论农垦企业的政企社企分开兼评黑龙江垦区政企社企分开的几种模式（1999）
--------------------------------------------------------------------------------
www.chinafarm.com.cn 2002-08-14 文章来源：中国农垦信息网
农垦企业在长期计划经济体制下形成的政企社企合一的管理体制，在社会主义市场经济条件下越来越成为制约其经济发展的重要因素。本文拟以黑龙江垦区现行管理体制及近年来在政企社企分开方面进行的探索为基本素材，研究农垦企业实行政企社企分开的途径，提出农垦企业实行政企社企分开的思路。
一、农垦企业传统管理体制的形成及必然性
农垦政企社企合一管理体制的形成有其深刻历史背景。这种体制在历史上曾发挥了重要的作用，时至今日这种体制仍是黑龙江垦区管理体制的基本形式。在实行社会主义市场经济体制的新时期这种体制面临着需要进行深化改革的严峻挑战。
（一）农垦政企社企合一管理体制形成的背景及作用
农垦（包括国有农场及企事业单位、农场所在的社区、与农场有资产联结关系的行业主管部门）是在特定的历史条件下形成的经济社会组织。讲农垦是经济组织，是因为其本质或基本属性是企业，是以盈利为目的进行开发建设和生产经营的市场主体；讲农垦是社会组织，是因为其在半个多世纪的开发建设和生产经营过程中，在特定的历史条件下进行了行政司法管理体系和社会管理体系的建设，依附于经济组织形成了完善的社会组织。这里的经济组织和社会组织的关系，同样也是经济基础和上层建筑的关系，只不过这个上层建筑不同于一般的地方政府，是与经济基础合一的、享有政府职能和社会管理职能的部门或机构，其中更多的是兼有两种职能的一套机构。 如黑龙江垦区，自１９４７年开始开发建设，很长时期内当地各级政府都在设?立之中，行政司法和社会管理机构还来不及向荒无人烟的边疆延伸。随着开发建设北大荒人数的急剧增加（目前黑龙江垦区有１６０万人，６０－７０年代还曾有５４万知青），职工子女要上学、家属要治病、生产生活物资要动输、信息要沟通、小城镇要建设并管理、社会治安要维护，而大多数农场都地处偏远，有近一半的农场处在边境线上，农场与当地政府相距几十公里甚至近百分里，还有的农场成片开发荒原，却被当地政府划分版图时分属二个甚至三个县。为解决这些问题，黑龙江垦区经过５０多年的努力，在５．６万平方公里的范围内，建起学校５００多所、医院１００多个，自修自养公路２万多公里，架设通讯线路２万多公里，兴建了１４０个农垦小城镇，成立了各级公检法机关和工商、土地、环保、交通、技术监督等部门，设立了正师级的军事部。为使边疆更快的发展，在５０－６０年代国家和黑龙江省甚至决定把农场集中地方的政府和农合并。１９５９年到１９６２年，虎饶县（今日的虎林县和饶河县）与铁道兵农垦局局县合一，由农垦局的领导兼任县委县政府的领导，统一管理和领导行政司法和社会管理工作。现在的黑龙江省农垦总局是黑龙江省政府的一个职能厅局，垦区各级机关享有省委、省人大、省政府授权、委托或派出的除税收以外的几乎所有行政司法职能和社会管理职能，总局、分局、农场的机关部门，除承担生产经营的指挥职能外，大都兼有行政管理职能和行业的执法职能。这就是农垦企业政企、社企合一的管理体制形成的历史过程，是在特定的历史条件下当时的决策者们设计并组织实施的成本最低、最符合当时当地实际的企业、政府、社会一体的管理体制格局。这种管理体制在一定程度上类似于战时根据地“军政委员会”的组织形式，半个世纪农垦事业和边疆地区的发展证明：这样的管理体制形式不但是合法的，也是科学的、合理的。
（二）农垦政企社企合一管理体制以沉重的双重负担为代价
按现代企业制度的标准，政企社企合一显然不符合“政企分开”的要求，但历史就是历史，不能用现在的甚至未来的标准去指责过去。曾经有人批评黑龙江垦区这种政企社企合一的体制是“国中之国”，孰不知正是这种体制，使垦区企业在每年向当地政府交纳巨额税金（１９９８年为７亿多元）之后，每年还要从企业收益中支出１０多亿元（另外还有国家财政补助的７亿多元）用于社崐会性政策性开支，形成了双重负担，而受益的（或少承担支出的）恰恰是应承担行政司法管理和社会管理的当地各级政府。由于垦区的二三产业主要是农副产品加工业和围绕农业的服务业，所以社会性政策性开支的主要承担者是垦区的三千万亩耕地或耕地的承包者家庭农场。近年来黑龙江垦区亩均承担社会性政策性开支达２０－２５元，占到亩上缴利费税总额的１／６－１／５，给农垦企业和家庭农场职工造成了沉重的负担。这种压力在计划经济时期显现的并不突出，而在市场经济条件下矛盾却越来越大了。
（三）农垦政企社企合一的管理体制需要改革
历史上合理的不一定永远合理，在新的历史条件下，传统的农垦企业管理体制必须进行改革。尽管现行政企社企合一的管理体制有其历史的必然性，但农垦企业发展社会主义市场经济需要这种体制改革，农垦企业建立现代企业制度需要这种体制改革，农垦企业减轻沉重的双重负担需要这种体制改革，农垦企业加快经济发展也需要这种体制改革。黑龙江垦区正是从这个需要出发，主动进行或按上级要求从不同角度进行了多种形式的政企社企分开的探索，积累了大量令人深思的经验和教训。
二、黑龙江垦区探索政企社企分开的几种模式及经验教训
解决农垦企业政企社企分开并不是近几年刚刚开始的，但过去采取的办法是改变农场的隶属关系，其结果都不理想。５０年代末，为解决农场和当地政府的关系等问题，就有一批农场被下放，隶属所在地的县政府领导，导致这批农场生产力水平大幅度下降。６０年代末没有归属生产建设兵团的一批农场也被下放给所在市县，又造成了巨额损失。实践证明靠改变隶属关系的办法不能解决农垦企业政企、社企分开问题。从试图解决农垦企业政企社企合一问题比较完整的形式看，“友谊模式”、“虎林模式”、“绥滨模式”分别提供了可供借鉴的经验教训。
（一）农垦建政的“友谊模式”
友谊农场是我国“一五”重点项目之一，耕地面积１４０万亩，是全国最大的国有农场。友谊农场和黑龙江垦区的其他农场一样，经多年的开发建设形成了功能齐全的社会，成了政企、社企一体化的经济社会区域。１９６０－１９６３年、１９６４－１９６８年，友谊农场两次设立县一级政权，农场和政权机构的关系是“场县合一、职责分开、两税自留、自求平衡”，实行农垦系统和地方双重领导，以农垦为主的管理体制。这种体制保证了这段时间农场经济的较快发展，也促进了当地社会事业和政权建设的健康发展。１９８４年友谊第三次建政，管理体制仍是场县合一、政企分开，但实行农垦和地方分别领导，政企职责关系不清，计划财务体制不顺，这种体制使友谊农场的经济和社会发展都受到影响。１９８８年省政府决定将友谊农场作为农垦建政改革试验区，在友谊农场的基础上设立友谊县，实行政企分开，场县机构分设，各司其职，对上分别隶属农垦总局和佳木斯市。这种管理体制改革试验已１０多年，推动经济和社会发展的经验不多，却积累了沉重的教训。
从机构设置和企业职工负担看，１９８４年友谊实行场县合一体制时，虽然分别隶属农垦和地方政府，但管理机构只有一套领导班子，３０多个机构部门，６００多名各类管理人员，每年支出经费１０００多万元。分设后县里和农场各有一套管理机构，县里设五大班子，近５０个部门，７００多名各类管理人员，年费用支出４０００多万元。农场设党政班子，１０多个机构，１００多名各类管理人员，年费用支出４００万元。两套班子管理的还是友谊农场的１４０万亩耕地，１１万人口，而管理成本比过去增加３倍多。
从场县政企关系上看，因县政府管理的全部范围只有友谊农场，和农场的管理对象重叠，常常引发矛盾。由于场县机构分设、隶属关系分开、利益主体分离、责权利脱节，政治上形不成核心，经济上形不成合力，农场领导经常需要为维护企业合法权益与县里交涉，无法集中精力抓工作，严重影响农场的经济发展。
从建政后友谊县的机构设置看，友谊建政没有从一场一县的特点出发，完全按照规范的地方政权模式设置机构，不但五大班子齐全，还分别设置了一套完整的办事机构，而主管生产经营的大部分机构与农场已有机构重叠，对农场的管理和干涉比建政前由地方政府管理还要严密和频繁，造成在一个农场里行政管理与经济发展无法相互融合，产生各种矛盾和弊端，障碍友谊农场经济和社会崐的发展。
从经济发展环境看，友谊建政后政权建设归地方、经济发展归农场，这样政府机构有行政管理权而没有经济责任，农场有经济责任却不具有保护自己的权力。县交通部门收费不养路，农场为保麦收还要举债修路。县林业部门批准砍伐农场防风林使农场遭受损失，农场自己栽的树生产需要时却无权采伐。仅１９９７年县里部门对友谊农场的罚款就达５０多万元。
从社会发展情况看，尽管友谊农场上交的税费全都留在友谊县，省里为支持友谊发展每年还给一定的退库，但由于庞大的政府机构需要开支，友谊县仍仅仅是吃饭财政，无力加快发展社会事业，致使友谊教育、卫生、道路等基础设施建设大规模欠帐。友谊农场的教育曾在所在的红兴隆分局名列前茅，但目前已落在最下游。１９９６年高考升学率红兴隆分局为３９．８％，而友谊县仅为２８．４％。学生辍学率红兴隆分局为１．２３％，而友谊县高达６％，大大超过国家规定的３％的要求。教育的落后不但影响了职工的情绪，更影响了农场人才的培养和经济的发展。 作为农垦建政的“友谊模式”已试验１０多年，形式上实行了政企、社企分开，但由于没从友谊“农场建县”、“一场一县”的实际出发，没按照小政府大服务的思路设立精干、高效、灵活的管理机关，没有把为农场服务作为建政的出发点，把农垦企业和地方政权一下子全部分割开来，导致了诸多的矛盾和冲突，使经济和社会发展都受到影响，这在今后农垦企业管理体制的改革中是必须引以为戒的。
（二）实行“两还”的“虎林模式”
在虎林县境内有黑龙江垦区６个农场、３个工厂，其上缴的税费占虎林县财政收入的１／４－１／３左右。在经过一年的前期工作后，１９９５年底，黑龙江省委决定在虎林县进行“还司法行政权于政府、还生产经营权于企业”的政企、社企分开试点。“虎林试点”的实施运作有以下几个方面：一是职能划转。将原农垦企业享有的公检法、工商、土地、交通等职能及其他社会管理事权划转给虎林县政府。二是人员划转。原农垦所属公安分局、法庭、检察室、工商局、土地科、交通科等部门２１０人划转到虎林县。三是经费划转。按１９９５年实际发生额划转上述机构经费基数１７０万元，１９９６年由农垦企业继续承担支出，从１９９７年开始农垦企业每年减少１０％基数，１０年后全部由虎林县承担。四是国有资产划转。共由农垦企业无偿划转上述机构的资产６１９万元。五是由虎林县在３个农场设立办事处，将２个农场的社会管理职能交给临近的地方乡镇，在１个农场设立同时隶属虎林县和农场的社区管理委员会。六是在６个农场３个工厂进行将整个企业委托给自然人的委托经营试验。
“虎林试点”从１９９６年１月正式开始，到１９９８年６月黑龙江省委决定结束，两年半的试验破坏了当地过去比较融洽的政企关系，给当地政府财政造成沉重压力，影响了农垦企业经济的健康发展，其教训是极其深刻的。
一是没解决“还司法行政权于政府”后的小政府大服务问题。虎林县在农场设立办事处负责行政司法和社会管理工作后，这些部门变成了政府机关，不再主动为企业服务，也不再参加农场安排的各项生产活动。在执法过程中开始刁难企业，县政府各部门也开始从不同角度干涉农场。某试点农场１９９６年收到虎林县各职能部门下达的各类文件、考核方案、奖惩办法等１５０多件；某试点农场１９９６年共接待虎林县各级检查、指导、汇报共５５次，使农场领?导不能集中精力进行经济建设。
二是试点企业的负担没减轻，有的开支增加。农垦企业司法行政权交给虎林县以后，农场为维护正常的生产经营秩序还要设置一些机构，增加一笔开支。过去农场公安分局同时兼管企业内保及护秋保收等工作，政法职能移交地方后，农场迫于无奈又增设保卫部、保卫科、保卫股，新增了经济警察。１９９６年试点农垦企业新增保卫机构１７个、人员８５人，当年增加费用支出８１．７万元。
三是试点后虎林县对试点企业的干涉明显增加。按虎林试点方案，政府部门不应直接干预企业的生产经营活动，但试点后县领导到试点农场主持召开春播动员会，到农场进行现场办公，到农场生产队和企业检查了解生产经营情况。形成农垦系统和当地政府对试点农场多头领导，多头管理，增加了试点农场的“婆婆”。虎林县民政局还发文件要求将代表铁道兵部队番号以数字命名的农场改名，并为这些农场重新起了名字。虎林县委还拟将试点农场党委改称“直属?党委”。这些作法影响了试点农场正常的生产经营。
四是试点没解决区域内低水平重复建设问题。因利益主体不一致，虎林试点并没解决重复建设问题。试点开始以后，在试点的８５４农场和庆丰农场各有一个年加工大豆能力１．５万吨浸油厂，１９９６年虎林县在迎春粮库又投资新建一座浸油厂，形成新的重复建设，造成区域内加工能力的闲置和浪费。
五是８５８农场社区管理委员会矛盾很大，无法运作。按国家改革试验区之一绥滨农场的办法，在农场内部实行政企分开，在一个党委统一领导下，设立农工商总公司和社区管理委员会，最后走向政企分开之路（本文下面要认真分析绥滨的社区管理委员会）。而８５８农场的社区管理委员会行政司法及社会管理权由虎林县行使，人员开支财物供应由农场承担，造成责权利不统一，管人管事相脱离，实施中产生一系列矛盾，所以这种体制基本上没有运行。
六是一些职能部门责权分离，有权管理的不负责，有责任的没有权力。试点农场的学校是企业办学，在学校管理、教育投资、规划布局等方面原来都有畅通的渠道。试点后教育行政管理权由县政府行使，但对农场教育事业的发展、教学质量的提高不负任何责任，仍由农场承担，而农场却没有教育管理权，甚至招生考试等一些本来很简单的问题也变得复杂了。公检法职能移交当地政府后，司法科仍属农场机构，也产生新的矛盾。民政职能移交后，县政府只接收了民政职能中结婚登记这一收费项目，而农场职工子弟当兵回来继续落城镇户口、老复转官兵和在乡老复转军人的吃穿就医等因难补助、居民最低生活保障制度的实施等，县民政部门基本不管，而非试点农场在这方面落实得很好，形成?较强烈的反差。
七是还司法行政权于政府后，虎林县难以承受其不断增加的财政开支。尽管试点方案要求每年农场以１０％已经减少开支，但对虎林县来说第一年只增加１０％的速度难以承受。１９９７年６月虎林县通过其上级鸡西市人民政府正式向黑龙江省政府提出报告，预计虎林县财政对划转的农垦森工部门和人员的开支１９９７年要增加３００多万元，包括增加的１０％基数和人员调资、公用经费支出等，２００１年要增加财政支出８００多万元，到２００６年将增加开支１５００多万元，虎林县财政根本无力承担。
另外，在进行国有资产划转、实行委托经营、干部管理权限等方面，“虎林试点”的设计和实施也存在着严重的缺陷，不符合农垦企业的实际和国家的有关规定。１９９８年６月黑龙江省委八届二次常委会决定结束虎林试点，恢复农垦系统管理体制，试点中划给虎林县的机构、职能、人员等归还农垦系统，同时决定对黑龙江垦区的管理体制实行“省级授权、部门派出、系统管理、内部分开”的形式。由于试图解决“还司法行政权于政府、还生产经营权于企业”的虎林试点超越了事物发展的阶段，脱离了农垦企业的实际，实行政企分开的时机不成熟，条件不具备，导致了历时二年多试点的失败。
（三）内部分开的“绥滨模式”
绥滨农场是１９４８年建场的老农场，５０多万亩耕地，２万人口。１９８７年绥滨农场被批准为国家级农村改革试验区，是试验区中唯一的一个国有农场。改革试验目前已进行了两期，一期是以建立“大农场套小农场”的农业双层经营体制为主要内容的改革试验，目前已经取得巨大成效，以“两自”（生产费自理和生活费自理）、“四到户”（土地、农机、核算、盈亏到户）为基本标志的家庭农场，已成为黑龙江垦区农业生产的主体形式和农业职工收入的基本形式。二期是以建立现代农垦企业制度为主的改革试验，目前正在深入进行之中。
绥滨农场二期改革试验的重点，是按国家改革试验区领导小组提出的“在国有农场进行现代企业制度的试验，并与土地制度和政权组织建设结合起来进行”的要求，探索在农垦企业内部实行政企、社企分开的途径。绥滨农场和其他农垦企业一样，因为历史的社会的地域的原因，也建设成为既是一个企业又是一个比较完整和独立的行政区域，承担着当地的行政司法和社会管理职能，而要建立现代企业制度，又必须实行政企分开。按照改革试验的设计要求，绥滨农场１９９５年５月成立了“农垦绥滨社区管理委员会”，这个委员会行使原绥滨农场的全部行政司法和社会管理的职能，设置了不到５０人的管理机构，是一个精干、高效的“准政府”。在成立“社区管委会”的同时，农场改制崐为农工商实业总公司，主要负责企业的生产经营活动。总公司和社区管委会共设一个党委，对总公司的生产经营起保证监督作用；对社区管理委员会起领导和指导作用，同时协调总公司和社区管理委员会之间的关系。党委成员由党委、总公司和社区管理委员会的主要负责人组成。农垦绥滨社区管理委员会成立四年多来，由于关系顺畅、人员精干、职责明确、任务具体，热情为农垦企业服务，为农垦企业发展提供了一个宽松的环境。
“绥滨模式”进行二期改革试点至今，也面临着一些深层次需解决的矛盾。
一是社区管理委员会的经费来源仍未解决。“绥滨模式”的一大特点是在农场内部实行政企、社企分开，但分开后社区管理委员会的开支仍然主要由农场承担。１９９５－１９９８年，绥滨社区管理委员会社会性、政策性开支分别为１１８８万元、１３７５万元、１５０３万元、１９１８万元，而这些经费的来源分别由上级拨入、其他收入（规费收入或创收）、企业补贴三部分构成。１９９５年这三部分分别为１８７万元、２６２万元、７３９万元；１９９６年这三部分分别为１８７万元、３４９万元、８３９万元；１９９７年这三部分分别为１８６万元、３３６万元、９８１万元；１９９８年这三部分分别为２６１万元、５５５万元、１１０２万元。随着政社开支的不断增加，农场对政?策性社会性支出的补贴逐年增加，越来越大，给农场造成巨大压力。与些同时，国家和地方政府对农场的税收也逐年增加，１９９５年－１９９８年绥滨农场上交的税金分别为５１０万元、６６８万元、１０８３万元、１１６４万元，四年增长１２８％。政社补贴和上交税金同时持续增长，使绥滨农场的发展非常艰难。
二是外部环境变化使试点难以继续深化。按原试点方案设计，绥滨农场二期改革试验应是“允许突破现行政策，进行超前性、封闭性的试验”。按此要求，农垦绥滨社区管理委员会享有除税收、财政之外的全部行政司法和社会管理职能及管理事权，同时还向省委省政府积极争取税收财政职能。由于国家大的管理体制发生变化，特别是土地、工商、交通、环保等行业实行了系统管理和垂直领导，管理职能及人、财、物管理权全部上交，社区管理委员会的职能被削弱，“封闭试验”的环境有了较大改变。如果有司法行政管理权的职能部门全部被上收，而教育等需要大额开支的社会事业仍留给农场，财政或税收又无法给社区管理委员会以支持，绥滨农场建立现代企业制度的二期改革试验将很难?再深入下去，也很难找到新的突破点。
尽管“绥滨模式”也面临着各种困难，但由于是在农场内部实行政企分开，有一个党委统一协调，所以这种模式没引起大的社会波动，政企关系便于协调管理，职能部门服务意识、配合意识较强，在很大程度上保证了农场经济的发展。
三、农垦企业实行政企社企分开的思路
农垦企业政企、社企分开要难于其他的国有企业，这是农垦企业的特殊性和复杂性所决定的，也是当地政府职能行为的实施和经济承受能力所决定的，黑龙江农垦企业的政企、社企分开必须具备基本条件，不可能一蹴而就。农垦企业政企、社企分开，“友谊模式”不行，“虎林模式”也不行，“绥滨模式”亦需完善。结合垦区几十年政企社企分开的探索和几种政企分开模式的经验教训，提出解决农垦企业政企、社企分开的几点想法。
（一）明确政府职能，实现政企、社企真正分开的“理想模式”。
就全国而言，政企、社企合一的根本原因在政府，主要责任也在政府。目前存在的大量政企、社企不分的现象，其主要原因是政府没有承担起政府的职责，没有干或没有干好政府应该干的事，没向社会提供必须的公共物品，现实社会生活中大量的基础建设薄弱，政府不加强这方面的工作力度，却用很大的精力参与企业的生产经营等活动，而企业却被迫背负沉重的负担，交税后又办社会。这种政府和企业关系错位的现象不解决，还谈什么政企、社企分开现代企业制度要求实行政企分开，就黑龙江的农垦企业而言，作为市场经济主体和法人实体，独立核算的企业，理想的管理体制模式就应该是按《公司法》的要求，依法经营、照章纳税，而不再行使行政司法职能和社会管理职能，同时也不?再承担每年１０多亿元的社会性政策性开支。当然此事的前提是当地政府享有相应的权力后，承担起全部政社开支的责任，且按照小政府大服务的要求，转变政府职崐能，从农垦企业实际出发，设置精干高效的机构，只有这样农垦企业政企、社企分开才有基础。从目前的实际情况看，这种理想模式在近期实现只是一个不切实际的设想，要在很长的时期后才可能实现。所以目前农垦企业实行政企、?社企分开只能采取过渡的形式。
（二）作为过渡，实行“一套机构、两块牌子”的管理体制
从农垦企业的区域性、社会性、综合性特点出发，充分考虑当地政府的经济承受能力，承认政企分开是一个较长的过程，所以在地方政府机构改革和农垦管理体制改革中，省农垦总局做为省政府的厅局在一定时间内还必须保留，继续承担垦区范围内的行政司法管理职能和社会管理职能，与“黑龙江北大荒农垦集团总公司”实行一套机构、两块牌子，作为农垦企业实行政企、社会 企分开的过渡形式。其管理体制按照黑龙江省委１９９８年八届二次会议确定的“省级授权、部门派出、系统管理、内部分开”原则进行实施，通过省级授权、部门派出的形式，授权或委托农垦总局享有行政司法管理职能和社会管理职能，其内部管理体制和机构设置实行农垦部门系统管理、内部分开。农垦内部形?成两条线，即总局－－分局－－社区管理委员会为系统的行政司法和社会管理职能一条线，由总局直接对应省各厅局；另一条线是集团总公司－－分公司－－子公司一条线，负责全垦区的生产经营活动和国有资产的保值增值责任。两条线共设一个党委，负责领导指导或保证监督，并协调两者之间的关系。
（三）继续探索完善社区管理委员会的模式
农垦绥滨社区管理委员会应继续进行试验探索，前提是解决经费渠道。有三种办法可供选择：一是加大国家财政拨款数额，按人口、区域等指标合理确定社政开支基数并足额拨付给社区管理委员会，使其按准政府的程序运转。二是以前几年平均上交税金数或按最高年度税金数为基数，新增加的税收留给社区管理委员会，这样农场培植税源的积极性会大大增加，也不损害当地政府的利益。三是在完成税收基数的前提下，对新增的税收按比例分成，其中一部分交给当地政府，一部分留给社区管理委员会。
管理体制的改革将为农垦企业提供一个经济发展的外部环境，政企、社企分开是个大课题，农垦企业的政企、社企、分开因其不是围墙企业的特殊性而更复杂、更困难。按市场经济发展的要求，农垦企业最终必然要实现政企、社企分开的目标，但从黑龙江垦区政企、社企分开的探索可以看出：马上彻底分开不现实，强制分开后存在的问题并没解决。只有从实际出发，坚持动机与效果的结合，坚持对企业经济发展有利的原则，才能积极探索出一条切实可行的政企、社企分开之路，保证农垦企业经济持续健康发展。
黑龙江省农垦总局课题组
执笔:_陈平
