切换到宽版
  • 5714阅读
  • 14回复

[区划规律]中国历史进程中的地方自治 [复制链接]

上一主题 下一主题
007
 
只看楼主 倒序阅读 0 发表于: 2007-06-19
历史上的“自治”

  清末署名“攻法子”者云:“地方自治之在中国,盖可谓中国固有之事实矣。西人某有言曰:‘世界各国,地方自治最而最发达者,惟英国与中国。’其言盖实有所见。惜吾国民日循其当然而不自知,故无进步之望也。”31后来有些人也喜欢说:“地方自治,我国自古有之。”考之文献,《三国志·魏志·毛玠传》中就有“自治”一词的记载:“太祖叹曰:用人如此,使天下人自治,吾复何为哉!”但是,曹操所谓的“自治”,与现代意义上的自治不是一个概念。前者的“治”只是治事、办理之谓,后者的“治”则是统治、自主的意思。
  《简明不列颠百科全书》把“地方自治”解释为“由中央或地方政府授予其下级政治单位的有限自主权或自治权”。罗马帝国时期,欧洲就有自治城市。在公元二世纪,罗马帝国的“每一个城市都有它自己的地方自治,都有它本地的‘政治’生活,都有它自己所要解决的社会问题。在所有城市之上,有一个强有力的中央政府,它执掌国家大事--外交、军事、国家财政。”罗马帝国的中央政府真正完全控制的是罗马这个城市,其君主在法律上只是首府罗马城的最高长官。显然,这种自治性政治关系在中国历史上很难找到。32“地方自治是一种地方民主制度,我国在民国以前,数千年来一直是君主专制,从未实施过民主制度,何来地方民主制度?无地方民主,何来地方自治之可言?”33把地方自治用于中国历史的诠释,是在扩展意义上使用这个概念,或者指的是地方自立,或者指的是地方绅治。
    薄庆玖说:地方自治系“国家特定区域内的人民,基于国家授权或依据国家法令,在国家监督之下,自组法人团体,以地方之人及地方之财,自行处理各该区域内公共事务的一种政治制度”。地方自立(或地方自主)则不然,虽也是由地方之人处理地方之事,但却未必依照国家法令,更不受国家监督,因此地方自立实际上就是地方割据。割据者既不受中央的拘束,也无视地方民意,因为通常他们都是一些军阀或者官僚。他们或者在割据前系由政府任命,割据后则不再接受中央号令,或者干脆自立为王。34表面上一统天下实际上地方自立以及完全分裂的局面占据了中国的大部分历史,据葛剑雄研究,如果以历史上中国最大的疆域为范围,统一的时间是81年;如果把基本恢复前代的疆域、维持中原地区的和平安定作为标准,统一的时间是950年(其中有若干年,严格说是不能算统一的,如东汉的中期、明崇祯后期等)。如果以秦始皇灭六国的公元前221年至清亡的1911年为计算阶段,第一标准的统一时间占总数的百分之四,第二标准的统一时间占总数的百分之四十五。如果从有比较确切纪年的西周共和(公元前811年)算起,前者约占百分之三,后者约占百分之三十五。35
    地方绅权,不过是朝廷利用乡绅或长老统治人民的一种方法,纵然其中含有若干地方自治的意味,本质上还是辅助官治不足的专制工具,“说到底,乡绅不过是官僚的辅助者、代理人而已”。36在官府与乡民之间,乡绅在大多数情况下都站在前者一方,这是由乡绅阶层的社会性质所决定的。乡绅的资格、地位、待遇完全是朝廷所赐予,他们与地方官或者曾为同僚、同年,或者有师生、亲戚之谊,人际关系和社会心理上都是非常接近的。所以,与其认为传统乡土社会是“乡绅统治格局”,不如说是“官绅共治格局”。地方官员侧重于司法、治安等强制性功能,乡绅侧重于正统意识形态的教化性功能,至于物质利益控制诸如社仓、社学等,则往往采取官绅携手、官督绅办的方式。


实行地方自治的三次契机

  自现代地方自治的理念从西方传入中土后,在20世纪上半叶出现过三次实行地方自治的契机。第一次是清末民初,第二次是1910年代末至1920年代初,第三次是1940年代中期。
  清末的维新志士和革命党人都积极鼓吹实行地方自治乃至联邦制。康有为、粱启超、谭嗣同等在开展维新变法活动的过程中,曾提出并实践过地方自治方案。粱启超在《戊戌政变记》中说,当时他们在湖南,“专以提倡实学,唤起士论,完成地方自治政体为主义”。他们所办的南学会是“全省新政之命脉,虽名为学会,实为地方议会之规模”。37他在《新民说》“论自治”中说:“凡善良之政体,未有不从自治来也”,“以地方自治为立国之本,可谓深通政术之大原,而最切中国当今之急务”。革命党人的《中国旬报》也曾刊文说:“欲救中国之亡,宜行分治”,这种办法“乃本于封建主义,参以泰西地方自治之制,统古今而酌筹之,为救时之良策”。革命党的机关报《民报》第四号载有《民生主义与中国革命之前途》一文,其中则说:“共和政治也,联邦政体也,非吾党日以为建设新中国无上之宗旨乎?使吾党之目的而达,则中国之政体,将变为法国之共和,美国之联邦”。
  20世纪初年,中国舆论界出现了宣传地方自治的高潮。在日本出版的维新派、革命派和留学生刊物登载了许多提倡地方自治的言论,上海的商务印书馆等出版了大批有关地方自治的译著,商务印书馆的《东方杂志》以及其它一些国内报刊也刊登或转载了不少有关的文章。在民间舆论推动下,出使法国大臣孙宝琦、刑部左待郎沈家本以及受清廷委派出洋考察政治的五大臣等先后上书,主张实行地方自治。众多朝臣大吏的恳请呼求,当然不能不引起最高决策层的重视,1906年11月,清廷上谕由军机大臣奕劻与各省督抚筹议实施地方自治的预备措施,次年9月正式谕令民政部“妥拟自治章程,请旨饬下各省督抚,择地依次试办”。到1908年,清政府颁布宪政编查馆拟定的《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》,对地方自治的实施作出了规划:第一年颁布《城镇乡地方自治章程》;第二年筹办城镇乡的地方自治,并颁布《厅州县地方自治章程》;第三至五年筹办续办各地地方自治;第六年城镇乡一律完成;第七年厅州县一律完成。381909年1月,清政府正式颁布了《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》。民国初年,各地继续推行地方自治,并进而要求把自治范围扩大到省。袁世凯独揽政权后,借口各地自治机关“良莠不齐”、“妨碍行政”,于1914年2月3日下令停办各级地方自治。20世纪中国地方自治的第一幕就此落幕。
  反对袁世凯独裁的人士随即提出了联邦制的主张。戴季陶(戴传贤)在中华革命党机关刊物《民国杂志》连续发表《中华民国与联邦组织》、《对拙著〈中华民国与联邦组织〉之答问》二文,指出:吾人主张中华民国非组织为联邦不可者,有二前提,则统一中国与发达中国是也;若行联邦制度,中央与地方既无冲突之忧,于是专制与革命之两大病根俱绝矣;然后能图民族之融和,然后能图未开发地之发展,然后能奠安国基而免分裂之患。他说,若以“联邦”二字为不适,则“联州”、“联省”皆未尝不可用。39张东荪在《中央杂志》第七号发表《地方制度之终极观》一文,主张采联邦自治的精神,而不取联邦的名义;丁世峄接著又在《中华杂志》第九号发表一篇《民国国是论》,说中国的国基在于各省,犹美国的国基在于各州,主张在宪法上将中央与各省的权限划清。章士钊因张丁二人之论,在《甲寅杂志》上作了一篇联邦论的评论之评论,接著又发表一篇《学理上的联邦论》,于是引起潘力山的反驳,一时联邦论颇有“甚嚣尘上”之势。“但此时鼓吹联邦论,鼓吹扩大省自治权的人,大概是感于袁氏专制淫威的滥用,使得各派新人士,全无活动插足的处所;想假联邦自治之说,一方面挑动各省反抗袁氏独裁的情感,一方面为新派人士谋活动的机会。所以一到洪宪帝制推翻后,甚嚣尘上的联邦论,又反于消沉的状态了。”40
  到1920年前后,因南北和会无结果,北方直皖战争爆发,南方军政府瓦解,联省自治(或简称联治)运动再次兴起。名流学者纷纷登台亮相,或者撰文鼓吹,或者联名宣言。“联省自治”这个新名称是章太炎的神来之笔。41他指出,联省自治的前提是各省自治,“各省自治为第一步,联省自治为第二步,联省政府为第三步”。42丁燮林、王世杰、李四光等发表《分治与统一商榷书》,主张:㈠划全国为若干联治区域;联治区域,得以省为单位,而不必以省为限。㈡各联治区域,不得缔结攻守同盟条约;且非得中央会议全体同意,不得脱离中央,宣告独立。㈢组织极简单之中央机关于全国适中之地点;不必分设行政、立法、司法各项机关,仅于全国适中地点设置一种中央会议,由各联治区域所派遣之代表组织之。㈣中央职权,应缩减至极小限度;联治区域之职权,应扩充至最大限度。43根据李剑农的总结,所谓联治运动含有两方面的意义:第一、是容许各省自治,由各省自己制定一种省宪(或各省自治根本法),依照省宪自组省政府,统治本省;在省宪范围以内,非但可以免去中央的干涉;便是省与省之间,也可免去侵略的纠纷。第二、是由各省选派代表,组织联省会议,制定一种联省宪法,以完成国家的统一,也就是确定中国全部的组织为联邦制的组织;如此既可以解决南北变法的争议,又可以将国家事权划清界限,借此把军事权收归中央,免去军阀割据之弊。44
  湖南省是联治运动的先锋。1920年7月,在本省军人和民众奋起驱逐皖系督军张敬尧后,谭延闿以湘军总司令的名义宣布了湖南自治的宗旨。赵恒惕接任总司令后,主持了省宪的起草、审查和公民总投票。《湖南省宪法》于1922年1月1日公布施行;同年12月,依照省宪建立了省政府。青年毛泽东曾是湖南自治运动中的激进分子,他于1920年9月至10月,在湖南长沙《大公报》上发表了阐述建立湖南共和国的系列文章,包括:《湖南建设问题的根本问题——湖南共和国》、《打破没有基础的大中国建设许多的中国从湖南起》、《绝对赞成“湖南门罗主义”》、《湖南受中国之累以历史及现状证明之》、《湖南自治运动应该发起了》、《释疑》、《再说“促进的运动”》、《“湘人治湘”与“湘人自治”》、《“全自治”与“半自治”》、《为湖南自治敬言长沙三十万市民》等;10月10日,他在上海《时事新报》副刊《学灯》发表《反对统一》一文。毛泽东在这些文章中说:中国之所以至此地步,“推究原因,吃亏就在‘中国’二字,就在于这中国的统一。”“中国的事,不是统一能够办得好的。”“既然全国的总建设在一个时期内完全无望,那么最好的办法,是索性不谋总建设,索性分裂,去谋各省的分建设,二十二个行省三特区两藩地合共二十七个地方,最好分为二十七个国。”“我们应该努力,先以湖南共和国为目标,实施新理想,创造新生活,在潇湘片土开辟一个新天地,为二十七个小中国的首倡。”45
  联治运动的另一模范省是广东。1920年11月,陈炯明率领粤军推倒盘踞广东四年多的桂系军政府后,马上着手制定省宪和实施地方自治。12月,颁布《选举县长与县议会议员暂行条例》。1921年1月,广东省议会选出省宪起草委员会开始起草工作;2月,《广州市暂行条例》公布,广州市政厅成立,省议会审查《县自治条例》的报告;9月,全省民选县议会议员完成;11月,民选县长完成;12月19日,省议会通过了《广东省宪法草案》。46广东省制定省宪要比湖南与浙江两省迟了几个月,但杜赞奇认为,这一草案“是各省宪法中最完备和可行的,它限制了军方的角色和军费预算”。47当时,除湖南经公民总投票通过并施行了省宪,浙江、广东、四川组织省宪起草委员会,成立了省宪草案;云南、广西、贵州、陕西、江苏、江西、湖北、福建等省,或由当局宣言制宪自治,或由人民积极运动制宪;北方的顺直省议会也曾电请各省议会选派代表赴沪共同制定省自治法纲要;“省宪运动的潮流,可谓激荡全国”。48
  1920年直皖战争后,直系占据中央政权,吴佩孚手握重兵,迷恋“武力统一”,是联省自治的主要障碍。1921年8月,北京政府任命吴佩孚为两湖巡阅使,带兵打败援助湖北自治的湘军和川军,压制了鄂人自治运动,这是联省自治运动由热趋冷,由成功走向失败的转捩点。491924年吴佩孚在第二次直奉战争中战败,他才回过头来拥护联省自治,然而此时潮流已经改变。与之相反,孙中山起初曾对联省自治表示同情,1921年5月5日,他在通电就职非常国会所选大总统的电文中指斥“集权专制为满清以来之秕政”,而“欲解决中央与地方永久之纠纷,惟有使各省人民完成自治,自订省宪法,自选省长。中央分权于各省,各省分权于各县,庶几既分离之民国,复以自治主义相结合,以归于统一”。50但在次年他与陈炯明决裂,与越飞会谈并发表联合声明,获得苏俄政府的政治、军事和财政支持后,便完全否定了联治运动,而致力于北伐统一和“以党建国”。
  第三次地方自治契机的推动者是中共。1922年,联合俄罗斯和其他几国的“苏维埃社会主义共和国联邦”成立,作为共产国际支部的中共也在同年召开的二大上把“建立中华联邦共和国”列入了党的纲领性决议案。511934年1月,中共召开第二次全国苏维埃代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》称:“蒙古、回、藏、苗、黎、高丽人等,凡是居住在中国的地域的,他们有完全自决权;加入或脱离中国苏维埃联邦,或建立自己的自治区域。”521945年4月,毛泽东在中共七大政治报告《论联合政府》“我们的一般纲领”部分中说:“在新民主主义的国家问题与政权问题上,包含着联邦的问题。中国境内各民族,应根据自愿与民主的原则,组织中华民主共和国联邦,并在这个联邦基础上组织联邦的中央政府。”七大通过的《中国共产党党章》在总纲中明确提出,在目前阶段的任务是“为建立独立、自由、民主、统一与富强的各革命阶级联盟与各民族自由联合的新民主主义联邦共和国而奋斗”。53中共在解决民族问题上的纲领是联邦制,在解决中央与地方关系问题上的纲领是地方自治。1946年1月16日,中共代表团向政治协商会议提出的《和平建国纲领草案》专门列有地方自治一章,主张“积极推行地方自治,废除现行保甲制度,实行由下而上之普选,成立自省以下的各级民选政府”,“省得自订省宪,各地得采取因地制宜的措施”。中共代表吴玉章在会议讨论时说:“过去对省的地位和制度争论颇多,中国政治能否搞好,这是一个重大问题。我们主张省为自治单位,自下而上的普选,依据中山先生遗教省长民选,省自制省宪。”541月31日,政治协商会议一致通过的《和平建国纲领》缩小了地方自治的范围,写道:“积极推行地方自治,实行由下而上之普选,迅速普遍成立省、县(市)参议会,并实行县长民选。”55其中没有提到省宪,也没有提到省长民选,表明在地方自治问题上当时国民党比中共的态度消极。
  由于国共两党在整军方案上没能达成一致,以及东西方冷战爆发的国际新形势,内战终于不可避免,包括地方自治在内的一整套和平建国计划也随之寿终正寝。但是,1947年10月10日发布的《中国人民解放军宣言》,仍然提到中国境内各少数民族的“平等自治及自由加入中华联邦”。56直到1949年9月制定《中国人民政治协商会议共同纲领》时,中共领导人才最终决定,在解决民族问题上用民族区域自治取代联邦制,在解决中央与地方关系问题上以共产党的组织原则民主集中制取代地方自治。共同纲领第十五条:“各级政权机关一律实行民主集中制。其主要原则为:人民代表大会向人民负责并报告工作。人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作。在人民代表大会和人民政府委员会内,实行少数服从多数的制度。各下级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。全国各地方人民政府均服从中央人民政府。全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关,一律实行民主集中制。”1954年宪法继承了共同纲领的提法,总纲第二条称:“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关,一律实行民主集中制。”

  
行政放权与地方自治

  毛泽东等中共主要领导人在决定不再使用地方自治的说法时,可能自认为并没有放弃地方自治的精神。共同纲领宣布:“各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府。”1954年宪法也说:“地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民委员会的组成人员。县级以上的人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长。”这似乎是实现了地方自治中最重要的自治选举权,但实际上只是一些皮相而已。按照党政军“一元化领导”的基本原则,1980年代中期以前的“党管干部”制度要管下面的两级干部,地方人民代表大会不仅不能决定本级的领导人选,也无权任免下级的主要干部。1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》就充分体现了这一原则。该法第九条规定:国务院任免各省、各直辖市人民委员会的厅长、副厅长、局长、副局长,各专员公署专员,各自治区相当于上列职位的人员。57在这些法律条文以及更多的内部文件里面,已经找不到地方自治的痕迹。
  毛泽东、邓小平都十分强调向地方放权,因为在中国这样一个大国,中央政府把一切权力都抓在自己手里是根本不可能的。但是,带有相当大随意性的行政性放权,与地方自治制度下由宪法和法律保障的规范性分权,二者不可同日而语。毛泽东时代的中央地方关系以不稳定著称,放了收,收了又放,所谓“一统就死,一放就乱,一乱就收”。邓小平时代向地方放权是片面的、局部的、缺乏统一规划的,其弊端目前已经逐渐明朗化。把不规范的中央地方关系改造为规范的地方自治制度,是下阶段中国政治改革的一出重头戏。
    不算那些局部的起伏,毛泽东时代(包括短暂的华国锋掌权时期)在中央与地方关系问题上就有五次大的变化。1950年代初期是中央集权制度建立时期。1950年代后期,开始第一次向地方放权。毛泽东在1956年4月的《论十大关系》中提出,“中央要注意发挥省市的积极性”,“扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情”。58在1958年的成都会议上,他谈到“地方分权”、“又统一又分散”、“发展地方个性”的想法。欧洲没统一,可是地方(各国)发展了;中国自秦起一统天下,地方就不发展了;“各有利弊,一万年后写历史,各有褒贬”。59各省权力到手,在“大跃进”中争放卫星,捅出了大娄子,1960年代初期,中央把下放各省的权力又全部收了回来。1960年9月,中共中央政治局决定重建6个大区中央局;1961年1月,中共中央作出《关于调整管理体制的若干暂行规定》,确定:最近两三年内,经济管理的权力应该更多地集中到中央和中央局;地区计划应当在中央的统一领导下,以大区为单位,由中央局进行统一安排。到1960年代后期经济状况好转,又开始第二次向地方放权。毛泽东在1966年3月的一次讲话中说,中央还是虚君共和好。中央只管虚,只管政策方针,不管实,或少管点实。中央部门收上的厂收多了,凡是收的都叫他们出中央,到地方上去,连人带马都去。60 1970年12月,毛泽东与美国记者斯诺谈话时说:“就是这两个积极性,中央一个积极性,地方一个积极性!讲了十几年了,就是不听,有什么办法?现在听了。”“统统抓在我手里不行啊,我管不了那么多啊!要学你们美国的办法,分到五十个州去”。61“文革”期间,中央的许多经济管理权限和直属企业下放给了各省,但在毛泽东去世后不久,华国锋的经济副手李先念等人又一次把一部分权力和企业收归中央。制度和政策摇摆不定,就无法从长计议;“有权不用,过期作废”的短期行为,是“一放就乱”的重要原因。
    吴稼祥称邓小平是“只做不说”的“联邦主义者”。62邓小平甚至没有像毛泽东那样讲过“地方分权”,他只说“下放权力”或“权力下放”,但做得确实不少。钱颖一、杰弗里·萨克斯、杨小凯等称之为“中国式财政联邦主义”。在邓小平时代,地方财政收入占全国财政总收入的比重不断增加,1987年为51.2%,1990年为60%,1992年达到71.3%。63尽管实行分税制以后,中央财政收入占全部财政收入的比重有所上升,1994年为55.7%,1995年为52.5%,1996年为49.4%,1997年为48.6%,但与其他发达国家相比仍存在很大的差距。美国中央财政收入与地方财政收入的比例是6:4,英国中央财政收入占总财政收入的70%以上,法国中央财政收入占80%左右。64杰弗里·萨克斯等人说:“来自税收和国有企业利润的政府收入依据一定的分配规则在中央和省级政府之间划分。在邓的区域分权的早期,固定数量的省政府收入上交给中央政府,在后期,固定比例的省政府收入上交给中央政府。一种中国式财政联邦主义从这个演进过程中出现,它为1990年代中国改革提供了推动力量。在世界银行的帮助下,这种财政联邦主义把地方政府的税收种类和征收机构与中央政府的税收种类和征收机构分离开。邓的财政联邦主义和俄国中央集权型的联邦政府与地方政府间财政关系形成鲜明的对比。这部分地解释了中国和俄罗斯改革绩效的差别。”65
    事实上,邓小平时代的地方分权并不限于行政性和财政性分权,而是已进入到政治性分权的领域。1954年宪法规定“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”,而根据现行宪法和地方组织法,省、直辖市、自治区,省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市,自治州、自治县,均已获得地方立法权。依据法律条文,制定地方性法规应以“和国家宪法、法律、政策、法令不抵触”为前提,但在政治现实中,地方性法规却被赋予了率先冲破阻碍改革开放的现行法律政策体系的功能。邓小平一再说:“有的法规地方可以先试搞,然后经过总结提高,制定全国通行的法律。”“在全国的统一方案没有拿出来以前,可以先从局部做起,从一个地区、一个行业做起,逐步推开。中央各部门要允许和鼓励它们进行这种试验。”66当中央政府在改革问题上内部不统一,动力不足,经验缺乏时,便把推进改革的主动权交给了地方。
    然而,“中国式财政联邦主义”与地方自治制度下的规范化分权,仍然有很大的距离。“当1989年后邓出于政治原因故意保持一个弱中央政府时,财政联邦主义更类似于美国的财政联邦主义,但在后邓时代,当朱熔基总理采取行动增加中央政府的权力时,财政体制变得远离美国的财政联邦主义。”虽然地方获得了一定程度的自治立法权和自治财政权,但仍与自治人事权无缘。“中国有非常中央集权的省政府首脑任命制度,中央政府定期在各省之间轮调官员以确保在地方利益与中央政府利益发生冲突时,他们对中央政府绝对忠诚。”67为了保住职位和获得升迁,地方官员更关注的是中央的旨意和上级的好恶,而不是利用已有的自治权力来造福桑梓和取悦选民。
  邓小平曾说:“权力要下放,解决中央和地方的关系,同时地方各级也都有一个权力下放问题。”68但是迄今为止,中央政府在地方分权问题上始终没有一个通盘的规划。在改革初期,地方财政主要是指省级财政和县级财政;地区不是一级政府,只能算作一级准财政;乡镇财政还没有建立。此后,一方面是中央财政向省级财政放权,省级财政向地级市财政放权;另一方面是地级市财政向县级财政和乡镇财政收权。以致到1990年代后期,大多数基层政府和基层财政陷入了极其困难的境地。从省到乡四级完全的地方财政,在世界其他国家是闻所未闻的,要在如此之多的地方政府之间规范化地分配事权和财力,几乎是不可能的。


国家统一与多种地方制度

  近年来,颇有一些学者主张中国实行联邦制,理由主要有三条:有利于行政合理化,有利于解决民族问题,有利于实现国家统一。以下逐一检讨这三条理由。
  前面已经说过,联邦制国家和单一制国家在历史演变中逐渐趋同,它们的地方自治制度现已不存在原则上的差异。单一制国家中同样可以有所谓“竞争性政府”(competitive governments)并获得这种竞争所带来的种种好处。69因此,仅仅为了提高行政效率、扩大政策选择空间便要求中国实行联邦制,理由是不充分的。
  出于解决西藏、新疆民族问题的需要而实行联邦制,比前一条理由在国内外更有市场。前人也屡有这方面的考虑和说法。民国成立前后,革命党和其他政治人士都说过“五族共和”,“共和政治者, 联邦政体也”之类的话,但后来均不了了之。中共也曾长期坚持建立“多民族联邦”。长期主持中国共产党民族工作的李维汉回忆说:在起草《共同纲领》的时候,毛泽东提出,要考虑到底是搞联邦,还是搞统一共和国,少数民族区域自治。毛泽东、李维汉等中共领导人考虑的结果见于1949年9月7日周恩来所作《关于人民政协的几个问题》的报告。报告中说:“关于国家制度方面,还有一个问题就是我们的国家是不是多民族联邦制。现在可以把起草时的想法提出来,请大家考虑。中国是多民族的国家,但其特点是汉族占人口的最大多数,有四亿人以上;少数民族有蒙族、回族、藏族、维吾尔族、苗族、夷族、高山族等,总起来,还不到全国人口的百分之十。当然,不管人数多少,各民族间是平等的。首先是汉族应该尊重其它民族的宗教、语言、风俗、习惯。这里主要的问题在于民族政策是以自治为目标,还是超过自治范围。我们主张民族自治,……我们国家的名称,叫中华人民共和国,而不叫联邦。……我们虽然不是联邦,但却主张民族区域自治,行使民族自治的权力。”701954宪法进一步明确规定:“中华人民共和国是统一的多民族的国家。”“各少数民族聚居的地方实行区域自治。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”
  1980年代,学者里克(William H. Riker)和莱姆科(Jonathen Lemco) 量化分析了从1798到研究时为止存在着或存在过的40个联邦,范围覆盖整个世界,他们发现:有一个特别大的成员单位和成员单位数目少,是联邦制国家的真正危险。711990年代苏联和南斯拉夫的解体,则说明以语言、民族特征划分成员单位的联邦不具有稳定性。如果中国实行多民族联邦制,有一个特别大的成员单位、成员单位数目少和以民族特征划分成员单位这三条就占全了。显然,政治家凭直觉作出的决定和学者理论分析的结果是一致的。在民族区域自治制度作为既成事实存在50年后,再回过头来实行联邦制,在政治上是不明智。过去民族区域自治制度执行得不好,可以在此框架内作大幅度的调整,不是非改为联邦制不可的。譬如说,英国就是在单一制框架内解决苏格兰和威尔士问题的。毕竟在当今的世界上,合是主流,分是逆流。国家制度的选择要有利于国家统一与民族和睦。
  根据王丽萍的研究,当今世界上的28个联邦制国家中,有25个选择联邦制是与构建民族国家同步的,也就是说,联邦制是建立统一国家的必要手段和最佳途径。只有苏丹、斯里兰卡和比利时是建立了单一制国家后,再改为联邦制。72其中前两个国家现在仍陷于内战之中,联邦制国家最终能否建立起来,还是一个疑问。其实孙中山对于这个问题早有论述:“主张联省自治的人,表面上以为美国的地方基础有许多小邦,各邦联合,便能自治,便能富强;中国的地方基础也有许多行省,也应该可以自治,可以富强,殊不知美国在独立时候的情形究竟是怎么样。美国当独立之后为什么要联邦呢?是因为那十三邦向来完全分裂,不相统属,所以不能不联合起来。……中国的各省在历史上向来都是统一的,不是分裂的,不是不能统属的;而且统一之时就是治,不统一之时就是乱的。……美国的富强,是各邦统一的结果,不是各邦分裂的结果。中国原来既是统一的,便不应该把各省再来分开。”73
    原来既是统一的便不应该再分开,原来尚未统一的便可以联邦制的方式联合起来。基于这个理由,联邦制可以是台湾海峡两岸中国人实现统一的选项之一。邓小平1983年6月26日会见美国新泽西州西东大学教授杨力宇时说,祖国统一后,台湾“可以有自己的独立性,可以实行同大陆不同的制度。司法独立,终审权不须到北京。台湾还可以有自己的军队,只是不要构成对大陆的威胁。大陆不派人驻台,不仅军队不去,行政人员也不去。台湾的党、政、军等系统,都由台湾自己来管。”74江泽民1992年10月12日在中共十四大政治报告中说,“在一个中国的前提下,什么问题都可以谈”,其中应当包括联邦制的问题。从中共领导人已经开出的条件来看,有些已经超出了联邦制的范畴,例如台湾拥有自己的军队。世界上现有的联邦制国家,至少在法律上是统一的;而即使不算台湾,中国内地、香港和澳门现在的法律制度已经包括了三种不同的法系:英美法系、欧洲大陆法系和苏维埃法系。
    未来的一个中国,可以在一个很长的过渡时期里实行多种不同的地方制度。一般地区实行地方自治,少数民族地区实行民族区域自治,港澳地区实行特别行政区制度,台澎金马地区根据两岸谈判的结果,实行联邦制、邦联制或者任何一种双方都能接受的制度。
[ 此帖被北极星在2009-08-19 17:36重新编辑 ]
一切有为法,如梦幻泡影,如露亦如电,应作如是观。
007
只看该作者 1 发表于: 2007-06-19
20世纪上半叶的中国,错失了几次实行地方自治的契机,其中一个很重要的原因是在地方自治的规模与层级上没能达成共识。例如,袁世凯死后国会重开,国会中的商榷系和研究系(分别由先前的国民党议员和进步党议员组成)围绕着省制问题展开了激烈的政争。前者主张将地方制度列入宪法,实行省长民选,给予地方自治地位;后者则反对地方制度入宪。1916年11月29日和12月4、5、8日,宪法审议会进行了四次表决,均未能通过地方制度入宪的议案。75地方制度上的分歧导致国会制宪流产,宪法阙如诱发了此后的府院之争、张勋复辟和护法之役。大致归纳一下,在有关地方自治争议中曾出现过一级自治、二级自治和三级自治的主张。

  
一级自治

  按照历史发展的顺序,二级自治出现得最早,是清末朝野意见的主流;而民国初期的两位大人物却独辟蹊径,先后提出了一级自治的政制提议,其中袁世凯主张区自治,孙中山则钟情于县自治。
  袁世凯独揽大权后,于1914年2月下令各地停办城镇乡和县自治会;接着,又下令解散各省议会。5月,袁世凯颁布了省官制、道官制和县官制,明确这三级均实行官治而不实行自治。12月,新颁地方自治试行条例,改清府厅州县与市城镇乡之二级制,为区自治之一级制;区以上之自治,无其他制度,区以下之自治,亦无其他组织。76根据1914年12月公布的《地方自治试行条例》和《地方自治试行条例施行规则》,一县之境界,得设四区至六区,二县以上合并之县,可增至八区。以所辖户口数确定实行单独制自治区或合议制自治区,前者仅设区长一人;后者设区董与区自治员,自治员定额不超过十人。自治员由选民选出定额两倍,经县知事由选民遴选充任,区董由选民中选出三人,县知事择一委任。77这种县辖区规模大致相当于清末的乡,但区自治选举始终没有举行。袁世凯死后,他拟定的区自治制度也随之寿终正寝。
  “二次革命”失败后,孙中山曾对地方自治问题进行过认真的研究,他说,“地方自治者,国之础石也。础不坚,则国不固。观五年来之现象,可以知之。今后当注全力于地方自治”。经过反复思考,他最终选择以县为地方自治单位:“我言地方分权而以省为单位者,仍不啻集权于一省也。故不为此项问题之研究则已,苟欲以精密之研究,则当以县为单位。国人对于本县,在历史习惯上,有亲昵之感觉。……代议政体旗帜之下,吾民所享者只一种代议权耳,若底于直接民权,则有创制权,废制权,退官权。但此种民权,不宜以广漠之省境施行之,故当以县为单位,地方财政完全由地方处理之,而分任中央之政费。”78“今假定民权以县为单位,吾国今不止二千县,如蒙、藏亦能渐进,则至少可谓三千县。”“今此三千县者各举一代表,此代表完全为国民代表,即用以开国民大会,得选举大总统,其对于中央之立法,亦得行使其修改之权,即为全国之直接民权。”“欲行此制,先定规模。首立地方自治学校,各县皆选人入学,一二年学成后,归为地方任事。次定自治制度,一调查人口,二清理地亩,三平治道路,四广兴学校,而其他诸政,以次举行。至自治已有成绩,乃可行直接民权之制矣。”79他在1920年3月1日的《地方自治实行法》中明确规定:“地方自治之范围,当以一县为充分之区域。”80在1924年4月12日的《国民政府建国大纲》中,他再次重申:“县为自治之单位,省立于中央与县之间,以收联络之效。”81孙中山强调分县自治与联省自治的不同在于“行直接民权”和“全民政治”,“人民有选举权、创制权、复决权、罢官权,……皆为直接民权,由人民直接行于县自治。”82至于县以下是否要实行自治的问题,似乎他一直没有来得及考虑。

  
二级自治

  清末地方自治完全以日本的制度为楷模,日本是府县和市町村二级地方自治,清廷便决定在府厅州县和城镇乡实行地方自治,可简称为县乡二级自治。在国民政府统治初期,曾由立法院立法,试图施行区乡二级自治。
  1909年1月,清廷颁布《城镇乡地方自治章程》及选举章程;1910年2月,又颁布《京师地方自治章程》、《府厅州县地方自治章程》及相应的选举章程。城镇乡为下级地方自治团体。设议事会,为议决机关,议员由选民选举产生;人口过少之乡,不设议事会,以乡选民会代之。设城镇董事会和乡董、乡佐,为执行机关;城镇设董事会,总董由议事会从选民中推选2人,呈报地方官择定1人担任,董事由议事会从选民中推定1至3人,呈报地方官核准;乡设乡董、乡佐,由议事会或选民会选举。议事会议决事项须呈报地方官查核后,移交城镇董事会或乡董按章执行。府厅州县为上级地方自治团体,自治权力较城镇乡减缩,设议事会和参事会。议事会议员的选举和议事方法等与城镇乡基本一致,不同之处在于,府厅州县不设董事会而设参事会,由议事会推选4至12人组成。参事会虽可议决议事会所决事件的执行方法,却仍是副议决机关,执行机关由府厅州县长官担任。府厅州县长官由朝廷任命,对于议事会及参事会之议决事件,有交令复议及核销之权;自治规约须经府厅州县长官申请督抚核准,或咨民政部等衙门核准,然后施行;督抚遇有不得已情节,得咨请民政部解散府厅州县议事会。83两级自治机关的权力均有限,而且自治职员尚需上级地方行政长官核准,只能算是不完全的地方自治。
  1919年9月8日,北京政府公布《县自治法》,列为法律第12号。1921年6月18日和7月3日,大总统徐世昌以教令第13、14、16、17号公布《县自治法施行细则》、《县议会议员选举规则》、《市自治制》和《乡自治制》。县自治团体以县之国家行政区域为其区域,县下辖普通市和乡,县和市、乡均为自治团体,亦均为公法人。84基本上恢复了清末民初的二级地方自治,只是改换了一些名称,如:府厅州县划一为县,城镇划一为市,议事会改称议会,总董改称市长,乡董改称乡长,等等。
  1939年9月19日,国民政府公布《县各级组织纲要》,规定:“县为地方自治单位”,“县为法人”;乡镇亦为一级法人和自治组织,设有议决机关乡镇民代表会和执行机关乡镇公所。乡(镇)长和副乡(镇)长由乡(镇)民代表会,就公民中具有规定资格者选举之,不再需要上级加委。同时,《纲要》取消了以前的自治法规对选民各种性别、财产、资历和文化条件的限定:“中华民国人民,无论男女,在县区域内居住六个月以上,或有住所达一年以上,年满二十岁者,为县公民。”县公民有依法行使选举、罢免、创制、复决之权。85
  区乡二级自治不同于上述的县乡二级自治,纯属纸上谈兵,并没有在地方上真正实行过。经国民政府立法院三读通过,1929年9月18日公布《乡镇自治施行法》,10月2日公布《区自治施行法》。法律规定:乡镇权力机关为乡(镇)民大会;乡(镇)民大会选举正副乡(镇)长、调解委员会、监察委员会;在区长民选实行以前,乡镇长暂由县长就训练合格人员委任,在区长民选实行时,选出加倍人数报区公所转请县长择任;乡镇执行机关为乡镇公所,可置事务员、镇丁、乡丁。县下设区的数目,多则十数,少则三四;区为自治团体;每区以10至50乡镇组成。区权力机关为区民大会,区民大会由区长或区监察委员会或十分之一区民或过半数之乡镇公所联名召开,得分若干会场同日举行;区民大会选举区长、区调解委员会、区监察委员会;在民选实行以前,区长暂由省民政厅就训练考试合格人员委任;区执行机关为区公所,酌用助理员辅助区长办理区务。86法律起草者在解释立法主旨时说:“组织之成立,应以区为先,乡镇次之,闾邻又次之,而实行自治,是应先从闾邻乡镇着手,而区居其次。”87因此,在县以下各级组织建立健全之前,就无所谓自治。

  
三级自治

  民国元年(1912年)的国务会议在研究地方制度时,曾议决道、县、市乡三级自治;1947年元旦公布的《中华民国宪法》和有关法规,则规定省、县、乡三级自治。
  1912年10月18日,国务会议决定了地方官制“虚三级”的大纲。按照当时的观念,地方行政(官制)与地方自治是两回事。国务院法制局长施愚主张采普鲁士制,行政机关与自治机关绝不相干涉,地方长官不得解散议会,议会亦不得弹劾地方长官;主流的意见则认为自治机关应受行政机关的监督。按照大纲,道、县为实级,设知事;省为虚级,设总监,并准备在条件成熟时予以废除。同时设三级地方自治团体:市乡为初级自治团体,以市乡会为议事机关,以选举之市乡长为行政机关;县为中级自治团体,县会议决事项由县知事执行;道为上级自治团体,以道会为议事机关,议决事项由道董事会执行,董事会设总董一人。88根据这个方案,市乡为完全的自治,县为有限的自治(只有议事机关而不设自治执行机关),道为带有浓厚普鲁士色彩的行政—自治二元制。“虚三级”制具有相当程度的合理性,可惜如民初名记者黄远生所说,“一月二月未满而已小产矣”。89
  《中华民国宪法》第十一章“地方制度”第一节“省”规定:省得召集省民代表大会,依据省县自治通则,制定省自治法,但不得与宪法抵触;省设省议会,省议会议员由省民选举之;省设省政府,置省长一人,省长由省民选举之。第二节“县”规定:县实行县自治;县得召集县民代表大会,依据省县自治通则,制定县自治法,但不得与宪法及省自治法抵触;县民关于县自治事项,依法律行使创制复决之权,对于县长及其他县自治人员,依法律行使选举、罢免之权;县设县议会,县议会议员由县民选举之;县设县政府,置县长一人,县长由县民选举之;县长办理县自治,并执行中央及省委办事项。90此前颁布的《县各级组织纲要》已规定乡镇为一级法人和自治组织。但是在国民政府从大陆撤离前,并没有制定出省县自治通则,也就谈不上把省自治和县自治付诸实施。
  1950年4月24日,《台湾省各县市实施地方自治纲要》公布。从同年7月开始,依此纲要分期分区举行了县以下各级民意代表及县长、市长和乡镇长的选举。迄1951年7月底止,各种选举全部完成。911951年9月,《台湾省临时省议会组织规程》公布。第一届省议会实行间接选举制,55名省议员由全省21个县市议会的792名议员选出。1954年6月就职的第二届临时省议会改采直接民选。1959年6月24日第三届临时省议会第五次大会期间,临时省议会始正名为“台湾省议会”。921994年7月,《省县自治法》和《直辖市自治法》公布,12月3日,台湾首次举行省政府主席直接选举和台北、高雄改制为院辖市后第一次市长选举。931997年和1999年,《中华民国宪法》两次增修,先是冻结了省级选举,后是改变了省的性质和地位。94根据“增修条文”第九条第三项的规定,立法院于1999年通过了《地方制度法》,废止了原来的《省县自治法》。《地方制度法》规定:“省政府为行政院派出机关,省为非地方自治团体。”“省政府受行政院指挥监督”,省政府主席、副主席、委员“均由行政院院长提请总统任命之”。省议会改为谘议会,“省谘议会对省政府业务提供谘询及兴革意见”;谘议员为无给职,“均由行政院院长提请总统任命之”。95这样,刚刚实行几年的完全的省、县(市)、乡三级自治又变成了县(市)、乡二级自治。最近,台湾民进党的內政部长表示,近期将提案修正地方制度法,在2006年完成乡镇长、县辖市长全面官派。96如果能够实现的话,台湾的地方自治将回归到孙中山当初设想的一级自治——县自治(以及直辖市和市自治)。
  

未来构想

    在总结国内外地方自治经验和教训的基础上,我们于五年前提出了中国实行两级地方自治的构想:将中央直辖市、计划单列市、省会城市、地级市和地区改组为都、府、州,确定为上级地方自治单位,简称地方自治体;以按新标准设立的市、镇、乡和坊(即现在大城市中的街道)为下级地方自治单位,简称社区自治体。省、县暂时保留为非自治的地方行政体。97关于这一构想,我们已经有过详细的说明和讨论,这里再强调以下几点:第一,把现有的地方政府层级全部改为地方自治团体,再加上村民自治,一共五级自治,是绝不可取的。第二,两级地方自治不能靠得太近。第三,地方自治体不应是省或者县,应当是位于二者之间的府、州。第四,社区自治体不应是县(区)或者村(居民委员会辖区),应当是县辖市、乡镇和坊(街道办事处辖区)。
    当今世界各国,除一些小国外,大多数设二级或二级以上的地方行政单位,但并非所有的地方行政单位均为地方自治团体。3000多个县政府管辖着美国的每一寸土地,但从法律形式上看,传统的(即绝大多数没有制定县自治章程的)县政府是州政府的一个行政单位,“县政府只是行政管理的工具,它没有制定政策的权力”。98美国东北和中北地区的20个州,在县下面还有被组织为乡镇的1.7万个地方政府,但它们并不是法人。99日本的北海道和东京都下面设有派出机构支厅,12个政令指定都市下面设有区,它们均构成一个地方行政层级,但不是地方自治层级。俄罗斯的联邦主体(共和国、边疆区、州、自治州、自治专区)下面设有区(联邦主体直辖市)和镇(村、区辖市)二级行政区划,但大多数联邦主体或者只在区级实行地方自治,或者只在镇级实行地方自治;只有少数联邦主体在区级和镇级均实行自治。100地方自治层级太多,就没有办法在它们之间把事权和责任划分清楚;同时,也不需要那么多地方政府层层制定特殊政策,当然更不需要它们来充当转发红头文件的收发室。在中国目前情况下,减少地方政府层级(例如取消地级建制,实行宪法规定的省、县、乡三级制),或者把每一级地方政府均改为地方自治团体和公法人,都是行不通的;惟一的改革途径是首先区分地方自治体和地方行政体,从四级政府中选择两级作为地方自治体,在强化建设地方自治体的同时,逐步弱化地方行政体,为减少地方层级创造条件。
    意大利现有19个大区和95个省,平均每个大区辖5个省。大区拥有三方面的地方自治权能:它们拥有政治权能,可以建议对宪法作某些修改,向议会两院提出法律建议,还可以发起全民公决;它们拥有与联邦制国家的成员州相同的立法型权能和行政领域中的广泛权能。虽然意大利宪法承认省“是共和国普通法规定的原则范围内的自治行政单位”,但是事实上省级机构十分脆弱,“没有起到在正常情况下应当起到的作用”。学者们怀疑大区改革的实施是否会导致明显无能的省级行政单位复兴,因为“省的区域与大区的区域过于接近,这两个行政单位无法共存”。101类似的情况也出现在中国。1920年代末立法院先后公布《乡镇自治施行法》和《区自治施行法》,试图在县下实行区、乡二级自治。时人对此批评甚多,认为区与乡镇过于接近,“区与乡镇的事务既涉重复,则区之一级,还不是等同赘瘤吗?”1021930年代蒋介石推行行政督察专员制度时,考虑到其辖区小的只有二三县,大的不过七八县,“确定行政专员之管区为单纯行政区域而非地方自治团体,行政专员所管之职务实如一省中之民政分厅”,而且“专员必须兼任驻在地之县长”。1031980年代中期以后,由行政督察专员公署演化而来的地级行政建制由虚变实,地、县两级之间过于接近的问题便突显出来,大多数地级市只管辖几个县级单位。有些地方采取了划小县级行政单位区域、增加县级行政单位数量的办法来应对,使行政机构更趋膨胀。如果确定实行两级地方自治,那么或者是省与县,或者是地与乡,过于接近的地与县不适合作为两级地方自治体。
    选择地级行政建制而不是省作为(上级)地方自治体的理由如下:首先,是顺应现实的发展趋势。改革开放以来,中央与省的权力和财力向地级行政建制下放,地级行政建制又向县和乡镇上收了一部分权力和财力,使其成为各级地方政府权力角逐中的最大赢家。面对这个趋势,一些学者要求取消地级行政建制的呼吁愈发显得不合时宜。这当然不是地级官员们能耐大、嗓门高的结果,而是中国城市化的客观要求。中国既不能像一些中小国家那样靠发展一两个特大城市(汉城、曼谷、开罗)来实现农村人口的城市化,也不能如某些学者所建议的那样依赖于几万个小城镇的发展;中国城市化的主流是把现有的几百个地级市发展为大中城市,用它们来容纳大部分的进城农民。其次,是与世界各国的地方体制接轨。美国、德国的州,日本的都道府县,法国、意大利的大区,都与中国的地级行政建制(即地方自治构想中的都府州)规模相当。俄罗斯有89个联邦主体,因此需要在它们之上设置7个联邦大区,在每个区派驻直接隶属总统的代表,负责监督联邦法律的执行和联邦官员的招聘工作。如果中国在现有地级行政建制的基础上建立地方自治体,那么将有300多个都府州,在30来个非地方自治的省派驻中央代表,省的规模和管辖幅度均大体相当于俄罗斯的大区。第三,是降低政治风险。中国的大省经济实力占到全国十分之一左右,人口超过欧洲各主要强国,如果作为地方自治体出了什么差错,对全局影响很大;而且省级行政长官人数较少,容易在政治上联手,对中央施加压力;以300多个府州为地方自治体,就可以避免出现上述情况。四是有利于提高民族自治区的地位。在民族地区实行自治区、府州(自治州)、市坊镇乡(民族乡)三级地方自治,可以使自治区的宪法地位略高于一般的省,而与香港、澳门等特别行政区处于同一级别。当然,面积小、人口少的自治区(如宁夏回族自治区),也可以实行两级自治,这应当由自治区的立法机关自行决定。
    基层社会自治体应具有足够的自治人才和自治财力,现有的村委会和居委会辖区范围太小,因此不适合作为社区自治体。国民政府开始施行地方自治时,首先选择的便是村和里。1929年《乡镇自治施行法》中的乡镇是人口百户的小乡小镇,即1928年《县组织法》中的村里。由于小乡自治不切合实际,后来实行“新县制”时才改为以大乡为自治团体。台湾现行《地方制度法》规定:“乡以内之编组为村;镇、县辖市及区以内之编组为里。”其中“乡 (镇、市)为地方自治团体”,村、里只是地方自治团体内部的“编组”。《地方制度法》第59 条规定:“村(里)置村(里)长一人,受乡(镇、市、区)长之指挥监督,办理村(里)公务及交办事项。由村(里)民依法选举之,任期四年,连选得连任。”虽然村(里)长由选举产生,但却是无给职,同时又要接受乡(镇、市、区)长之指挥监督,所以并不为村民热衷。因此该法条接着规定:“村(里)长选举,经二次受理候选人登记,无人申请登记时,得由乡(镇、市、区)公所就该村(里)具村(里)长候选人资格之村(里)民遴聘之,其任期以本届任期为限。”除村(里)长外,村(里)还设有作为地方公务员的干事,许多台湾学者因而主张取消村(里)长选举制度。当前大陆的村民自治仍是一种政社合一的制度,在继续维持村社土地共有的前提下,可以把村民委员会改组为管理村社土地的法人团体,但不宜实行村级地方自治。本文前面已经讨论过,以几十万人到上百万人的县为社区自治体,与让政府权力尽量贴近居民的世界潮流是背道而驰的。
    中央政府与省,地方自治体都府州与县,社区自治体市坊镇乡与村、里(居民委员会辖区),构成“三实三虚”的政府体系。实级政府与虚级政府的主要区别是,前者由选民直接选举产生,具有自治立法权和自治财政;后者不是由选民直接选举产生,不具有自治立法权和自治财政。中央立法机构应有几百人的专职民意代表,地方自治体立法机构应有几十人的专职民意代表,社区自治体应有十几人到几十人的兼职民意代表。专职民意代表应有必要的办公经费、物质条件和助理人员。兼职民意代表应“得支研究费等必要费用;在开会期间并得酌支出席费、交通费及膳食费”。
一切有为法,如梦幻泡影,如露亦如电,应作如是观。
007
只看该作者 2 发表于: 2007-06-19
摘自“喻希来:中国地方自治论”
一切有为法,如梦幻泡影,如露亦如电,应作如是观。
只看该作者 3 发表于: 2007-06-25
这帖没人关注?我摘几段下来:

在中国目前情况下,减少地方政府层级(例如取消地级建制,实行宪法规定的省、县、乡三级制),或者把每一级地方政府均改为地方自治团体和公法人,都是行不通的;惟一的改革途径是首先区分地方自治体和地方行政体,从四级政府中选择两级作为地方自治体,在强化建设地方自治体的同时,逐步弱化地方行政体,为减少地方层级创造条件。(第一,把现有的地方政府层级全部改为地方自治团体,再加上村民自治,一共五级自治,是绝不可取的。第二,两级地方自治不能靠得太近。第三,地方自治体不应是省或者县,应当是位于二者之间的府、州。第四,社区自治体不应是县(区)或者村(居民委员会辖区),应当是县辖市、乡镇和坊(街道办事处辖区)。)   
 
选择地级行政建制而不是省作为(上级)地方自治体的理由如下:首先,是顺应现实的发展趋势。改革开放以来,中央与省的权力和财力向地级行政建制下放,地级行政建制又向县和乡镇上收了一部分权力和财力,使其成为各级地方政府权力角逐中的最大赢家。面对这个趋势,一些学者要求取消地级行政建制的呼吁愈发显得不合时宜。这当然不是地级官员们能耐大、嗓门高的结果,而是中国城市化的客观要求。中国既不能像一些中小国家那样靠发展一两个特大城市(汉城、曼谷、开罗)来实现农村人口的城市化,也不能如某些学者所建议的那样依赖于几万个小城镇的发展;中国城市化的主流是把现有的几百个地级市发展为大中城市,用它们来容纳大部分的进城农民。其次,是与世界各国的地方体制接轨。美国、德国的州,日本的都道府县,法国、意大利的大区,都与中国的地级行政建制(即地方自治构想中的都府州)规模相当。俄罗斯有89个联邦主体,因此需要在它们之上设置7个联邦大区,在每个区派驻直接隶属总统的代表,负责监督联邦法律的执行和联邦官员的招聘工作。如果中国在现有地级行政建制的基础上建立地方自治体,那么将有300多个都府州,在30来个非地方自治的省派驻中央代表,省的规模和管辖幅度均大体相当于俄罗斯的大区。第三,是降低政治风险。中国的大省经济实力占到全国十分之一左右,人口超过欧洲各主要强国,如果作为地方自治体出了什么差错,对全局影响很大;而且省级行政长官人数较少,容易在政治上联手,对中央施加压力;以300多个府州为地方自治体,就可以避免出现上述情况。四是有利于提高民族自治区的地位。在民族地区实行自治区、府州(自治州)、市坊镇乡(民族乡)三级地方自治,可以使自治区的宪法地位略高于一般的省,而与香港、澳门等特别行政区处于同一级别。当然,面积小、人口少的自治区(如宁夏回族自治区),也可以实行两级自治,这应当由自治区的立法机关自行决定。
只看该作者 4 发表于: 2007-06-25
自治体是乡镇县辖市一级可以理解,因为这一级接近聚落自治。但为什么之上非要有地级规模的自治体?这就无法解释了。这一级没有非XX不可的理由。
缩省并县,省县直辖,县下设市,市镇平等
地域平等,市镇平等,设市平等(见头像)
省—县—适域市(5万起)、小广域镇,B、C。。。市
省—县域市(城市几乎充满县域,100万起)A市
欢迎关注微博http://weibo.com/qqmexh
只看该作者 5 发表于: 2007-06-25
引用第4楼QQme于2007-06-25 14:55发表的  :
自治体是乡镇县辖市一级可以理解,因为这一级接近聚落自治。但为什么之上非要有地级规模的自治体?这就无法解释了。这一级没有非XX不可的理由。

转贴一段吧:
......全盘打乱中国现有的省、地、县、乡四级行政建制,缩省、废地、并县、虚乡(乡政府改为乡公所),在每一个层级上都将带来震荡与纷扰。如果最后不实行地方自治制度,省、县、乡三级还是保持现有的政府架构,仍然难以避免层次过多、职能不清、机构重叠的弊端。在笔者看来,地方行政区划分为三级还是四级并不是问题的关键,关键是要实行两级地方自治(暨两级地方财政),不设自治政府和财政的地方层级可以设立上级派出机构或下级合议机构,或者发挥若干特殊职能(如设立一级地方法院),或者仅作为一种文化认同和心理寄托的家园象征。

  在两级自治体系中,上面一级是地方自治,下面一级是基层的社区自治。现在争论的焦点是地方自治应当设在哪一级:省一级还是自治州、地区行署和地级市一级。我们认为应是后者,并将这一级行政建制恢复原有的名称,也就是在府州一级实行地方自治。.......

全文在这里http://xzqh.info/bbs/read.php?tid=33643
只看该作者 6 发表于: 2008-11-09
我觉得先搞地级自治,为减少地级做准备。
位卑未敢忘忧国!
只看该作者 7 发表于: 2008-11-09
地方自治现在在中国已经成了很陌生的东西,绝大多数人都没有概念。
只看该作者 8 发表于: 2008-11-09
引用第4楼QQme于2007-06-25 14:55发表的  :
自治体是乡镇县辖市一级可以理解,因为这一级接近聚落自治。但为什么之上非要有地级规模的自治体?这就无法解释了。这一级没有非XX不可的理由。

为什么聚落才能自治?
日本和台湾的县,韩国的道不也是自治的么?
只看该作者 9 发表于: 2008-11-09
地级虚化或撤销,乡镇-县-省三级自治,中国人口数倍于美国,多一级自治体没什么不妥
只看该作者 10 发表于: 2008-11-10
省(合并小省和直辖市,全国大约二十多个)恢复为行省,为中央派出机构不设人大等,实行委员制
地级市(小的合并)改成为州,为高级地方政府,实行三权分离,州长由中央在省委建议下任命,人代会实行普选行使议会职权,设州政府为行政执行机关,首长为州政府主席。
州下设县办事处为州政府派出机构,最后撤销。
州下设按人口标准市、镇、村,为基层自治政府,其辐射面积规定最小值,如人口稠密区域最低200平方公里,人口稀少区域最低500平方公里等。
在市和中心城镇设设联合服务中心,方便市民办事,较大的市可设分中心
只看该作者 11 发表于: 2011-02-17
同意楼上
多数人一生三件事---自欺、欺人、被人欺
一个人炫耀什么,说明内心缺少什么。
一个人越在意的地方,就是最令他自卑的地方。
人生在世,幼时认为什么都不懂,大学时以为什么都懂,毕业后才知道什么都不懂,中年又以为什么都懂,到晚年才觉悟一切都不懂。------林语堂
只看该作者 12 发表于: 2011-02-18
自治区从字面上释义,应该是准国家形式的地方自治。是除了军队、外交、国家财政之外的国家组织,是由中央政府授予的有限自主权或自治权的政治实体。
郡县制:中央---(省)---郡---县\市
虚省实郡强县
反对直辖,取消特权,县市平行,机会均等!
~~~~~~~~~~~~~~~~~~
小号?查无此人!
只看该作者 13 发表于: 2011-02-18
在中央大一统政治体制下,应该允许各省实行多种不同的地方制度,有香港澳门者为鉴。
郡县制:中央---(省)---郡---县\市
虚省实郡强县
反对直辖,取消特权,县市平行,机会均等!
~~~~~~~~~~~~~~~~~~
小号?查无此人!
只看该作者 14 发表于: 2011-02-18
“在一个中国的前提下,什么问题都可以谈”,其中应当包括联邦制的问题。从中共领导人已经开出的条件来看,有些已经超出了联邦制的范畴,例如台湾拥有自己的军队。世界上现有的联邦制国家,至少在法律上是统一的;而即使不算台湾,中国内地、香港和澳门现在的法律制度已经包括了三种不同的法系:英美法系、欧洲大陆法系和苏维埃法系。
    未来的一个中国,可以在一个很长的过渡时期里实行多种不同的地方制度。一般地区实行地方自治,少数民族地区实行民族区域自治,港澳地区实行特别行政区制度,台澎金马地区根据两岸谈判的结果,实行联邦制、邦联制或者任何一种双方都能接受的制度。

-----只是没有了分省论,论坛岂不更寂寞?
郡县制:中央---(省)---郡---县\市
虚省实郡强县
反对直辖,取消特权,县市平行,机会均等!
~~~~~~~~~~~~~~~~~~
小号?查无此人!
快速回复
限100 字节
 
上一个 下一个