承担，而委托行政的法律效果则由委托行政主体承担。公安分局、地税分局、工商分局、质量技术监督分局、食品药品监督管理分局、国土资源分局均可以自己名义为行政行为，具有行政主体资格，故其职权范围内的行政行为的法律效果由其自行承担。规划分局、环保分局、工商局的注册分局、地税分局的税务登记分局，不具备行政主体资格，仅能以本行政主体的名义实施行政管理，所以其行为的法律效果归属于各自的本行政主体。
　　再来看分局行政行为的法律救济问题。对分局行政行为的救济主要关涉行政复议。根据行政复议法规定第十二条第二款的规定，对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，相对人只能向其上一级主管部门申请行政复议。那么分局是否属于行政复议法第十二条第二款规定的实行垂直领导的行政机关呢？目前在这个问题上存在争议。根据浙江省政府的相关规定，对实行省以下垂直管理的行政机关，相对人既可以向其上级机关申请行政复议，也可以向作出行政行为的行政机关所在的人民政府申请行政复议。这也就是说，实行省以下垂直管理的行政机关不属于行政复议法第十二条第二款规定之情形。
　　
      二、分局体制存在的主要问题
　　分局体制是对城市行政管理模式的创新，在实践中也取得显著成果。首先，分局体制加强了上级行政机关对基层行政部门监督力度，对减少的基层行政部门恣意行政行为、推进依法行政具有积极意义。其次，分局体制在一定程度上提高了行政效率，对理顺城市行政管理体制、降低行政成本是一种有益地探索；最后，分局一般按照城区设立，增加了办事窗口，方便了人民群众办事，提高了行政透明度。
　　尽管分局管理体制在实践中取得了较为突出的成果，对推进依法行政、建立法治政府都有着开拓性的意义。在实践中，特别是近几年中，采用分局体制的行政管理系统也逐渐增多，并有继续扩大的趋势。但是，与分局改革如火如荼的“繁荣”局面相比，对分局设置背后的行政组织理论研究就稍显孤寂，对其间可能引发的问题关注不够。下面本文将对分局体制中的主要问题所简要的分析，以期对未来分局体制的完善有所助益。
　　（一）关于分局设置的法律依据问题
　　行政组织依法设立是依法行政的基本要求。按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求，各级人民政府应当合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限，科学合理设置政府机构，核定人员编制，实现政府职责、机构和编制的法定化。分局也不应例外。分局的设置也应当依照法律的规定进行。
　　分局的由来有三：一是历史沿用，例如公安分局，我国市辖区的公安机关从民国以来即称公安分局，建国以后仍然沿用该名称。二是上级政府决定的机构改革，例如地税分局设立的原由为我国的分税制改革；工商分局、质量技术监督分局、食品药品监督管理分局、国土资源分局均为上级政府加强某一方面行政事务管理的产物。三是行政机构的改革，例如规划分局、环保分局等为机构改革的结果。
　　根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）的规定，市人民政府的工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府即省人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。简言之，只要经过省政府的批准，市政府设立的工作部门即可被认为依法设立。但是，各工作部门的分局是否包含其内，《地方组织法》未作规定。如果将分局与市政府工作部门视为一体，那么分局设置就可推定为有法律依据。但是，在实践中，具有行政主体资格的分局往往具有独立机关法人资格，拥有独立的行政职权和行为能力，其行为可对相对人的利益产生实质性损益，所以很难将其与工作部门视为一体。因此，多数分局体制的建立缺乏相应的法律依据。
　　（二）关于分局的行政主体资格问题
　　在实际工作中，公安分局、地税分局、工商分局、质量技术监督分局和食品药品监督管理分局都在以自己名义为行政行为，实施行政管理，但其是否具有行政主体资格似有商榷余地。
在我国，行政主体不是法定概念，而是法学概念，但是依照相关法律的规定，行政主体的内涵是可以确定的，即行政主体是指拥有独立的行政职权，能代表国家，以自己的名义行使行政职权，并承担行政行为的法律效果的组织。行政主体的特征可以概括为：1.行政主体为组织，而非个人；2.具有的行政职权；3.能以自己名义为行政行为；4.可以承担行政行为的法律效果。
      按照上述行政主体的特征，我们可以对分局是否具有行政主体资格进行较为确切的分析。在目前已经设置的分局的组织性是确凿无疑的，即其成立已经法定机构之批准，也有相应的组织机构。分局是否拥有行政职权、能否以自己为行政行为，是其是否具有行政主体资格的核心问题。

      在机构编制管理中，分局一般被定性为派出机构或者直属机构。对于派出机构的行政主体资格问题，法律没有明确规定，但是按照我国行政法学的通说②，除非有法律、法规的明确授权，派出机构是没有行政主体资格的。直属机构的法律地位也没有明确规定，但是我们认为可以比照派出机构的来处理。由此，我们可以对分局的职权做出较为细致的分析。公安分局既是上级公安机关的派出机构，又是本级政府的组成部门，所以可以被认定为“县级公安机关”，所以其行政职权来源于法律的直接授予，故具有行政主体资格无疑。关于地税分局的职权，根据《中华人民共和国税收征收管理法》第十四条 “本法所称税务机关是指各级税务局、税务分局”的规定，符合“法律、法规明确授权的”的条件，也具有行政主体资格。工商分局行政职权的依据较难确定。根据国务院办公厅《关于大中城市工商行政管理分局执法权限问题的复函》（国办函〔1995〕59号）的规定，区(县)工商行政管理局改为市工商行政管理局的分局后，不改变其依照有关法律、法规享有的行政管理职权，可以其名义作出具体行政行为。依此规定，工商分局是具有行政主体资格的。但是，如果严格按照派出机构必须有法律、法规授权方可成为行政主体的法理，上述文件仅为国务院的规范性文件，故工商分局不能成为职权行政主体资格。而质量技术监督分局、食品药品监督管理分局、国土资源分局、规划分局、环保分局既非依据组织法设立，也没有法律、法规的授权，故也不应具备行政主体资格。
　　
     （三）关于分局法律属性的法律依据
　　根据杭州行政编制管理机关的相关文件规定，分局的性质分为二类：1、派出机构。地税分局、规划分局、环保分局、工商分局、质量技术监督局分局和国土资源分局即属此类。2、直属机构。工商局的注册分局、工商局各县（市）分局、质量技术监督局各县（市）分局和物价监督检查分局属于此类。3、公安分局较为特别，既是市公安局的派出机构，又是区政府的组成部门。
       何谓派出机构，法律、行政法规没有明确规定。在我国，还有一个与派出机构非常类似概念，就是派出机关。根据《地方组织法》的规定，在我国派出机关有三种：一是省级人民政府经国务院批准设立的派出机关；二是县、自治县人民政府经省级人民政府批准设立的区公所；三为市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准设立的街道办事处。派出机关为组织法所明定，故其具有行政主体资格，可为行政行为。在行政法学中，派出机构是指国务院主管部门和县级以上人民政府工作部门根据工作需要在一定区域内设置的管理某项行政事务的机构。①分局显然属于后一类，即县级以上人民政府工作部门根据工作需要设立的在一定区域内设置的管理某项行政事务的机构。但是，由于没有法律法规依据，派出机构的法律属性就无法确定。
　　何谓直属机构？在我国现行法律中，直属机构只在《国务院组织法》第十一条涉及。根据该条的规定，直属机构是指国务院因工作需要设立的主管各项专门业务的机构。而作为直属机构的分局，现在还没有法律、法规依据。
　　另外，从目前的实践来看，分局究竟为内设机构、派出机构还是直属机构，都没有明确的法律规定，对其定性也非常随意，无章可循。
　　
    （四）关于分局体制与我国现行地方制度冲突问题
　　尽管单一制是我国国家结构形式的基本制度，地方的职权源自中央的授予，但是在我国的地方制度中，各级人民政府组成均由同级权力机关选举，而非由中央任命，同时地方国家机关享有较充分的决定和管理地方性事务的权力，“所以在实质上也是一种地方自治制”①。另一方面，建设社会主义法治国家，就要做到“为政有体，上下勿侵”。换言之，在单一制国家，中央与地方的权力也应当通过法律的规定予以确定。从法律的规定来看，对地方政府的权力，我国宪法、组织法也做了明确规定。在这个意义上讲，非经法定程序上级政府也不得任意改变下级政府的权力。
　　反观分局，杭州目前的分局除公安分局外，多数分局的设立是基于所谓“垂直管理”。而根据组织法、行政复议法及其他相关法律的规定，我国目前实行垂直管理的机关有海关、国税、国家安全、外汇管理等部门，城市行政管理中的分局显然不在此列。对地方政府何种职能部门、在何情况下可以实行垂直管理，亦无法律规定。目前分局的设置模式，基本都是将县级以下人民政府的某一职能部门的机构和职能独立，使其脱离本级政府，进而改组为上级职能机关的下属机构，从而完成行政机构的“垂直管理”。质言之，分局体制确立的过程是剥离下级政府行政管理职能的过程。而根据前文所述，我国地方政府的权力均来自宪法和组织法的授予，没有法律依据是不能随意改变的。所以，没有法律前提的分局体制是有悖于我国宪法和组织法所规定的地方制度的。
　　
    （五）关于分局的监督问题
　　行政权力能否得到有效的监督，是判断法治政府的标志之一。在我国，对行政机关的监督有三种方式，分别是权力机关的监督、行政机关的内部监督以及司法监督。这三种监督方式共同构成了行政机关的监督体系。然而，分局作为行政主体，已有的监督体系难以发挥有效的监督作用。
　　行政机关由权力机关选举产生对其负责，是我国政府组织的基本原则。分局承担有行政职能，特别是拥有行政职权的分局，按照我国政府组织法的规定，应当有相应的人民代表大会对其实施监督。然而，按照目前的组织体系而设立分局，权力机关的监督存在盲区。分局设置之前的行政职能归属于所在地政府的职能部门。该职能部门是所在地政府的组成部门，产生于同级人大，受人大监督。实行“垂直管理”后，原来工作部门撤消，相应的人大监督也就消失了；分局脱离其所在地的县级人民政府，同级人大的监督就失去了法理基础。与此同时，市级人大一般情况下仅及于市政府的职能部门，而分局在性质上是本行政主体的派出机构或直属单位，所以市级人大的监督很难到位。因此，分局就成为了权力机关监督的盲区。
　　行政复议是行政监督的基本制度，实行分局体制后，通过行政复议实现对分局的监督，效果也很受影响。除前文所述分局体制在事实上限制了相对人申请的选择权外，还提高了通过行政复议救济相对人权利的难度。在通常情况下，除行政复议法第十二条第二款规定的情形外，相对人可以选择申请复议机关。由于行政机关组织的特性，即内部存在上下级的关系，上级机关的意图必然会对下级机关的行政行为形成事实上的拘束。因此，在双重领导体制下的，相对人可以根据行政行为依赖的意图而选择较为中立的复议机关。例如，对行政机关执行本级政府规定的行为，相对人就可选择向做出行政行为行政主体的上级主管部门提出申请；相反，若行政行为体现了上级主管部门的行政意图，相对人就可以选择向其本级政府申请行政复议，如此有利于实现行政机关内部的监督。在分局体制，分局除受到其本行政主体的拘束外，其他行政机关基本上不能对其监督。而且，分局设置的目的往往在于加强某类行政事务的管理，本行政主体的意图会对分局做出行政行为形成严格的拘束，向本行政主体申请复议无中立性可言，相对人的权利就难以得到有效的救济。
　　

       三、分局体制改革的思路和措施
　　从以上分析可以看出，分局体制存在依据不足、性质不明、权力不清、监督不力等诸多问题。同时，在实践中分局体制也显现出了避免地方政府恣意行政、提高行政效率、方便相对人办事等多方面的优势。在保持分局制度的特性同时摒除目前分局制度种的弊端，是城市行政管理改革面临的一个重要课题。笔者认为，分局体制的完善必须坚持科学的指导思想，采取切实可行的制度措施，方可使分局适应我国法治政府建设及城市行政管理的需要。
　　
      （一）分局体制改革的基本思路
　　行政体制的改革必须坚持科学的指导思想，没有正确的思想指引，任何改革都将是盲目的，也不可能取得有效的成果，分局体制改革亦然。
　　首先，分局的设置必须保持必要的克制。近几年来，进行“垂直管理”的改革行政管理系统逐渐增多，而且有继续扩大的趋势。这种趋势，值得我们高度重视。在行政法理论中，行政机关为行政行为必须遵循比例原则，即行政机关达成行政目的必须采用对相对人权利干预最小之措施。与此相似，我们认为分局的设置也应须谨慎，必须采用对行政体制影响最小的方式。因为如前所述，分局设置的实质，是行政职权从下级政府剥离的过程。无论何种剥离，都是对国家权力的再分配，如果不谨慎对待，会对我国宪法、组织法规定的现行地方制度造成实质性的损害。
　　其次，摒除“垂直管理”是规制下级政府违法违规最有效手段的观念。在我国改革开放，建设社会主义市场经济过程中，出现了很多新事物、新问题，对各级地方政府行政管理方法和水平提出更高的要求。无可否认，各级政府在处理这些问题，有时采用了不规范的方法方式，甚至出现违法违规的现象。对地方政府不规范行为，我国目前采取的措施之一就是实行垂直管理，削弱下级政府的管理职能。应该说，采用垂直管理在实际中对地方政府的违法违规起到很大作用，但是终究是治标不治本的权宜之计。地方政府在某项行政管理事务中的违法违规行为，表面看来是对法律法规的不尊重、不执行，究其深层次原因，在于政府职能转变未能到位。我国的政府管理体制从源头说，是建立在计划经济体制上的，是为适应计划经济体制而设立的。面对社会主义市场化改革，旧有的政府体制显然无法适应新的经济社会发展局面。为此，在我国社会主义市场经济逐渐完善的情形下，必须深化政府体制改革，深入转变政府职能，这才是规制各级政府违法违规的关键所在，而不是简单地实行垂直管理、缩减地方政府职能。
　　第三，分局体制的完善要求正确地理解依法行政的含意。依法行政是建设社会主义法治的主要内容，我们必须对其做正确的理解，也只有正确地理解依法行政的含意，分局体制的改革才可能沿着正确的轨道前进。依法行政不能简单的理解为行政主体实施行政行为应当严格依照法律的规定进行，它还意味着作为国家职能的行政必须依法实施、承担行政职能的行政机构必须依法组织、行政机构的职权必须取得。在分局的设置及改革中，上述原则也应得到遵守，即分局机构的设立、变更、消灭都必须依法进行，分局的行政职权也必须依法取得。

　　（二）完善分局体制的构想
　　鉴于目前的分局制度无论在法理上还是在规范中都存在不尽人如意的地方，我们认为通过立法对其进行完善非常必要。
　　第一，确立分局制度的法律依据。法律依据的欠缺是分局体制的硬伤。就目前分局设立的基本情况来看，除公安分局和地税分局有法律依据外，其他的分局设立都以是政府文件为基础的。作为近几年来行政机构改革的热点，分局体制法律依据的欠缺是不可思议的。为此，通过国家立法对分局制度作出法律上的规范是当前分局制度完善的当务之急。
　　第二，明确垂直管理的界限，即哪些行政事务必须实施垂直管理、哪些可以实施垂直管理、哪些可以在一定区域内实施垂直管理。分局改革的最大由来就是所谓的“垂直管理”，那么在社会主义法治国家框架内的垂直管理应当如何界定，是必须解决的问题。除海关、国税等在全国实施处置管理的部门，其他行政事务的垂直管理特别是在一定区域内的垂直管理，无标准可言。我们认为，对垂直管理的行政事务可以按照以下标准界定：1、行政事务具有统一性，若进行地域分割，行政目的即无法达成，如城市规划等。2、行政事务具有专属性， 特定的行政职能属于特定层级的政府专有，如流域管理。
　　第三，明确分局的性质、职权。我们目前对分局性质认识还很混乱，派出机构、直属机构究竟有何差别，殊难确定。另外，职权法定是依法行政的要求，而分局的职权除公安分局、地税分局外，几乎找不到法律依据，特别是分局与本行政主体之间的职能划分，现在仍非常随意。
　　第四，理顺对分局的监督体制。如前所述，分局体制建立后，对分局的权力机关监督和行政复议监督，都存在很大障碍，故理顺对分局的监督体制，对完善分局制度很有必要。
　
   　四、结语
　　通过前文的分析，我们可以看出尽管分局的名称相同，但究其实质，不同类型分局之间的区别可谓甚大。按照不同的标准可以对分局做不同的分类，例如按照分局是否具有行政主体资格，可分为有行政主体资格分局和无行政主体资格的分局；按照分局行政管辖，可以分为地域分局和公务分局；按照分局的机构性质，可以分为派出机构、直属机构和内设机构。我们认为，关于城市行政管理中的分局讨论，应围绕市政府与区、县（市）人民政府的权力划分展开，城市中按照地域设立分局应成为研究的重点。
　　城市中按照地域设立的分局，无论是否具有行政主体资格，其设立的基本逻辑都是相同的。首先是下级政府违法违规管理、行政管理出现无序甚至混乱，接下来就是上级政府剥离下级政府的职权，最后导致分局的设立。权力上收、分局下设是分局出现的基本过程。因此，分局的设立弥散出强烈地对下级政府不信任的味道，其结果必然导致上级政府的集权。层层政府集权，最终将导致中央集权，而中央过度集权，将有损于我国政府组织的基本制度，也与现代社会所要求的国家职能有悖。因此，对以分局为表征的政府权力的再分配，必须慎重对待。进一步讲，目前我国某些行政管理事务出现无序或混乱，其根本的原因在于市场经济体制下政府职能的转变未能到位，绝非是仅仅靠权力上收就能解决的。因此，转变政府职能才是完善分局体制的决定性因素。

（本文来杭州政府法制网）

在网上好容易找到真正权威的说法  下面的一段文字是从上面截取下来的

分局的行政主体资格。按照在事实上是否拥有行政权并独立对外为行政行为，分局可以分为两类，即具有行政主体资格的分局和无行政主体资格的分局。前类分局包括公安分局、地税分局、工商分局、质量技术监督分局和食品药品监督管理分局。例如，公安分局依据治安管理处罚法、刑事诉讼法等法律的规定，可以行使治安、刑事案件侦查等方面的权力；地税局的城区分局依据《中华人民共和国税收征收管理法》可以行使税收征管中全面的权力；工商局的城区分局目前依据国务院的规定，以“县级”事务行政主体的身份在有关规定授权范围内，以自己的名义履行职责；质量技术监督分局、食品药品监督管理分局和国土资源分局，尽管没有明确法律依据，但均在一定范围内以自己名义行使行政管理权。后类分局为规划分局、环保分局。这些分局不能以自己名义实施行政行为，即事实上没有行政主体资格。

　　根据有关法律、法规的规定，县级以上地方各级人民政府可以根据工作需要，在一定区域内设立派出派出机关（派出机关是人民政府派出的国家行政机关，而派出机构是政府职能部门派出的专门从事某种专门职能的机构）。我国地方人民政府的派出机关主要有三种类型：
　　省、自治区人民政府经国务院批准设立的行政公署；
　　县、自治县人民政府经省、自治区、直辖市人民政府批准设立的区公所；
　　市辖区、不设区的市人民政府经上一级人民政府批准设立的街道办事处。
　　另外
　　市人民政府设立的经济技术开发区管理委员会也属于派出机关。

　　地方人民政府的派出机关具有行政主体的资格。
　　乡(镇)人民政府是最基层的人民政府，领导和管理所辖行政区域内的行政事务。
　　在乡(镇)人民政府系统中，只有乡(镇)人民政府一个行政主体，除行政法律规范授权的情形外，其他任何内部机构或派出机构都不具有行政主体的资格。

派出机构
省、自治区、直辖市或不设区的市人民政府的职能部门根据需要所设置的从事某种专门职能的机构。派出机构不是一级行政机关，所以也不是派出机关。派出机关通常是行政主体，而派出机构不是行政主体。派出机构有审计署在各地的办事处、公安派出所、税务所、工商所等。注意：街道办事处是设区的市、不设区的市的派出机关，而不是派出机构，大家不要混淆。

上面的派出机构的解释是百度百科里找到的 里面有错误 派出机构也是行政机关

应该规范化，并研究市辖县体制的去向

现在的派出机关实体化越来越严重！如街道办事处。

引用第16楼00000于2008-12-04 17:09发表的  :
现在的派出机关实体化越来越严重！如街道办事处。

很多街道办事处本身就是乡镇改的

派出机构是不可以独立参加行政诉讼的行政机关

派出机关可以

如果一定要把派出機關和派出機構這樣劃分的話，凡是對上負責的下級都是派出機關。如省政府為中央政府的派出機關，縣政府為省政府之派出機關。

引用第18楼杰落清东于2009-01-18 21:53发表的  :
派出机构是不可以独立参加行政诉讼的行政机关
派出机关可以

老兄的俄語名字是「鮑利斯」？

引用第20楼雅昭于2009-01-19 14:15发表的  :
老兄的俄語名字是「鮑利斯」？

是啊~

“……后类分局为规划分局、环保分局。这些分局不能以自己名义实施行政行为，即事实上没有行政主体资格。 ”
这个说法不对吧？！
分局有无行政执法主体资格，关键看其是否为一级政府的组成部门；是则有，不是则无。

除危害国家安全性质外，任何案件直接去警察局不予受理。
与警察局有关（证件方面），但与派出所管辖范围无关的事，打110不予受理。必须打警察局的电话。

这个帖子很有意义，但其中对派出所的行政主体地位部分TX理解有误。请见：
《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条　治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。
第一百零二条　被处罚人对治安管理处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
以上规定明确公安派出所是行政主体，可以作为被告