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[直辖市]大城市扩张“卫星城”比“摊大饼”更可取[转帖] [复制链接]

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只看楼主 倒序阅读 0 发表于: 2003-03-18
2003-03-07



  国内外经济发展的历程都表明,经济的现代化过程必然伴随着城市化过程。推动城市化的方式,主要有两种:一是大城市的发展及向周围地区的扩散。根据国外经验,只有向具有一定规模的城镇扩散,才能解决大城市向外扩散的目的。也只有具有一定规模的、能够接受扩散的城镇,才能成功地扩散和使人口、产业不再向大城市回流。所以,大城市的人口和产业向郊区转移,主要造就的是一批具有较强经济实力的中等规模左右的城镇和卫星城。二是小城镇规模的扩大和功能的提升,增强吸纳人口和扩大就业的能力,形成一批各具风格和特色鲜明的中小城市群,这是比较传统的城镇化的方式,也是我国“十五”期间乃至今后更长时期内重点发展的方向。尽管在不同国家和经济发展的不同阶段,这两种推动城市化的方式的发展速度和重要性有所不同,但从经济现代化和城市化的总体过程来看,二者都是十分重要的,都需要重视。近年来,随着我国经济的快速发展和经济规模的不断扩大,在加快小城镇建设的同时,大城市的快速发展及其对周边地区强大的辐射作用越来越成为我国城市化进程中的一个亮点。同时,在大型中心城市快速发展过程中,如何发展和建设卫星城也已成为需要认真研究的课题。

  一、大型中心城市的发展和扩张具有强大的辐射带动功能

  从“九五”末期开始,在全国中小城镇建设普遍向前推进的同时,一些大型中心城市的发展更为引人注目。全国一些大型城市的面貌普遍发生了非常明显的变化。一方面,城市基础设施建设取得了显著效果,房地产开发出现了档次、规模和功能全面升级的趋势。社区环境配套建设、基础设施加快建设已成为城市建设的基本形式。另一方面,城市经济结构调整以及城市功能的重新布局和定位也已普遍展开。现代大型商业服务业、电子信息服务业、金融保险业和高新技术产业开始形成城市新的产业布局,一些传统制造企业则逐步退出了城市核心区域。

  城市化加速还表现在一些大型城市的规模扩张上。近两年来,很多大城市都制定了城市扩张规划,而且这些规划的共同特点,是大规模的新城区扩张建设和城市重心的转移。原萧山和余杭两市划归杭州市后,杭州已从原来以西湖为中心的旧城区的发展,向建设以钱塘江为中心的新杭州的方向迈进。长沙市提出,要在未来5~10年内将长沙的城区规模扩大1倍。成都市提出了向南、向西发展,建设一个新成都的城市总体规划。广州市将花县和番禺划归其中。南京市对长江以北地区区划进行了重大调整,江浦县、六合县划属南京市区,使市区面积扩大了2139平方公里,使江南江北两岸更好地融合,从而加快了南京的城市化进程。在省会城市进行大规模扩张的同时,宁波、青岛、大连以及厦门等一批“副省会级”城市和地市级城市的发展也在加快,在经济上成为支持区域经济增长的主导性力量,并明显地带动了本地及周边地区的发展。

  实践证明,根据我国的国情和经济发展阶段,在重视和支持发展小城镇的同时,加快发展大型中心城市也是非常必要的。其原因主要在于:一是基于工业化进程的要求。大工业有着强烈的大城市区位指向,它需要城市功能的服务、需要大规模的工业基础设施支持、需要大量的劳动力、需要产业集聚效应、需要大量的社会需求。我国目前尚未完成工业化进程,大城市的积聚效应仍将发挥重要作用。二是基于信息化的要求。信息化将使大城市在信息交流、信息产业发展上的作用越来越突出,大城市在信息经济时代无论在软件还是硬件方面都具有明显的优势。三是基于服务产业发展的要求。服务产业发展与城市经济规模成正比,城市规模越大,就意味着用户基数越大,服务业的商机越大。特别是新兴的现代服务业、较特殊的服务业只有在大城市中才能得到较快的发展,然后向其它区域辐射。因此,只有在大城市,门类齐全、相互配套、分工细致、功能明晰的服务产业才会有广阔的生存和发展空间。四是基于经济发展效率的要求。我国作为工业化后发国家必须强调经济效率,在很短的期间内要走完工业化先发国家几百年走过的道路,必须选择适于加速工业化进程并提高效率的模式发展。后发国家劳动力的转移是跳跃式的,农村劳动力从全国各地直接涌向大城市的倾向较大,大城市对于吸纳农村劳动力直接进入各类工业和服务产业的情况也比较普遍。

  大型中心城市的发展促进了其辐射功能和带动作用的增强,带动了周边地区的经济发展。这已为我国城市化进程的实践所证明。当然,伴随着一些大型中心城市的快速发展,国际上很多大城市在发展中遇到的一些“大城市病”在这些城市也随之出现,为缓解这些问题和矛盾,卫星城的建设已经提上了一些城市发展的议事日程。

  二、卫星城的发展及其在城市化中的作用

  我国目前一些大型城市的扩张模式主要采取的是“摊大饼”的方式,即从城市中心向外不断扩延的方式。如北京市,从二环到三环,现已发展至五环、六环。这种方式在城市以聚集功能为主的时期有其客观性和合理性。但是随着城市的快速扩张,城市规模越来越大,带来了很多新的问题,如城市人口拥挤、交通堵塞、环境污染,地价昂贵、城市管理难度加大、治安环境日趋恶化等等。这就遇到了一个很现实问题,城市的规模究竟多大为合适?有没有一个临界点?在这个问题上,国外的一些经验,特别是国外卫星城的发展实践值得我们借鉴和参考。

  国外一些国家城市化的历程表明,当城市化率达到50%的时候,城市的分散作用开始超过集聚作用,会出现城市人口和产业向城外净流出和扩散的现象,主要是流向离城市中心地区不太远而生态环境相对较好的郊区,如大都市郊区的中小城镇或卫星城。这种郊区化或卫星城的发展方向不仅与大型城市经济发展水平有关,而且还与城市自身的规模大小有关。从国外的一般经验来看,只有当经济发展水平达到人均3000美元左右时,大城市周围才有可能出现人口外迁和大量工业企业外移的现象。

  根据相关资料,世界上最早发生城市郊区化的大城市是英国的伦敦。到19世纪末20世纪初,英国城市化率已超过70%,郊区化进入快速发展时期。这一过程主要沿两个方向进行:一是建立城乡要素结合的“田园城市”;二是建设卫星城。主要目的在于分散中心城市的人口和经济活动。最初的卫星城功能很单一,仅仅在于分散居住人口,将居民区建设在郊区,日常的基本生活在郊区,而工作和文化活动则要回到城里去。根据卫星城理论,这种城郊居住区被称为第一类卫星城,也被称为“卧城”。之后,在新的城市有机疏散理论的影响下,又出现了半独立性的郊区城镇,被称为第二类卫星城。这类卫星城除居民区外,还建有一些工业和服务项目,可使部分居民就地工作,其他居民则依然进入母城就业。二战之后,出现了完全独立的第三代卫星城。它具备了较为完善的独立的城镇功能,完全可以依靠自身的力量发展,不再更多地依赖母城解决基本生活和工作问题,大大减少了母城与卫星城之间的通勤压力。它与母城的关系主要体现在一般的产品和服务的相互交换上。第三代卫星城的主要作用仍然是吸引母城过多的人口和经济活动,分散对生态环境的压力,但它的城镇功能更趋完善,事实上已经是一个独立的区域性城镇,进一步提高了吸引母城人口和产业的作用,而且能够为居住其间的居民提供更加全面和完善的城市服务。

  总之,在一定的经济条件下,城市的确具有一定范围内的最适度规模,超过了这个规模会带来各种问题。发展具有一定规模的、功能相对独立的卫星城镇是控制大城市无限扩张的比较理想的选择。世界许多国家的经验证明,卫星城已成为区域性中心城镇的一种重要的形式,它可以疏散市区工业,改善市区生态环境;转移中心城市的先进科学技术、资金、管理经验,带动城市周边地区生产力快速发展;可以疏散市区人口,控制市区人口发展规模;改变市区与郊区的二元结构,形成市中心区、近郊区、卫星城镇、远郊区等多层次的城市结构。当然,各城市应该根据经济发展阶段和城市化的水平来确定发展哪一类卫星城。

  我国目前城市化率总体上还比较低,全国总体上处在36%的水平。但是,一些大型中心城市的城市化水平已经比较高。据有关资料显示,到90年代末,深圳城市化率已达78%、北京72%、上海68%、南京60%、温州50%、杭州市超过了60%。同时,一些城市的经济发展已经达到甚至超过了人均3000美元的水平。如北京市2001年人均GDP已达3000多美元,上海已超过4500美元,广州突破了4000美元,深圳为5000美元,杭州则突破了3000美元。根据国际经验,这些城市已具备了人口郊区化和建设卫星城的经济条件,城市的分散作用已开始超过集聚作用,出现了城市人口向城外净流出的必然因素。因此,加快研究和着手建设以一些大城市为母城的卫星城市已具有了客观必要性。目前,一些城市的卫星城建设已经提上了重要的议事日程,如北京、杭州的卫星城建设已经起步;深圳市2002年的党代会和市人大会议也作出重大决策,即向“一市多城,众星拱月”的城市化建设目标迈进,以实现深圳发展的第三次腾飞。

淮安览古
姚广孝
襟吴带楚客多游,壮丽东南第一州。
屏列江山随地转,练铺淮水际天浮。
城头鼓劲惊鸟鹊,坝口帆开起白鸥。
胯下英雄今不见,淡烟斜日使人愁。
淮水安澜 http://b350595.xici.net
只看该作者 1 发表于: 2003-03-18
三、积极探索城市化和卫星城建设的多种模式

  在传统的观念中,城市建设理所当然是政府的任务,特别是在城市规划、总体开发和基础设施建设等方面都应是政府的责任。由此,建国后的很长时间里,我国城市建设资金主要来自于各级政府,其结果是城市化水平一直较低,即使是与一些发展中国家相比也有很大差距。随着社会主义市场经济体制的初步建立,人们的市场经济观念不断增强,对于城市化的推进和城市的建设、开发,人们也逐步倾向于发挥市场配置资源的基础性作用。人们认识到,无论从经济还是社会方面来说,新世纪中国城市化发展确实需要有一个更大的思路和更新的理念。在城市化推进过程中,政府职能的关键是制定规划,并且要建立一个优化的城市经济系统,为城市经济发展提供一个良好的市场经济氛围和制度环境。而在具体推进中,则应更多地发挥社会的力量,探索多元化的方式,鼓励多种经济成份共同参与城市化的建设。这是因为:

  (一)加快城市化进程的需要

  城市建设涉及到城市产品的供给问题。城市产品的供给从理论上来说包括两大部分,即私人物品和公共物品。公共物品中又包括了纯公共物品和准公共物品。私人物品由私人或者说由民间来提供,纯公共物品由政府来提供;准公共物品由政府和企业联合提供。但这种认识目前也发生了一些变化,由于技术及制度设计方面的原因,在很多国家,一部分纯公共物品或者准公共物品也越来越具有私人物品的某些性质和特征,因此,原来由政府提供的物品,也可以由非政府的多元化资本提供。

  (二)解决城市化建设资金问题的需要

  我国城市化处于加速阶段,城市化建设的资金究竟需要多少?据联合国开发署研究,发展中国家城市基础设施投资一般应占国内生产总值的3%到5%,占全社会固定资产总投资的10%~15%。按照这一比例测算,仅“十五”期间,我国城市基础设施建设共需投资预计就将超过1.5~2万亿元人民币,年需投资3000~4000亿元。而且基础设施还只是城市建设的一部分。到2010年,中国城市化率将达到45%,全国城市人口将达到6.3亿左右,这就意味着,今后每年有几千万人口进入城市。从一些城市发展的实践看,每增加一个城市人口,大约需要3~5万元的基础建设投资。如何解决这部分资金,是一个关键问题。当然,政府在城市发展和建设中应当承担重要任务,不断增加城市建设中的投资是责无旁贷的,然而,这么多资金只靠政府投资是远远不够的。因此,建设资金来源必须是多元化的,相当一部分需要通过非政府的多种途径解决。

  事实上,无论是国外还是国内,探索公共物品和准公共物品引进多元资本投资建设的实例不少,途径很多,例如:

  ——民间资本直接参与城市建设项目投资的探索,城市化进程给民营经济参与城市建设提供一个新的产业领域和投资空间,提供新的资源要素重组的机会。如温州的一些道路、桥梁,一些城市的部分学校、医院等都有民营资本参与投资建设。更有的地方出现了由民营资本投资成片整体开发建设卫星城的实例。

  ——引进外资参与基础设施建设。这方面上海做得比较好,像杨浦、南浦大桥、城市隧道等一些大的工程都有外资投资参与。

  ——BOT方式。BOT(Build-Operate-Transfer)的定义一般是指城市基础设施的“建设—经营—转让”的一种方式,是以政府和企业之间达成协议为前提,由政府向企业颁布特许,允许其在一定时期内筹集资金建设某一城镇基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。当特许期限结束,企业按约定将该设施移交给政府部门,转由政府指定部门经营和管理。近几十年来,不论是在发达国家还是在发展中国家,BOT方式均被当作一种重要模式广泛用于包括城镇市础设施在内的各种领域。改革开放以来,BOT方式在我国也越来越受到重视。许多省市都有一部分BOT项目。但由于起步较晚,经验不丰富,立法不完善,我国在利用BOT进行城市基础设施建设方面还存在较多的问题,还处于利用的初级阶段,有许多问题亟待探索。但这种方式已经在减轻政府财政负担、吸引国内外资本参与城市建设、分散政府城市建设投资风险、提高技术管理水平、提高营运效率等方面发挥了作用。

  ——特许经营方式。即政府将一部分城市建设项目以特许方式由民间资本经营。这是把社会资金引入公用事业、筹集城市建设资金的新途径。

  ——通过资本市场融资,发行城市基础设施建设债券筹措城市建设资金。这在国际上比较普遍。

  ——银行贷款。这也是城市建设资金的重要来源,如北京地铁五号线的投资,有一部分资金通过银行贷款解决。这种方式也往往与其他筹资途径相伴运行。

  以上的多种投资方式和途径的探索对于城市化建设资金的筹集、使用和运营都发挥了较好的作用。而更为重要的是,通过这些方式形成了多种资金能各尽其能参与城市化建设的机制和途径,是一种制度性安排。其结果是让更多的资源以适合的方式参与到中国的城市化建设之中,促进了城市化的进程。

  四、政策建议

  为贯彻十六大报告的精神,全面建设小康社会,我国的城市化进程无疑会进一步加快。为此,建议如下:

  (一)新时期的城市化过程必须探索多种推进方式,充分发挥民间资本的力量

  城市化进程需要重视政府的规划、指导和推动,这是不言而喻的。但同时应尽可能依靠市场置资源的作用,对一些可以由企业和民间资本做的事情一定更多地由他们来做。政府应尽量放开基础设施的经营管理,让市场调节起更大的作用。应该按照市场经济规律,由政府和企业一起来开发城市、建设城市、经营城市。而不能靠政府唱“独角戏”。

  (二)只要城市化的方向明确,规划得当,政策支持和引导得力,非政府的投资主体是愿意并且有能力、有实力参与城市建设的

  当然,企业投资的目的和角色定位与政府不同,趋利动机不可避免。但只要企业投资建设项目符合城市建设规划的方向和要求,符合城市发展的整体利益,为市场所需要,其获利又是正常的、合理的,政府就应予以支持。政府还可采取适当的政策,鼓励和吸引民间资本和国外资本对基础设施的投资,有效地将长期的基础设施投资项目与商业性开发项目有机结合,使投资者得到合理收益。目前,许多国内民营资本和一些外商反映,不知如何投资于我国巨大的城市建设市场,这是我国城市化进程中遇到的新问题。现在,国内很多城市通过规范的招投标形式和多种方式的招商活动引导民间资本和外商资金的投资。

  (三)民营经济是城市化建设中一支重要生力军

  城市化建设除政府之外,可以有多种主体通过多条途径参与。其中,民营资本是一支不可忽视的重要力量。改革开放以来,特别是20世纪90年代以来,民营经济快速发展,对国民经济增长的贡献率不断提高。随着我国市场经济的不断完善和发展,民营经济从小到大,从较弱到较强,自我积累,滚动发展。到上世纪末,全国民营企业有150余万家,从业人员有2000多万人,产值7000多亿元。在民营经济发展中,成长起一批产权关系明晰、有良好的经营机制、有雄厚经济实力的大型民营企业,是一支具有活力的企业群体。在城市化建设中,应吸引和充分发挥这一群体的力量,使他们能够通过适当的方式和途径,在城市化进程中有所作为。

  (四)提高政府对城市化建设的规划和管理水平

  以多种方式引入多元主体和多种资金参与城市建设的过程,对政府的规划和管理水平提出了更高的要求。要求政府更好地转变职能,将主要职能转移到城市建设管理等地方公共事业上来。一方面搞好规划,以实现城市化发展的总体要求,避免参与建设的各方各行其事,同时又要协调政府部门与民间投资者之间的关系,帮助他们解决项目开发和建设中的一些实际问题。

  (五)加强城市布局、规划和立法工作

  在区域性中心城镇的规划上,要努力引进一些先进的规划思想和方法。要对城市中的商业、交通、文化以及医疗等公共服务设施实行分类,将卫星城的功能与城市中心区的功能有机地融合,形成合理的空间布局结构。在立法方面,应尽快制定我国新城市建设法、卫星城市建设法等相关法律,以进一步完善我国城市建设和规划的立法体系。


作者:国务院发展研究中心市场经济研究所任兴洲 

淮安览古
姚广孝
襟吴带楚客多游,壮丽东南第一州。
屏列江山随地转,练铺淮水际天浮。
城头鼓劲惊鸟鹊,坝口帆开起白鸥。
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只看该作者 2 发表于: 2003-03-18
太长了,没法看
只看该作者 3 发表于: 2003-03-18
呵呵,想看就慢慢看嘛
不想看就不看:)
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姚广孝
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只看该作者 4 发表于: 2003-03-18
广州是采用建卫星城这种模式。
只看该作者 5 发表于: 2003-03-18
广州不应该把增城和从化划入
那样不叫卫星城,
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姚广孝
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只看该作者 6 发表于: 2003-03-19
关键是通勤,中国人有私车么?没有的话,怎么在卫星城住?那是另一个城市!
还有是大城市的规模,没有能力建设轨道交通的,怎么在卫星城住?那是另外一个城市!
我都觉得日本除了几个大城市外,哪有什么所谓的卫星城?倒是中国那些不怎么大的地级市,搞什么组团布局,建什么卫星城,完全是乱套概念!
缩省并县,省县直辖,县下设市,市镇平等
地域平等,市镇平等,设市平等(见头像)
省—县—适域市(5万起)、小广域镇,B、C。。。市
省—县域市(城市几乎充满县域,100万起)A市
欢迎关注微博http://weibo.com/qqmexh

只看该作者 7 发表于: 2003-03-21
北京卫星城完全失败
应该实行向一个重点方向延伸的长方形
李清微信:13520508091
公众号:每天一杯好酒
只看该作者 8 发表于: 2003-03-21
北京的症结好象还不只是摊大饼,好象市区人口密度也不够大。出了二环之外就感觉不象个大城市的样子。象上海人口比北京多,市区面积却小得多,感觉人气就很可观。
只看该作者 9 发表于: 2003-03-21
以前去苏州的时候觉得市区的街道非常逼仄。不过感觉那样才象是个古城的样子。
不知道现在如何了。
国内许多城市旧城改造的时候为了交通的缘故常常尽力扩展街道,不过这样常常适得其反,只会导致街道更为堵塞,而且还破坏了旧城的景观,其实还是以保留为佳,完全可以在旧城外面发展。美国许多城市都有historical area,里面的街道布局尽量保持着上个上上个世纪的情况,非常有味道。
只看该作者 10 发表于: 2003-03-21
以下是引用suzhou在2003-3-21 13:26:13的发言:
北京作为城市哪能和上海比


在上海高架上开车,感觉就是在高楼的森林里面穿梭,市区基本上见不到多层住宅楼,人不是一般的多。

每次出差到上海,再回南京就感觉实在是没人;到北京没有这种感觉。
圣人抱一为天下式。不自见,故明﹔不自是,故彰﹔不自伐 ,故有功﹔不自矜,故长。 夫唯不争,故天下莫能与之争
只看该作者 11 发表于: 2003-03-21
不是吧,感觉南京没人?太夸张了哟
淮安览古
姚广孝
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城头鼓劲惊鸟鹊,坝口帆开起白鸥。
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zct
只看该作者 12 发表于: 2003-03-22
重庆是组团式布局,典型代表!
只看该作者 13 发表于: 2003-03-22
以下是引用zct在2003-3-22 15:00:15的发言:
重庆是组团式布局,典型代表!


重庆不是什么“组团城市”,她那样的区划简直算的上变态。
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城头鼓劲惊鸟鹊,坝口帆开起白鸥。
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只看该作者 14 发表于: 2003-03-25
在广东,城乡经济发展较均匀。改革开放伊始,广东就按组团式、卫星城式发展城乡,所以今天的广东,城乡差别不是很大(甚至有些农村还比城里好),在珠江三角洲,很多镇的建设规模都相当大,甚至有北方的一般城市的规模。应当说,这种的规划是成功的,要比北京“摊大饼”式的规划要好很多。在北京,除了北京市区,其它郊(县)区的镇的建设规模根本无法与广东这边的相提并论。
中国论坛会员权益保护同盟会主席
只看该作者 15 发表于: 2003-03-26
重庆不属于组团,属于另类(变态?)型城市!
同意十二的观点!
吾之所愿——复我汉唐 兴我华夏!
大中华帝国——万世长存!
自由—民主—我可以为此奋斗终生!
只看该作者 16 发表于: 2003-03-26
北京带不动郊县是因为它还处于"黑洞时期",天津被拖跨就是明证
南汇 中甸 延庆 宝安 仙女
只看该作者 17 发表于: 2003-03-26
以下是引用蜡笔小宝在2003-3-26 16:28:42的发言:
北京带不动郊县是因为它还处于"黑洞时期",天津被拖跨就是明证

北京的工业都外迁到郊县了
取消市管市县,撤销乡镇,县级自治。
都┬─区
│└───县
省┬─市───区
 ├─────市、县
 └─州┬──市、县
    └市─区
注:各级行政均可自治。州一般是自治州。州辖市大者可分区。
只看该作者 18 发表于: 2004-08-10
以下是引用无形在2003-3-26 16:32:33的发言:
[quote]以下是引用蜡笔小宝在2003-3-26 16:28:42的发言:
北京带不动郊县是因为它还处于"黑洞时期",天津被拖跨就是明证

北京的工业都外迁到郊县了
[/quote]北京的工业本来就在郊县了。错了。。。。都是区了。。。郊区。。
兰若生夏草,芊蔚何青青.幽独空林色,朱蕤冒紫茎.
只看该作者 19 发表于: 2004-08-10
北京还有郊县。
只看该作者 20 发表于: 2004-08-19
成都现在也是在走这样的路```

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