- --再谈小县制
拙作《分县 城镇化的急先锋》的发表，一石激起千层浪，但并未起轩然大波。再抛砖，以引玉。
何谓基层政权实体化？众所周知，乡镇政府是个不完全政府，行政职能有所限制。除了宪法及地方组织法赋予乡镇为基层政权,行使基层政府职能外,其它法律法规都规定县级政府实施。
基层政权实体化。一是赋予法律地位；二是强化执政能力；三是完善行政职能。
也许你会说，乡镇直接扩权，就可以解决问题，何必多此一举！非也，非也！虽然乡镇扩权也是一个模式，有的地方正在试行，但存在的法理缺陷却无法克服。大部分法律的履行主体均指明县级机关，如果仅仅是乡镇扩权而不从名称上厘清，势必影响到法律的后续性，而让县充当基层政府，则不存在法律地位问题。
省县直辖是基于法理而言。省县直辖就是要变现在的省地县乡四级为宪法规定的省县乡三级。省县直辖就是要精简地级。但地级的存在已既成事实，而且有其存在的历史依据和现实意义。大部分地级与清末民初的府吻合，成为行政区划的中心城市，虽然不一定是经济区域的中心城市。
省县直辖的目的在于减少行政层级，提高行政效率。根据效率管理原则，省县直辖对于50县的省份来说比较适用，但大多数省都在50县以上，省域幅度过大或县域幅度过小都不利于管理。省县直辖就意味着分省或并县。
分省。省作为行政区划，可以追溯到罗马帝国时代。统治者在被征服地区设置的“行省”，具军事统治和行政管理职能。元朝的行省（行中书省）是中央的派出机构，行监察、督查职责。但一如希腊文明征服了被征服者一样，作为外来政权的元统治者被汉文明同化了。朱明改省为布政使司，但其行政区域基本沿袭了前朝的省制，并蜕变为地方一级政权。同样作为外来政权的有清一代恢复了元朝的省制。从此省制被固定下来。有清以降省制之行政区域比较稳定，本土十八省及东三省和新疆共二十二省，基本是一成不变。至清末民初近三百年，只分了一个省，即将江南省分为江苏省和安徽省。民国时期，国家动荡，社会、民族矛盾激化，各省成为地方诸侯。民族地区则外蒙独立，内蒙成立自治（区）政府，忝有热河、绥远、察哈尔、青海、川边等特别区域及西藏地方（伪满期间东三省裂为N省）。间作省级行政区划调整，亦乏善可陈。坊间热议的淮海省方案历经百余年，至今无果。共和肇始，行大区制，省界松动，江苏、安徽省各一分为二，四川省一分为四，以行政公署行省级政权（院辖市略过不提）。旋废复省。为民族政策，析甘肃省置宁夏回族自治区，广西省、新疆省、西藏地方改自治区，与省同级，更撤热河、绥远、察哈尔三省。随后撤消大区制，以省、自治区、直辖市为地方一级行政区划。
综上，省作为地方一级行政区划，历史悠久，蕴涵太多的文化因素，分省太难！
并县。县作为行政区划，可以追溯到秦汉时期之郡县制。随人口增长和社会发展需要，分县成为历代各朝“有效管理”基层政权的法则。只有因战争、瘟疫、自然灾害等使人口减少才可能并县。民国的改土归流是县制在民族地区的推广和普及。共和初期也有大规模并县，因有违传统“法则”而复置。
象广西这样的老少边山穷省份，100个县级政府，完全的省县直辖是不切实际的。省县直辖的前提是并县。并县的结果，必定有一方失去县城的地位，变成普通乡镇，这就意味着失去很多特权！既得利益者当然无法接受，就是老百姓也不情愿。宁要城里一张床，不要乡下一块地。因此就有了抵触，有了阻力。广西如此，外省也概莫能外！如河北省唐县之合并风波，湖南省洪江行政中心之争等等。
综上，并县不容易！
乡镇问题。乡镇作为宪法规定的基层政权，现实中的地位却十分尴尬。大凡国家法律法规都规定由县级以上人民政府办理。因此可以说，乡镇政府是一个不完全的地方政府。乡镇何去何从？
1、撤并乡镇。只是减少了数量，并没有消除层级。虽然中心乡镇得到加强，但不利于城镇化。老百姓办事更难！
2、改为派出机构。乡镇改设街道办事处可以看作县市的派出机构，但只是少数。目前也只有重庆在全辖推行。
3、县下设市。即将中心乡镇改为市建制。名称变了，但没有解决乡镇的法律地位问题，换汤不换药。在中国只有村民自治没有市民自治！县管市，徒增市制之混乱！
4、乡镇扩权。时下所谓乡镇扩权也就是部分中心乡镇行使县级部分行政职能。也可以看作是完善基层政府职能的试点。
凡此种种，小县制更具如下优点：
小县制有利于基层政权建设，有利于城镇化建设。
乡镇扩权到一定程度，也就是分县，按一定的规模，在撤并乡镇的基础上，赋予乡镇县级行政职能。最简便的操作方法就是：在现行的行政体系中，村公所改为乡公所，职能不变，乡镇政府升格为县政府（有的改为市政府），将权力下放，让政府更贴近民众！乡公所作为地缘联合组织，不具备行政管理职能。恢复乡绅制度。乡绅作为一种荣誉和象征，由村民推举，县政府任命。
分县就是让县取代乡镇，使基层政权实体化。分县，也就是小县制。小县制的前提省级的相对稳定及地级的分解。小县制就是要撤销乡镇及村的行政建制，以还原本义。
老百姓的理解是，县城就是县政府所在地，县城之外就是乡下。
皇权不下县。可见县作为基层政权由来已久。
民间更有说法，乡镇政府不是衙门，县太爷才是官。这是皇权不下县的佐证。
如果你到县份出差，指的只是县城。但县城之外的乡镇人去县城，不说去县城，而直接说县名(也有少数说县城所在地名的)。由此可见，县在一定意义上说仅指县城。
不管县城还是乡下出了县外，则一概说是本县，说明县的认同感是有条件(距离)的。
老乡见老乡两眼泪汪汪。在这里，乡的概念没有被量化，在本县（省、国）内，同村（县、省、）就是同（老）乡。可以说，乡是一种地域观念。
小县制并不排斥乡村观念，反而使其更容易同化。
作为行政中心的县城往往凭借行政资源优势，对周边乡镇各种资源进行不公平的分配，就是我们常说的市刮县县刮乡镇现象；而一些乡镇凭借资源条件、交通优势等，发展成为经济中心，即所谓的中心乡镇。乡镇扩权，也就是指这些乡镇，这对另一些乡镇来说是不公平的。分县就是将一个中心变成多个中心。中心多了也就无所谓中心，可以均衡发展。由于村镇不属于行政体系中的实体组织，其公共利益和社会财富不属于国家所有，也就无法用行政手段来强取豪夺。
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