[市制]市管县的江苏实践与省管县的前瞻            (ZT) [复制链接]

作者：龚浔泽



    自国家统计局副局长邱晓华根据统计资料在百强县出台之前提前公布了2004年全国十强县。在十强县中江苏有六席，昆山终于取代顺德力拔头筹，成为新的华夏第一县。这也是自无锡县（锡山区）被分拆后江苏县级行政单位再次赢得全国县域经济领跑者的桂冠。十强县的其他市县区与上年并无大变，只是由位于昆山东北的太仓取代了地处昆山西南的吴江占据第十名的位置。鉴于作为全国县域经济发展样板和翘楚的苏南地区在历届全国百强县前十名中向来都会收获一半以上，因而这则消息并不具有太大的新闻轰动效应，其影响也主要局限在江苏省内。单就这则消息本身，并不能看出什么明显的政策寓意，可若联系起前段时间媒体传出的、经专项调研后江苏专门召开了研讨强县扩权会议的报道，就值得令人遐想了；再加上会议具体内容并未公诸于众让外界不得而知，就更加意味深长了。

市管县体制助推了经典苏南模式形成

目前在全国普遍实行的市管县体制是于1983年在江苏首先付诸实施的。回顾22年来江苏市管县体制的实践，不可否认市管县体制的确具有或多或少的弊端，但也不可否认市管县体制对江苏经济社会发展曾经产生的积极作用并事实上仍在发挥着正面效应。市管县体制相对于地区、专区体制来说，利弊不能一概而论，在不同省区不同的时段，它产生的效果不会相同。对于改革开放以来的江苏，整体上说来，它的积极效应应该更多，在市管县体制实施的二十多年中，与以往比，是江苏城市化速度最快的时期；与兄弟省市横向比，江苏乡村城市化、工业化、现代化进程也毫不逊色。可以说，江苏率先实施市管县体制的确为江苏经济发展和社会进步赢得了先机，为乡村工业化和城乡协调发展注入了原始的动力。

由具有一定辐射能力的中心城市代管县域地区能否产生积极的作用，一取决于中心城市够不够大，二取决于县级区域自发工业化的能力够不够强，三取决于中心城市本级财政与县级行政区财政的差距是否合理。如果中心城市工业基础良好，市场容量适中，中心城市与县级中心城镇经济实力落差并不悬殊，而县级区域中的农村地区实业传统又比较深厚，对中心城市具有天然的亲近感，那么中心城市和县级区域就可能产生双赢。江苏大多数省辖市特别是苏南地区的省辖市符合这些条件，经济因而获得了强劲推动。苏南乡镇企业萌生后之所以能在上个世纪80年代异军突起，在行政体制层面很大程度上便得益于市管县体制的确立。

在1983年前，江苏城乡处于分治状态。除南京管辖了着江宁、江浦和六合三县外，省内的其他城市管辖的范围除了建成区和与城区特别紧密的临近郊区之外并无纯粹乡村形态的地区。由于城市大多脱胎于过去的府城和县城。而过去的府城同时也是首县的县城，这就导致1983年前的城市大多是以县域中的城关镇为主体切块设市的。当时的无锡市、南通市都曾是同名县的县城，而常州市、徐州市、苏州市、扬州市也都分别被武进县、铜山县、吴县、邗江县所包围。这种切块设市、城乡分割的行政体制虽利于城乡户籍制度管理和传统计划经济体制的运行，却不利于经济因素和文教资源的自发流动和重组，不利于民间活力的充分激发。1970年代的苏南，在省外上海和省内南京、无锡、常州、苏州等市区城市工业的诱导和支撑下，以社队工业为主要形式的乡村工业化已经悄然兴起，但由于体制的不顺畅，割裂城乡的行政区划已经越来越成为抑制城市工业张力向县域释放的阻碍。已经普遍萌生，这种行政体制越来越明显地成为了障碍。当时的无锡县不仅在地域上把除马山区之外的无锡市紧紧包围在中间，而且也无可争议地认定无锡市是它的经济、文化、交通中心。但无锡市归省直辖、而无锡县却接受苏州地区行署领导的事实，使当时的市、县民间渴求与党政机构政绩诉求不能统一，成为阻挡市县交流和经济发展的巨大障碍。

这种当时普遍存在的状况直到1983年才改变。1983年，新的市管县体制确定后，从无锡县切割而来的无锡市重新与自己的母体建立了行政上的直接关联，而无锡县也可以消除行政的掣肘自由自在地接受本质上仍是其县城、向有小上海之称的工业名城无锡市区的辐射，这使无锡市区良好的工业基础和锡匮商人善办实业的遗传基因重新水乳交融地结合在一起，并立马创造出“华夏第一县”的殊荣。同样，不再由镇江行署管辖的武进县经济中心和行政归属也像无锡市、县一样重新得以统一，并在1990年代初期谱写出第一届中国农村综合实力百强县亚军的光荣。在省县之间必须有行政层级的情况下，在县市同城、行政并不隶属的地区实现市管县体制无疑是最佳的选择。而在县市并不同城的纯粹县域，改而接受经济实力强大的中心城市的管辖也是个不错的选择。符合标准的铁轨修好后，“火车跑得快不快，关键要看车头好不好”。指望仅靠县域内的城关镇带动乡村工业化显然勉为其难。由既是行政上级且经济实力远甚于县域的中心城市来带动，对于迫切需要经济发动机的乡村地区来说无疑是个重大的有利条件。回顾1980年代的江阴、沙洲、常熟、宜兴、丹阳等地经济增长过程，多多少少都得到了市管县体制的实惠。正是改变了先前人为制造的城乡分离、市县分治的市管县体制，苏南地区的城市工业才得以顺畅地向农村辐射，初步形成了城乡互动、以城带乡的格局，为经典苏南模式的形成提供了制度保障。

苏南成功实施市管县体制的历史偶然

市管县体制的实施之所以能推动苏南地区面貌的迅速改变，在体制设计初衷外还有一个重要的因素，即：当初按照市管县要求进行行政区划调整时根据苏南特点而作的权宜和变通。由于苏南地区中心城市过于密集且成为省辖市的苏锡常镇都集中沿运河、沪宁线分布的事实，使市管县体制下苏南地区新的行政区划并未出现以中心城市为核心的圆圈型而呈现出狭长型。无锡市、常州市便是这种特征的典型代表。它导致的直接后果是每个省辖市带的县域太少，而且除了省辖市区曾经脱胎的、并曾作为其县城的、当时尚且与其同城的类似郊区的下属县完全符合市管县制度预设的前提外，其他县市接受省辖市辐射的条件并非十全十美。无锡下辖的两个城关镇即江阴县澄江镇、宜兴县宜城镇到无锡中心城区的距离并不近于二者到常州的距离。这也成为市管县体制实施时广受质疑的重要原因。江阴西乡（今日江阴市区以西地区）直到今天都还更倾向于面向曾经是其上级的常州，而不是原本仅与江阴并列同属于常州府的前清无锡县、金匮县故地的今日无锡市。市管县体制下的苏南行政区划新格局直接导致了沿陆路从常熟到无锡县再到武进，从宜兴到溧阳再到溧水，在走过彼此相接的三个县域的同时也跨越了三个省辖市的范围。特别是沿长江岸线从沙洲（张家港）到江阴到武进再到扬中，走了四个县，却跨越了四个省辖市，加上与它们隔江相望的还有分属另外两个省辖市的县域，六个省辖市的边界地区近距离地交织在一起，各县对上级政策的贯彻细则和发展经济的具体举措孰优孰劣一目了然。省辖市出现时，地方和基层对本地经济发展的自主决定权已明显加强，与地区相比，省辖市不管如何都是一级行政区的，自主制定本地发展政策的职权明显要大于在法理上只是省级政府派出机构的地区行署。而且在当时那个计划经济色彩仍然浓厚、“左”的余孽尾长不掉的年代，由省辖市为单位负责进行制度创新显然比由县现实得多，也比由省出面灵活性更强，风险度更少。在这种背景下，苏南省辖市的密集分布和地方政府向有的勤勉作为的传统，激发了苏南各市市本级并大力鼓励、推动县域为赢得区域发展优势而竞相推出比周边行政单位更优的发展地方经济的主张和措施。于是，这种变通后的、狭长型的行政区划无意中推动了苏南基层政权当时如火如荼的制度创新，带来了意想不到的效果。一个省辖市区域内出现独特的新事物、可行的新政策、有效的新办法、得力的新举措，不用多久周边地区就可以感到明显压力，从而跟风效仿，甚至因地制宜地加以超越扬弃，作出更大的举动，实现更高级的制度创新。一种你追我赶、争先创优的良性竞争格局，在江苏南部逐渐形成。市管县后，不提苏锡常三省辖市竞相发展，苏南地区县与县的竞争氛围也明显浓厚，直接增强了各地政府加快发展的动力，有力推动了整个区域经济的发展，提升了本地区在全国经济格局中的地位。

同属一个地区行署管辖时，常熟、沙洲与江阴、无锡县之间，武进与丹阳及宜兴之间不存在政策落差，但市管县后马上凸显，并且随着中央经济体制改革部署的深入使地方获得的自主权越来越多，这种落差更是明显。在经济起步阶段，对民间萌发的新兴事物的简单定性，直接对事物其后的发展产生着决定性的影响。而对星星之火，是泼一勺水还是泼一勺油将直接关系到它是立马熄灭还是从此燎原。与温州民间自发的经济动力不同，苏南早期的经济动力来自基层政府。同样面对来自上级政府的打压或不赞同，温州民间的积极性是“野火烧不尽”，而苏南的基层政权却是“易折如脆冰”。如果上级政府明确对某一行为，某一趋势表示厌恶，基层政府没有足够理由冒风险去抵制，哪怕他们明确认为上级的嫌弃和反对并不正确，毕竟对于大多数基层干部来说，乌纱帽与推动当地经济发展出现矛盾时，显然更看重职位的保全。如果仍维持地区体制，而没有率先实行市管县体制，来自群众、受到地方保护、基层推动的的、处处烙印着“创新”痕迹的经典苏南模式许多经验就无法产生，苏南在全国区域经济中如日中天的今日这种地位也将大打折扣。考察苏南市管县体制的历史，可以发现，改革以来苏南工业化早期阶段的顺利推进，优越的地理条件、良好的实业传统固然关键，但苏锡常中心城市与周边郊区和所辖县级区域恰倒好处的实力差距和区位布局、不同地区的行政政策竞争也是不应被忽视的因素。

橘生淮南为橘，橘生淮北为枳

然而，与苏南同步实行市管县体制的苏北却没有苏南那样幸运。与苏南相比，江苏长江以北的地区不仅没有苏南那样优越的地理条件和良好的实业基础，而且中心城市也远为羸弱，更重要的是市管县后的苏北一个省辖市往往还要管辖太多的县和本质上还是县的市。把视角定格于1983年，与当时常州、无锡仅管辖3县相比，当时的淮阴市下辖了11个县，扬州管了9个县和1个县级市，盐城市下辖了8个县级区域。以当时的淮阴县为中心，从陆路或沿沭阳县、淮阴县、清浦区、洪泽县、金湖县，或沿灌南、涟水、淮阴县、洪泽、盱眙，或沿淮安县、淮阴县、泗阳县、宿迁县这些线路一路走来，尽管连走了四、五个县，却依旧还在省辖淮阴市的辖区内。1983年到1996年的省辖淮阴市面积有近2万平方公里，比苏州、无锡、常州三省辖市的面积总和还要多1/8以上。尽管分属淮阴、扬州、盐城三省辖市的金湖、宝应、建湖可以通过一条直线相连，但地处水网平原地带的他们当时彼此沟通却不容易，宝应与建湖之间横垣着一个水道密集、塘池遍布、类似沼泽的射阳湖故地，而宝应与金湖之间更是被白马湖、宝应湖、大汕子所分割。直到1990年代后半期，随着盐金国防公路的通车，三地才可以通过陆路顺畅地连接起来。苏北地区中心城市实力不够强大、分布不够密集、需领县市过多，县与县之间不易形成如苏南那样分属不同省辖市、却相邻而居的县域间竞相进行制度创新的格局，是考察行政行为在造成苏南、苏北今日发展差距中的作用时不应被忽视的一个因素。而1980年代苏北地区发展相对较好的东台、宿迁、东海都地处不同省辖市的边缘地带，在某种程度上也佐证了这一判断。

无论是市管县还是省管县，最根本的目的还是理顺行政关系推动经济发展和社会进步。苏北地区城市化落后，导致了苏北与苏南相对省辖市数量的不足，在这种情况下，设立省辖宿迁市在合理省辖市区域布局上是无可非议的，但由于省辖市管县的前提是管县的这个省辖市要足够强大而且最好要与所辖县域有一定梯度差的原则，省辖宿迁市的设立伊始就开始争议并延续至今。省辖9年后，宿迁市区的人气还是不如江苏第一人口大县的沭阳。而且使升格为省辖市后，曾经创造耿车模式和龙河成绩的、本是原淮阴市域内本地人经济最为活跃的宿迁市区，在强势政府面前，尽管占了太多的从上到下和从下到上的资源，却再也没有恢复当年那种相对强劲的经济活力。相反倒是原先本地人发展经济氛围和成绩远不如宿迁的沭阳，从苏北经济谷地慢慢爬升，虽受到来自宿迁资源吸纳需求，但由于沭阳在宿迁的相对独特的地位，沭阳受到省辖宿迁市的挤压危害并不大。而曾是苏北第二个财政亿元县的泗阳就没有这么幸运了。一向作为泗阳标志、泗阳人引以为傲的“洋河大曲”产地、曾担当过江苏乡镇发展领头羊角色的洋河镇，为满足宿迁打造横跨骆马湖、洪泽湖的伟大城市构想，被人为地从泗阳割离出来，泗阳的综合实力也因此大大受损。

宿迁升格前，论财政，宿迁并不明显强于其他县。直到今天，宿迁市的建成区的人口都还不及沭阳大县城的人口。市管县体制都多多少少体现人为的痕迹和领导的意志。但在宿迁这里相对更为耀眼。今日宿迁县域纵向比较，固然有进步，但横向比，谈到是否做到争先进位，更多的是难言之隐，要么是因为发达县市被撤消编制而使其自然进位，要么直接表现出明显的后退。在宿迁与发达地区差距愈拉愈大的背后，县域受到中心城区的挤压，中心城区民间活力释放受到强势政府的阻挡是无法跳跃的一个原因。如果说二十多年来的市管县体制对苏南经济发展起到利大弊多的作用，对于苏北大部分地区则是利弊相当，那么对于宿迁除宿城和宿豫之外的县域来说，则应是弊大于利，而宿迁的中心城区即原先的宿城镇及周围一小块地区则应是最大的收益者。

宿迁的实践表明，市管县不能盲目地追求一刀切。同时，特提醒了不论是省直管县还是强县扩权，都不能不根据实际的需要为了形式的完美而搞新的一刀切，更不能仅仅从表面现象来判断县市的需要。强县扩权，苏北县域的呼声未必有苏南高，但这不代表苏北的需要没有苏南急迫。鉴于在省辖市加速对县域进行控制时，发达的县域有一定抵制、博弈的实力，而欠发达县域却只有顺从这个唯一的途径。发达的县市通过博弈可以争得权益，而欠发达县域只能为省辖市的发展作出更大的牺牲，省辖市发展水平越低，需要作出的付出越大。结果，强县未必会弱，但弱县只能更弱。更为要命的是，在这个过程中，弱县的自主发展意识更加低沉，甚至心甘情愿地沦为原本与之只该是平等关系的、却仅因运气而突然升格的省辖市附庸。因而当苏南模式风光不再时，就该对市管县体制进行反思并进行适当修补。江苏在这个方面显然没有浙江做得好。而这也成为考察江浙今日巨大的民富差距背后一个不可忽视的动因。

市管县的优劣互转与渐入末路

1980年代末和1990年代初，随着苏南县域经济的快速发展，发展起来的苏南各县相继撤县建市，苏锡常三省辖市所辖地域已经出现了县域无县的地步。这不仅从名称上宣告了“市管县”说法的不再适用，也使这种体制在苏南不再像先前那样有效。“市管县”体制在促进苏南省辖市带动县域快速发展的同时，也诱使他们加紧对县域地区的控制。1980年代末期，无锡和苏州及扬州省辖市政府合谋扼杀了江阴及张家港、靖江曾经闹得沸沸扬扬的合并组建三江市的努力便是这种弊端的苗头初露。到1990年代，省辖市与县级市之间的矛盾日益暴露并呈现出白热化。随着市场成为资源配置的主要方式后，指望利用不同省辖市间的政策落差来赢得发展优势的动机已经难以奏效。面对发展起来的县域日益成为对手，面对与周边省辖市市区城市面貌上可能存在的有形差距，省辖市在制定政策时越来越利己，人为地把资源调配入市区成为一种趋势，不论财政还是社会政策制定都明显地偏向了市辖区而非县域。由省辖市行政力量主导的一些政策调整鲜明地体现了这种倾向，仅就省辖市的区划调整史而言，这就是一部利于围绕省辖市发展目标而削弱郊县乃至消灭郊县的历史。幸运的是，由于苏南县级行政区域的中心即各县市的城关镇与省辖市中心城区的建设水准并无太大的差距，有的甚至在某些方面难分伯仲，这种行政关系掩盖下的非自发的资源流向不断受到苏南县域有力的抵制，并没有对苏南地区县域产生特别大的阻碍。但苏南的县级市对省辖市的离心倾向却逐渐滋生壮大，甚至原本脱胎于县市同城的省辖市与县级市间也逐渐出现了剑拔弩张的地步。江阴对无锡市区的不服气，武进与常州的龃龉，张家港、常熟对苏州的离心，都是这种情况的表现。

但耐人寻味的是，在1990年代后，苏南县市离心萌生、加剧的同时，苏北地区的市县向心却呈现加速的形态。与不少江阴人不愿承认自己是无锡人，常熟、张家港、昆山不太愿意认同苏州形成鲜明对比的是，江北盐城、徐州、扬州等省辖市下属现实级区域的老百姓却愈加地认同了省里给他们认定的中心城市，即使历史上并不属于同一府州，方言习俗存在明显差异也不是障碍。在扬泰分家后，泰州新辖的县域内的不少人还更倾向于认同扬州，便是对扬泰分设前省辖扬州市下属县域与中心城市关系的说明。到了新世纪，早先县市同城的苏州对吴县、无锡市对锡山、常州对武进的行政区划调整遇到的阻力远大于原本历来是两个县域的淮阴县与旧的、县级淮安市被以淮阴区、楚州区的名称同时并入新的、省辖淮安市的阻力，不仅体现着江苏市管县实践鲜明的南北差异，也表现了省辖市对县域控制的日益加强。

无论是县级区域对中心城市离心力的加剧，还是县级区域对中心城市认同的加强，异象却同源，都是省辖市加强控制县级市、县的表现。之所以在苏南苏北表现并不同一，原因仅在于县域经济活力的差异。无论苏南还是苏北，无论县域还是省辖市市区发展速度都很快，但苏南与苏北的此消彼长表现得却不相同，总体上来说，苏南县域的发展相对快于市辖区，而苏北大体相反。这在苏南导致的结果是苏南县级市与中心城市实力和现代化程度的差距在缩小，县级市与省辖市进行博弈的能力不断增强，使省辖市对县级市的资源调配和空间挤压不能得心应手，而县级市实力越强，这种特征表现得越明显，同在省辖无锡市，经济实力更胜一筹的且与无锡地域紧紧相连的江阴市对无锡的不满和提防远甚于与无锡市原马山区隔湖相望、陆地并不直接连接的宜兴就是表征。而在苏北则基本相反，县域活力不足和省辖市拥有行政资源太多，使城市呈现出远快于农村的发展态势，结果是在省辖市加速发展的同时，县级区域也更深地被纳入到以省辖市市区为中心的经济和文化生态中。今日省辖盐城市域在民国之前分属淮安府的盐城县、阜宁县和扬州府的东台县管辖，三家之间仅是并列关系而互不从属。把新四军在苏北重建军部时的根据地称为盐阜地区，今日的盐城市委机关报仍叫《盐阜大众报》，都是当初这种关系留下的刻记。1983年市管县体制建立前，盐城地区是江苏诸多地区范围中唯一一个没有建制市的地区，更是说明了盐城市域在当时还不存在明显的中心城市。今日称为亭湖区的当时盐城县城尽管驻有盐城地区的行政公署，但其城镇规模、政治地位与东台县的东台镇相比并无明显的优势。但经过作为省辖市的二十年后，原本是盐城县城的盐城市辖区发展远比东台县的延续东台市更好，以人口为例，1976年时，盐城县人口为108万，东台县人口为109万，东台县还多于盐城县；但到了2004年，脱胎于盐城县的、由盐都区和亭湖区组成的盐城市市辖区人口有149万，而东台仅有116万；人口增长的差距尚且如此，经济发展的反差就更大了。这导致的直接后果使盐城市区日益成为省辖盐城市域内独一无二的经济、政治、文化中心。在实行市管县体制过程中，盐城地区最大的赢家无疑是盐城市辖区的中心城区。盐城的这种状况也寓示着市管县体制的尴尬。市管县体制日渐不能双赢。建立在县域不能成为赢家甚至受损基础上的省辖市中心城区的得利，是一种涸泽而渔的举动，也注定难以长久。

省直管县的荆棘丛生

20多年来江苏县级行政区划调整在数字上有一个鲜明的特征，即市辖区不断增加和县级市和县的数量逐渐下降，前者从1982年的20个左右增加到1997年的46个再到2002年的54个；后者由1976年68个，降到1997年的63个，再降到2003年的52个。

在县和县级市数量减少的同时，省辖市市辖区面积更是成几何倍数扩大。这不仅为打乱了当时市县分治的格局，也改变了城市行政区概念的内涵。与撤县建市的县级市本质上还是县域相对应的是，市辖区面积不断扩大后的省辖市市区也不再是典型的城市。于是，呈现出不论省辖市还是县级市都不是狭义上的城市，而是一个广域的行政区。省辖市市区扩容后，对扩进市区的原县域城市化也是重要的推动。在这个过程中，当年吴县变为吴县市，无锡县变为锡山市，武进县变为武进市，虽然名称不同，而且所辖地区也有微调，但地域内的性质总体上一如以往，没有大的变化，没有发生根本变化，除了名称叫城市外，辖区内的大部分土地还是以乡村形态存在的，整个行政区也还是县域。但从吴县市变为吴中区和相城区后，锡山市变为锡山区、惠山区及滨湖区后，武进市变为武进区、新北区后，辖区内的形态就发生了质的变化。尽管武进还勉强以县域的身份参加百强县的评比，但前面提及的其他市辖区都已经从县域中除名了。不再称之为县域，尽管城市化客观上也得到有力的推动，但并不代表没有乡村。现在省辖无锡市市辖区的面积总和有1623平方公里，在这么大的范围内完全实现城市化，特别是在人多地少的东亚地区几如痴人说梦。韩国是以狭义市来规定市的行政区的，汉城占韩国人的1/4，有1047万人口之多，但面积却仅有605.58平方公里。在这种情况下，使人口仅220万的无锡市区范围完全变成地道的城市社区几无可能。面积在省内只排中下、自发工业化基础又最为雄厚的无锡市区尚且如此，更甭论其他省辖市，特别是市辖区面积有3171平方公里、工业基础又特别落后、2004年人均地区生产总值仅11557元的淮安市了。市管县的一个重要目的是理顺城乡关系，通过城乡的分设来实现共赢。将县域由市代管改为省直管，不仅要涉及省辖市本级与县域的关系，而且要处理好省辖市市辖区内的城乡关系。而前面的这些陈述便是不可跨越的难点。

江苏20多年来的市管县的历史，除1996年设立盐都县外使盐城市辖区面积被缩小外，基本上是市辖区侵蚀周边县的历史。在这种情况下，省辖市市区逐渐由市管县前单纯的城市变为城市与乡村的杂合体，从而使新时期的江苏省辖市本身行政区在本质上蜕变为新的、城关镇特别强大的县域。尽管它流露出要在县域内全部实现城市化的雄心，但不论雄心能否实现，仅就这种让农村完全从属于城市的格局也与理想的城乡分治格局愈行愈远。

改变市管县体制，行政上的目的是减少层级，提高效率。但令人疑问的是，改变后，行政效率未必会提高。东台不由盐城代管，盐城原先设置的机构不会减少，公务员数量不会减少，而取得与盐城一样地位的东台，不仅市本级的机构设置需要加强，公务人员的数量需要增多，甚至在市本级以下还可能像城市一样衍生出市辖区，那么增加的编制将非常可观，从而使事实上的介于省与相当于现在县级行政区之间的行政层级和公务员数量不减而增，与推动省管县的初衷南辕北辙。想当年，淮阴市、扬州市被分拆，淮阴市、扬州市的行政班子未见减少，全省的市级班子却几乎整整增加了2/13，尽管新的行政区相对精简了一些编制，但同样为数巨大。虽然从地图上看省辖市区域分布相对均衡了一点，但代价却是原来只需一套省辖市班子就可以管理的原淮阴或扬州地域，现在却有两套班子在管理。只要公务人员的地位、声望延续着传统的体制上，旨在减少财政负担的行政改革，往往只会令其更加雪上加霜。

在经济、政治上的这些情况制约着进行省管县改革的同时，文化层面更为省管县改革埋下了阴霾。虽然文化因素最终不会阻碍在经济挂帅下进行的行政区划，但这对普通百姓的心理承受却至为重要。文化是时间让政治、经济在人民心理上留下的痕迹。行政区一旦形成再变动，多多少少会伤害一些人的感情。尽管面临着诸多难题，如果苏州失去虎虎生威的五个代管市，对于一般老百姓而言，经济上不会受到太大的冲击，但心理上的冲击则应着实不小，甚至会很巨大，长期形成的大苏州概念何去何从，则是牵一发而动全身的问题。尽管“经济苏州”对代管县市并无太大的诱惑，但昆山、常熟、吴江乃至太仓、张家港对“文化苏州”还是十分留恋的，从中已经并正在而且还将得到不少的无形实惠。然而，倘若实现省管县，苏州五小虎在欢呼失去“行政苏州”的同时，也将失去了继续挥舞“文化苏州”旗号的理由，尽管文化苏州本身便凝聚着昆山等市的巨大贡献。同样，苏州的繁华背后，既有市区的努力，也有代管市的功劳。省管县后，原先由大苏州地区共同创造并享有的公共资源只能为新的苏州市所独占，那结果导致的将是在苏州不劳而获的基础上，是对代管市的剥夺和不公正。

强县扩权不容再缓

省管县在理论上是优越的，技术手段也已具备，但现实恰倒好处的时机却还没有到来，尚且存在着诸多的障碍。尽管省县直管目前还有诸多的难点需要解决，但消除省辖市利己考虑打压县级市生存空间的强县扩权，对于需要城乡协调发展的江苏已箭在弦上、不容再缓。但是否要彻底走到省县直管甚至分省的地步，起码在目前还很遥远。省辖市市区作为广域行政区近似变成城关镇十分强大的县域，实际上为省县直接管理提供了基础，但时机却还远未到来。省辖无锡市市区或狭义的无锡市与昔日作为中国模范县的无锡县几乎重合。事实上江苏省内除南京、淮安、泰州、南通外，都已如此，省辖市本级回归广域的行政区，既是市管县初衷在一定程度上的实现，也为省辖市无偿借调下属县市资源消除了借口。省辖市本级与一般县域在本质不应存在差别，因为相比而言，省辖市或是早年一直占据政治中心的便利，如苏州市区与苏州府，常州市区与常州府；或早年工业化突飞猛进打下了坚实的基础而赢得了先机成为省辖市，如无锡、南通；或早年的商业发达留下了美誉，如清江浦与今日淮安主市区，历史上的海陵与今日泰州；或因为求得行政平衡而强制拉郎配而使之幸运地从周边县域中升级，如盐城对于东台、阜宁，宿迁对于泗阳、沭阳、泗洪。但理论上设想不代表现实的可行。任何一项改革都是个漫长而悠远的过程。无锡市辖区与民国时的无锡县在行政范围上的重合，为江阴市争取恢复与其平等的行政地位提供了理由。但二十多年来，省辖无锡市的市级机构和市区发展得到了江阴的大力支持和贡献，就这样轻易的分离，就等于江阴放弃了凝聚着江阴人心血和汗水的省辖无锡市的一切资源与优势。这也的确不能算作公平。省管县过于理想，而固执于市管县也没有必要。目前唯一可做的只是弱化省辖市对一般县域过分地干涉，特别是要杜绝为壮大省辖市中心城区而任意牺牲一般县域。短期内还不能奢望一般县域取得与省辖市同等的地位，甚至还要刻意地维护这种关联，毕竟长期形成的纽带来之不易，一旦断开，不可预料的可能太多。这对全国也是如此。

2004年初，宿迁强行从泗阳手中割让了洋河美酒的产地；2005年，从江阴调入的、出生于向来自称家住常州北门外的江阴西乡的、常州新强人市长王伟成上任不久，在某些方面的确比常州市区做得好、虽与常州市区本一家却一直心怀不满的武进区主要领导黯然离职、更换职务；南通、泰州、徐州正在抓紧实施推动对原本县市同城县的合并步伐。这些虽是利于省辖市中心城市的发展，但对县域来说未必利好，体现着省辖市在耳闻省直管县传言后不惜牺牲县域为己赢得、储备空间的心思。保护一般县域资源不被通过行政手段转移到省辖市本级，是强县扩权想法当前最迫切需要解决的问题。而仅限于经济因素考虑的强县扩权是省管县的尝试和前奏，还是对省管县呼吁的变通和终结，那还得取决于强县扩权的真实效果。

城市是地区经济的发动机，大中城市更是如此。强县扩权将阻止省辖市对县域的资源抢夺，短期内不利于中心城市的迅速壮大，与一个时期甚效直上的发展大城市论调也截然相对，但它对于未来的城乡关系、区域间关系却有着先见之明式的高明。推动强县扩权摆正省辖市市区与县域关系，在二者之间，在城区与乡村之间寻求一种平衡，省县直管在给了县域在审批权、财政权上等等诸多实惠的同时，却也给县域增加了太多的压力，对于大多数县域来说，未必利好。但强县扩权，对于县域来说，利益并未失去，责任并未增加，但好处却处处显现。认清强县扩权在扬弃市管县弊端、减缓市管县向省直管县转变带来冲击的过程中的意义，远比空洞地为省直管县吹风来得务实。理想中的省直管县，对于激活整个行政区内的发展活力，的确比现实中的市管县要好。但改变的成本和代价同样高昂。行政体制对经济发展不可能起到决定的作用。与其在这方面花费太多的考虑和代价并不值得。

中央、地方、基层三分的国内行政序列有一定道理，但不同的国情一概强调这个也没有意义。强求一个数百万人口的国家和一个十亿以上人口的国家拥有一样的行政治理结构，就是浪费，反之就是屈尊。行政体制在整个体制中并不根本，对于经济发展更无天然的权威。明清的中国已经形成了省、县之间还有一级行政单元的惯例，因而，没有必要为刻意追求国际惯例而在这个细枝末节的制度上刻意花费太多的脑筋。希望江苏稳步地推进强县扩权进程，为县域经济发展松绑而不抽薪，为“两个率先”注入更为强大的、源源不断的动力，让百姓的脑袋更活起来，让百姓的钱袋更鼓起来。今天，在浙江、广东、河南、辽宁、湖北等地相继试行强县扩权后，江苏已经占不到先机了，但只要做了，奇迹还是可以期待的。


来自：《南风窗》

只要是对发展经济有利的改革，我们就应当进行！！

苏南乡镇企业萌生后之所以能在上个世纪80年代异军突起，在行政体制层面很大程度上便得益于市管县体制的确立。
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这句话不怎么懂,怎么就得益于市管县体制的确立?如果省管县乡镇企业就不会发展?.这完全是改革开放的成果嘛,怎么能说成市管县的成果呢?

说白了还是官多没地方放啊

文章很长，但有如下的问题：
1.从句太多，搞得好像是篇英文翻译稿
2.文章题目是《市管县的江苏实践与省管县的前瞻》，可到最后不知道前瞻了些什么
3.作者认为市管县在现阶段非常不合理，对县及县级市很不公平，但却不应该取消（而且只是为了些不知所以然的东西）
结论：实在不知道原文作者到底想干嘛！

论点不突出.