河北省县域规模研究
曹启挺
“县”政区是我国行政区划体系中最稳定的一级。两千年来，虽然其上面的政区历经郡州、道路直至行省的演变，但县作为基层政权，一直延续至民国时期。目前各省的县格局大多在元明，甚至更早时就已经被基本固定下来。
本文试图以河北省为例，探讨有关县域规模的问题。在说明了该省目前县域规模过小的现状和县制变迁之后，也尝试寻求可能的解决途径。
一
首先，我们将通过比较分析来描述河北省县域规模的现状。
根据第五次全国人口普查结果，河北省有人口6744万，平均每个市县（截至2000年底，全省有各级“市县”共149个，为增强数据的可比性和有效性，本文中所称的“市县”包括地级市，不将地级市市辖区作为一个统计单位）45万人。在全国各省区中，低于全国平均的52万人，排在东部15省区（指大兴安岭—太行山—巫山—雪峰山一线以东，位于地势第三阶梯上的大陆部分15个省、自治区）之末。与河北省人口密度相近的湖北省、湖南省和重庆市平均每个市县的人口分别为77万、64万和77万（重庆市为40个县、县级市、自治县和市辖区的平均，其中县级市、县和自治县及巴南、渝北、万州、涪陵、黔江5区的平均人口则达87万），河北的两个世邻——河南和山东——的市县平均人口也达73万和84万。
进一步的研究发现冀北的张家口和承德两个山地地级市也无须为全省平均县域人口过少的现状负责，因为冀中南平原的110个市县（含石家庄、邯郸、保定、邢台、沧州、衡水和廊坊7个地级市本身）平均也是45万人。在下表一中，我们可以看到，比河北拥有更多山地，人口密度更小的福建、广西和江西三省区，平均市县规模也比河北省来得大。从更直观的市县数目来看，河北省仅比四川省少，居全国第二位，不过四川省的人口比河北多1/4，而且包括人烟稀少的西部藏区的31个县建制。
表一我们是按照市县平均人口数进行排序的。通过对“人口密度”和“市县平均人口”的相关分析，可以得知两者有十分显著的线性相关关系，在α=0.01时，全部31个省级行政区的相关系数r为0.590，其中27个省和自治区的相关系数r更高达0.897。根据这个相关，河北省的平均市县人口理论上至少应该在53万。以河北省目前的人口规模和人口密度，这样的市县平均人口显然是过低了。
表一、中国各省级行政区基本情况表（2000年）
省级行政区 面积（Km2） 人口①（万人） 人口密度（人/Km2） 市县平均人口(万人) 市县数目②
合计③ 960 126583 132 52.3 2420
江苏省 10.26 7438 725 104.8 71
广东省 17.79 8642 486 88.2 98
上海市 0.63 1674 2657 88.1 19
山东省 15.67 9079 579 83.3 109
湖北省 18.59 6028 324 77.3 78
重庆市 8.23 3090 375 77.3 40
北京市 1.68 1382 823 76.8 18
安徽省 13.94 5986 429 76.7 78
辽宁省 14.45 4238 293 73.1 58
河南省 16.79 9256 551 72.9 127
浙江省 10.18 4677 459 64.1 73
湖南省 21.18 6440 304 63.8 101
吉林省 18.74 2729 146 55.7 49
天津市 1.13 1001 886 55.6 18
四川省 48 8329 174 52.7 158
福建省 12.14 3471 286 50.3 69
广西壮族自治区 23.6 4489 190 49.9 90
黑龙江省 45.46 3689 81 47.3 78
江西省 16.69 4140 248 45.5 91
河北省 18.77 6744 359 45.3 149
贵州省 17.6 3532 201 43.1 82
海南省 3.39 787 232 41.4 19
陕西省 20.56 3605 175 37.6 96
甘肃省 39 2562 66 31.6 81
山西省 15.63 3297 211 30.8 107
宁夏回族自治区 6.6 562 85 28.1 20
云南省 39 4288 110 27.8 154
内蒙古自治区 118.3 2376 20 26.7 89
新疆维吾尔自治区 160 1925 12 22.1 87
青海省 72 518 7 13.0 40
西藏自治区 122.1 262 2 3.6 73
注：①为2000年11月1日0时第五次全国人口普查数据。
②含直辖市的市辖区，但地级市的市辖区作为一个整体单元计算，资料截止2000年底。
③不含香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾省及福建省的金门和马祖地区。
二
在这一部分，我们将透过历史，对河北省的县制作一下回顾。
我国的县制定制于秦，秦“并兼四海，以为周制微弱，终为诸侯所丧，故不立尺寸之封，分天下为郡县，荡灭前圣之苗裔，靡有子遗者矣”（《汉书·地理志》），初为三十六郡，后益四十，县三百余，今河北省内有21县。汉兴以后，河北省所处的华北平原为全国经济重心之一，人口繁复，故设县较多，达178个。与此相对的是，南方各省多尚待开发，罕有人迹，设县也较少，福建省当时仅设立东冶（驻地在今福州市）一县。不过当时的县比现在要小的多，据《汉书·地理志》记载，冀州（大体上相当于河北省南部）“共领郡国10，领县、邑、侯国129，总户数1133099，口5172462”，平均每县仅有人口4万，仅当目前一个乡镇的规模。
东汉以后的近二千年间，河北省县的数目一直比较稳定，波动主要集中在冀北地区。长城以北为北方游牧民族控制而中央不设置州县，则在110左右（多为中原的汉族皇朝）；否则总县数则将超过120个（多为南下少数民族建立的政权）。这种情况与南方各省明显不同，南方省区县级政权的增加主要随着南中国开发的深入呈增长的模式。请比较下图中河北省和浙江省在不同历史阶段县级政区数量的变化差异。
表二、河北省、浙江省历代县级政区数目表①
年代 河北省 浙江省
秦 21 12
西汉：平帝元始二年（2） 178 23
东汉：顺帝永和五年（140） 115 ----
三国：魏景元三年（262）吴永安五年（262） 111 43
唐：开元二十九年（741） 128 57
宋金：金大定二十九年（1189）宋嘉定元年（1208） 127 66
元：至顺元年（1330） 132 66
明：万历十年（1582） 112 74
清：嘉庆二十五年（1820） 123 78
注：①均按今省界，表中所指的县建制，包括县、州及无附郭县的府等，
②资料来源：谭其骧先生《中国历史地图集》
清末以后，随着长城以北的继续招垦，河北省（包括历史上的察哈尔省和热河省在今河北省内的部分）又在北部设置了隆化、沽源、青龙等县。到民国三十六年（1947年），今省境内有县135个。上世纪八十年代以后，和在全国其它地区一样，由于大量的县改制为县级市，使得县的数量急剧下降，但如果将县级市算上，则2002年底河北省实际有县（含县级市和自治县）136个。
三
然而，世易时移，这种“稳定”的行政区划在今天也并非是无可置疑的，我们的理由至少有以下两点。
首先，是“县”本身角色的改变。
民国初期以前，县一直都是我国的地方基层政权，是中央行政管理的终端，在县以下的乡、村则长期处于一种“士绅统治”的状态。但民国后期以来，尤其是共和国的《宪法》明确规定了我国的行政区划分为“省—县—乡”三级，乡镇成了一级地方政府，换句话说，县不再是直接和普通百姓接触的基层政府。在这种情况下，小县林立的局面就有改变的必要。
2002年底，河北省有乡级行政区共2203个（含229个街道），县级行政区173个（含35个市辖区）。平均每个乡级行政区有人口3万，每个县级政区仅领导12个乡级政区，冀中南平原至少有37个县管辖的乡镇不满十个（此为河北省测绘局编制，中国地图出版社1998年4月出版的《河北省分县地图册》中的资料）。
目前我还没有确切的数据来证明因为政权规模过小、数量过多使得河北省平均每个人需要供养的干部数要比其它省区多，不过可以从另外的一项调查中得到旁证。根据笔者对浙江省某县51个村（社）的调查统计显示，其中11个人口在2000人以上的村庄平均每545人中有一个村脱产干部，另外40个人口不足2000人的村（社）是平均每258人供养一个村脱产干部，小村庄的负担是大村庄的两倍。（数据来源：某县渔农业政策委员会）
其次，是合并小县举措的可行性。
1958年为了一个不切实际的理想而进行的市县“大撤并、大恢复”我们自然不能奉为圭臬。这里只想就1958年至1962年的那次行政区划大变动陈述这样一个事实：河北省在当时被撤消的县最多，占县总数的一半以上，其它变动较大的是山西省和陕西省（关中尤甚）等；东北和东南各省则无重大影响，其中东南的浙江省在此期间撤消，并且以后也没有恢复该省西部的12个县建制，这使得浙江省的县布局更趋合理，缩小了东西部县规模的差异。出于文化的相似性考虑，这里我们对河北和山东两省进行比较可能更有说服力，请参见表三、图一。
表三、冀南和鲁西北县域规模比较表
县市区数(个) 面积(Km2) 人口(万人) 人口密度(人/ Km2)
总数 平均每县 中位数 总数 平均每县 中位数
冀南 27① 17122 634 550 992 36.7 29.3 579
鲁西北A 19② 19345 1018 1016 1087 57 52 567
鲁西北B 28③ 691 --- 39 ---
注：①冀南指邯郸、邢台两市所辖区域，并扣除太行山麓的武安市、涉县以及涉及市县分治的邢台市区、邢台县、邯郸市区、邯郸县和磁县的数据，以增强可比性
②③鲁西北指山东省德州、聊城两市所辖区域。其中A列所指“19”为目前的县市区个数，B列所指“28”为50年代调整前28县建制数（不含解放区设立的县市）。
数据来源：《中华人民共和国行政区划简册2001》中国地图出版社2001年6月
总体上来看，冀南和鲁西北仅隔一条北运河，均属华北平原区，开发史相当。从表三来看，两地面积和人口总量相仿，人口密度冀南略大于鲁西北，目前冀南地区县的平均规模恰和调整前鲁西北的规模相仿，但调整后却只相当于鲁西北的六成。可见在新的形势下，都原有行政区划体制进行适当的调整是完全可行的。
从图表中，可以很明显的发现河北省各县规模确实是比较小的。图一显示冀南有一半县（14个）面积在600平方公里以下同时人口不足40万，各点集中在图的左下角。与此相反的是，鲁西北各县面积多在800~1200平方公里之间，人口多在40~80万之间，600平方公里以下且人口不足40万的仅有庆云一县，有意思的是庆云县也是解放初冀鲁两省调整省界时从河北省划过来的。
图中每一点代表一县，横轴为面积数，竖轴为人口数。
四
当行政区划体制出现变化，县不再作为基层行政区时，对县制进行适当的更新是很有必要的，而这种必要性在河北省则更为明显。当然一旦付之行动，那么新县址的选择和现有诸县的去向（即县界的调整）就是两个最急需解决的问题。
紧邻铁路干线，肯定是在选择新的县城时首先考虑的因素。在河北中南部平原，目前有31座县城（含县级市政府驻地）和全部7个地级市位于京广、京沪、京九和石太—石德四条干线铁路上。在此外的城镇中，向为府州级治所的河间、大名和赵州，工业城镇的武安、商业兴盛的安国（祁州）、高阳以及近年兴起的白沟等镇也都是新县城较好的选择。如此调整必将引导全省人口和经济向若干条件较好的城镇集聚，加速河北省的现代化和城市化进程。
在现有诸县的去向问题上，坚持整建制调整依然是首要原则。在西部和北部山地，山川形变是新边界划定的重要依据，在中南部平原，方便河系的治理更需高度重视。当然区划的调整难免对部分地区的群众生产生活和心理带来一些影响，但是在一个强有力的中央政府的支持下，并且以增进全省百姓的普遍福利为目的，由此进行的县级政权调整是可以进入实践的。
末了，我们也不得不注意这么一个问题，鉴于目前乡镇一级政权在财政和人事上都没有完全独立的权限，如果将乡镇一级行政区索性改为委派，并重新将县恢复为地方基层政府，那么如河北省县域规模较小问题的解决途径可能不是缩并，相反却要增加若干县的设置了。
