第三阶段,1861-1913
美国内战从1861年开始至1865年结束,历时四年,南北双方共计死亡620,000人,是美国历史上死亡人数最多的一场战争。内战使南部损失惨重,白人青壮年的四分之一战死沙场,一半以上的农庄、机器、铁路遭到破坏,三分之二的财富全部耗尽。但是这个美国历史上的巨大悲剧也是美国联邦制发展史上的一个重要转折点。内战解决了美国建国以来困扰联邦生存和发展的两个根本问题:奴隶制和联邦制的性质问题。首先,内战彻底摧毁了奴隶制。内战初期,林肯和共和党主持的国会并不想消灭奴隶制,他们担心对于奴隶制的过激行动会使一些界于南北之间的蓄奴州投向南部邦联一方。更重要的是,林肯不愿破坏原有的联邦制结构,他坚持认为南部退出联邦的举动是南部各州中某些个人的反叛联邦的行为,而不是州的行动;他希望各州采取主动措施,以补偿奴隶主的方式逐渐取消各州的奴隶制。但随着战事的发展,解放黑奴愈来愈成为联邦取胜的关键之举。1863年1月1日,林肯发布了《解放黑奴宣言》,宣布所有邦联军队控制下的各州的奴隶永远获得自由。虽然《宣言》是一个政治和军事意义上的措施,其意义更多地在于瓦解南部邦联,但《宣言》却将控制奴隶制的权力从州的手中转移到联邦政府手中。战后,美国经历了宪政重建(Reconstruction),由共和党人主持的国会通过了第十三、十四、十五宪法修正案,正式宣告奴隶制从美国领土上永远废除,赋予了《解放黑奴宣言》宪法上的意义,使四百万黑奴从此变成自由人,并逐步取得了公民资格和权利,男性黑人公民还获得了选举权。
内战解决的第二个根本问题是美国联邦制的性质问题。内战实际上是对美国联邦制生死存亡的一次考验。这个世界上当时唯一的共和制国家因北方(联邦)的胜利而得以幸存的现实,使共和党人意识到必须一劳永逸地解决了联邦与州的关系问题。内战和重建期间,共和党人提出了一套与考尔洪州权理论完全对立的联邦制理论。1861年7月,在他给国会的咨文中,林肯阐述了他的联邦制理论。林肯认为,联邦先于州而产生,没有联邦便没有州, 因为没有早期的各殖民地之间的联盟,美国的独立是不可能的;而独立本身已经将各州不可分割地联结为一体了,各州根本还没有机会获得它们自己的所谓“主权”就已经成为未来联邦的一部份了;而联邦不是邦联,联邦是一个有主权的政治实体,是美国作为一个国家和民族赖以生存和发展的基础;联邦一旦成立,便不可分解,各州也无权退出联邦。林肯还指出,内战实际上是对美国的民主体制的考验,如果一部份人因为在政治选举中失败就一定要诉诸于分裂国家的方式,联邦政府就必须为了保卫自己的生存而进行镇压内乱的战争。林肯的这种观点在重建时期得到其他共和党国会议员的发挥。共和党国会完全套用了早年汉密尔顿的国家主义的观点,强调如果联邦政府有权废除奴隶制,也就有权保护宪法中承认的美国公民的权力。所以,共和党人不仅将联邦不可分解的思想通过内战固定下来、一劳永逸地解决了联邦的性质问题,也通过重建的宪法修正案确立了联邦政府在保护联邦公民权利的绝对权威。[15]
重建(1863-1877)是美国联邦制在宪政上发生重要变化的时期。在共和党人的主持下,国会在1865至1875年间通过了三条宪法修正案和其他一系列涉及联邦和州关系的法规法案。这些法案都是为了解决现实的政治问题 ── 解放了的黑人的权利问题, 南方各州返回联邦的问题 ── 并对联邦与州的权力范围作了重新划分。第十三宪法修正案宣布从美国土地上永远废除奴隶制;第十四宪法修正案第一次规定了美国公民的资格和权利,用宪法的语言确立了美国黑人平等的公民地位。这一修正案还规定各州“不得制定或实行任何限制合众国公民的特权或豁免权的任何法律,不经正当法律程序,不得剥夺任何人的生命、自由和财产;在州管辖范围内,也不得拒绝给予任何人以平等的法律保护。”同时还规定如果一州的男性公民的选举权遭受到任何方式的限制,该州在众院的代表人数比例将遭相应削减。第十五宪法修正案规定了“合众国公民的选举权,不得因种族、肤色或以前曾有过奴隶的身分而被合众国或任何一州加以拒绝或限制。”除此之外,1866年通过的《民权法案》规定所有肤色的美国公民都有同等的签约、出庭作证、上诉和拥有财产的权利。1875年通过的另一个《权利法案》禁止州和个人在公共设施和场合下对美国公民施行种族歧视。这一系列法案对内战前南部社会的政治秩序和种族关系作了很大的改动。失败了的南部各州开始并不情愿接受这些法案,认为它们破坏了原有的联邦主义的原则。接替林肯执掌总统大权的安得鲁·约翰逊(Andrew Johnson)来自南部,以维护联邦制为名,接连否定国会的重建法案。为了保卫内战成果,防止南部旧政权卷土重来,共和党人国会采取了一系列强制性的措施,冲破约翰逊总统的重重阻挠,宣称只有在全部接受了这些新的宪法修正案之后,南部各州才可以重新加入联邦。结果在国会的压力下,南部各州先后批准了十三、十四、十五宪法修正案。新的联邦制得以建立。[16]
从某种意义上讲,内战后的联邦制并没有改变战前联邦制的基本原则,而只是对这些原则作了新的解释。重建后的联邦制的最大特点是联邦政府的功能和权力范围大大增加了。新增加的联邦权力隐含于战前联邦制的体制之中,而内战为这些权力的发掘和运用提供了一个极好的机会。建立在重建法案基础上的新的联邦制与1860年前的联邦制有几个重大的区别。首先,宪法上第一次明确定义了美国(联邦)公民的资格及附带的权利,建立了作为联邦政府权力基础的公民实体。第十四修正案中的关于公民权利的用语是“特权或豁免权”(priviledges and immunities),这两个词伸缩性很大,实际上给了联邦政府极大的管理公民权利的权限范围。其次,重建法案将原来仅仅属于州的掌握的一部份权力转移到联邦政府手中,如奴隶制的控制权等。对于选举权的控制也是传统的州权之一。内战前南方各州的黑人都没有选举权,北部的大部份州也不准黑人参加选举,第十五宪法修正案推翻了选举权中的肤色限制,建立了联邦政府对公民选举权资格的干预。这些修正案一方面推翻了对黑人公民的歧视,另一方面也突显了联邦政府对公民权利的保护作用。联邦政府不再被认为是公民权力的侵犯者,而成了人民权力的保护者。重建法案为联邦政府在后来的民权运动中发挥积极作用奠定了法律基础。第三,联邦政府的地位通过内战和重建得以空前的加强。联邦政府的机构得以扩充,总统的权威因内战明显增大,总统竞选开始成为美国政治生活中的最重要事件之一。这一切发展对美国民族的一体意识形成影响重大。
内战后的联邦政府虽在政治方面建立了很重要的权威,但对于各州经济事务的管理和干预仍然有限。这一时期,联邦政府对于经济事务的干预仍多限于土地管理和州际贸易方面。1862年联邦政府实施《宅地法》,鼓励向西部移民,以$1.25/英亩的价格向移民出售中西部土地。但因众多的移民无力开展经济活动,大批廉价土地迅速落入土地投机者手中。1880年后,联邦政府对经济的干预开始加强。美国经济在内战后从传统的自由资本主义向垄断资本主义转换,垄断性商业和企业组织相继在铁路、钢铁、石油、电气设备、制糖等产业出现。垄断组织为追求最大利润,操纵原材料和产品价格,打击竞争者,对独立的小商业者和消费者造成极大伤害和威胁。1886年,最高法院的判诉提出州政府无权对州际铁路贸易进行管理,迫使联邦政府进行干预。1887年,国会通过了州际商业管制法加强对铁路运费的管理。这是联邦政府对私营经济进行干预的开始。而后成立的州际商业管理委员会(ICC)是联邦第一个独立的干预性的机构。ICC最初只是干预铁路贸易,后来在本世纪发展至管理公共汽车、电话、电报、有线通讯等;对铁路和卡车的管理一直到1966年交通部成立时为止。1890年,国会通过《谢尔曼反拖拉斯法》,宣布企业以托拉斯或其他任何形式联合起来“限制各州之间的商业或同外国的商业”的行为是非法的。但该法对“托拉斯”一词未给予准确的定义。后来最高法院对此法作了很狭隘的解释,使其效力大大减低。这一时期的联邦干预经济的特点表明:随着美国经济的发展,经济活动已超出州的范围,各州要求联邦政府干预和管理州际经济活动,制定经济政策;但联邦的干预在多数情况下是因受害群体和民众的压力而作出的被动反应,而不是一种主动的、积极的、有计划的调节。[17]
这一阶段的联邦制的一个重要特点是联邦最高法院开始积极介入调整联邦与州之间的政治与经济关系。早年托克维尔曾说,美国的一切政治问题最终都成为司法问题。如果说内战前最高法院关注的主要是奴隶制问题,内战后,最高法院处理最多的是州与联邦政府将在政治与经济方面的权限问题。1870年至1919年间,被最高法院宣布违宪的联邦法有70个左右,州法有300个左右。这些裁决大部份是为了保护私有财产权不受侵犯。而在内战前只有2个联邦法被认为是违宪。这一方面说明对联邦政府的横向钳制加强,另一方面也表明最高法院在处理联邦与州的关系中作用越来越重要。事实上,在19世纪后半期,最高法院奉行一种“自由经济式的宪政主义”原则,强调经济上的自由竞争,反对联邦政府对州和公民个人的经济事务作过多的干涉。这种思想也影响了最高法院对重建法案的态度。1873年,最高法院在《屠宰场案》(The Slaughterhouse Cases)的判例中对第十四条宪法修正案作了极其狭隘的解释。最高法院承认联邦政府有权管辖(保护)公民权利,但指出属于联邦保护的公民权仅限于公海上的保护等为数不多的几种,而大部份日常的与人民生活息息相关的权利仍属于州权范围,联邦政府不应插手。最高法院甚至宣称重建没有改变美国联邦制的本质。在1883年的《民权法案案例》(The Civil Rights Cases)的判列中,最高法院又宣布1875年通过的反种族歧视的民权法案违宪,理由是联邦政府无权对公民的社会行为和道德观加以限制。这两项判决实际上取消了联邦政府对重建法案的实施权。1896年,在《普雷斯诉菲格逊》(Plessy v. Ferguson)一案的判决中,最高法院更是认为联邦政府无权通过立法来改变美国现存的种族不平等的事实,建立了黑人与白人“平等但隔离”(separate but equal)的原则。最高法院声称是为了维护传统的联邦制,不愿意看到一个权力过于集中的中央政府。但这一系列判例实际上大大限制了联邦政府在保护公民权方面的作用,其结果是州政府仍然控制大部份民权。1877年之后,南部许多州以各种理由将黑人在重建中获得的权利逐渐加以限制或剥夺。而在1877年之后,民主共和两党频繁交替对国会两院和白宫的占领,共和党虽有意阻止南部各州对黑人权力的剥夺,却无法得到重建时期那种一党当政的条件。同时为了换取南部民主党人对联邦政府在经济政策上的支持,共和党人不得不在许多公民权力问题上妥协。与此同时,南部种族歧视势力抬头,并重新控制各州政府,三K党等组织活动猖狂,而联邦政府对此却没有实行有效的制止。到1910年左右,南部大部份黑人的政治权利都遭到州法律的变相剥夺,经济上陷入极大的贫困状态。[18]