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                                     西方基层政府的合并浪潮及对我国的启示

                                                                高秉雄、陈国申
                     （原文载于《社会主义研究》2006年02期）

为了解决农业税减免所造成的乡镇财政困难，2000年后中央相继出台了一系列文件提倡乡镇合并。截止到2003年，全国乡镇合并到了38028个。与1985年相比，乡镇总量减少了53110个，减幅达58.27%。[1]合并乡镇无疑可以减少行政开支、精简乡镇机构和人员、减轻农民负担，但在乡镇合并的过程中，也存在不少问题，比如乡镇合并影响到了乡镇正常的服务功能，甚至有的地方还引发了群众集体上访事件，影响了社会稳定。其实，大规模的乡镇合并并非我国特定历史条件下的特殊做法，从20世纪30年代开始直到80年代末，西方各国也普遍兴起了基层政府合并浪潮。其中既有大量成功的经验，也不乏半途而废的尝试。本文试图对西方国家基层政府合并进行梳理并比较分析，为我国乡镇合并提供借鉴与启示。

一、西方国家基层政府合并的原因

本文选取西方六国作为考察对象，包括北美的美国、北欧的瑞典和挪威、南欧的法国、中欧的德国[注;]及西欧的英国。其中，美、德是联邦制的典型，其他属于单一制类型；北欧和英、德算是高福利国家，美国相对更自由主义一些。这些国家基层政府合并的原因概括起来大致有以下几个方面：

（一）扩大地方政府规模，提高服务能力

西方基层政府尤其是农村基层政府，一般都有人口少分布散的特点。比如1972年法国基层政府尚未合并时，全部37673个市镇中，既有大中城市，也有小乡村，人口超过2万人的只有334个，人口少于1500人的却有35000多个，其中有24000多个市镇的人口少于500人。[2]随着工业化发展，农村人口大量外流，农村市镇人口严重不足。这种规模过小，人口基数过小的状况成为了制约基层政府提高服务能力的一个瓶颈。一方面，人口少，基层政府的税收基数小，财力严重不足，无法正常行使市镇政府的应有职能，市镇居民本应得到的服务无法保证；另一方面，人口过少，基层政府的服务也难以形成规模效益，会降低服务效率。因此，合并基层政府就成了增大人口规模、提高政府服务能力的一种当然选择。

（二）提高财政能力，保障地方自治

相对独立的地方财政是地方自治机制运营的物质基础，同时财政自治又是地方自治的重要内容[3]P220。挪威政府于1944年成立了一个专门委员会处理与基层政府机构组织有关的问题，重建地方行政管理机构成为其核心工作。1950年后，它提交了一份报告阐明了基层政府改革的两项基本原则：一是自治市政府应该在法律规定的范围内享有自治权；二是自治市政府享有最低限度的经济管理权。该委员会指出，“如果自治市政府缺乏必要的资源而不能在法律规定的最低限度内履行其职责，则自治市政府的设立是不切实际的。”因此,所有自治市政府必须拥有最少规模为2500－3000人的居民、商业设施、社区中心和发展全面的初等教育体系。该委员会认为，地方的经济实力和财政能力是建立自治市的首要条件。[4]P144但1951年774个自治市政府中，人口低于2500人自治市政府要求规模的只占51%。基层政府数量众多、人口分散的局面严重制约了地方自治的实现。提高财政能力、保障地方自治成了挪威基层政府合并的根本原因。

（三）解决城市化与郊区化问题

城市化与郊区化是西方国家工业化过程的两个不同方面：相对而言，前者是一个向心过程，是农村人口向工商业中心聚集的动态过程，后者是一个离心过程，是工商业中心的富裕阶层向郊区迁移的动态过程。

城市化造成了城市人口大量聚集的问题。二战后德国经济迅速腾飞，1000万东德移民涌入西德，西德人口较战前猛增1/4，在此背景的影响下，西德出现了飞速的城市化、工业化进程。[5]P36产业集中、城市人口扩张造成了农村人口的大量流失，传统农业地区相继衰败下来。西德原有的乡镇区划界线也失去了意义，反而成为了城市化、工业化的障碍因素。人口和社会经济的不平衡和既存的地区结构不合理，使得人们寄希望于一种“中心－地方”体制——按照功能中心来设置市镇，建立一个包含学校、医院、药店、剧院等公共服务的多功能地方单位——来解决这个问题。因此，合并城市与周围乡镇市镇、打破传统地理区划成为了解决城市发展限制问题的一个首选方案。

与之相反，郊区化则造成了城市发展中管辖权及人口的分散问题。这在美国都市发展过程中表现得尤为突出，许多观察家认为，20世纪30年代以后在美国基层政府中出现的最严峻问题是大城市区的治理问题，而大城市区所面临的主要就是管辖权的分割问题。据估算，每个大都市区大约由100个以上的基层政府组成，包括很多自治市、学区、县、乡镇和特别区，大约有1/12的大都市区由250个以上的基层政府组成。[6]P280管辖权的分割使得每一辖区内都缺乏充足的资源，遇到问题时整个社区无法采取一致行动，市民们对各种管辖权感到困惑，不知谁为社区中的问题负有主要责任。与管辖权分割并列的另一问题是郊区对市中心的财政剥夺问题。大量富裕阶层从喧嚣污浊的市中心搬到静谧清新的郊区居住，成为郊区政府的纳税人，但他们还要到市中心上班，享受市中心的公共设施，却不用向市中心交税。于是“统一的社区，统一的政府”就成为了美国基层政府改革的口号，希望通过市县合并形成跨行政区划的统一政府来协调税收与服务。

（四） 执行国家职能，实现国家福利的地方化

西方国家往往都有地方自治的历史传统，地方享有较大自主权，中央政府对地方事务几乎完全采取不干涉政策。但福利国家的到来改变了这一传统，福利国家的实现对地方机构提出了更高的要求，也逐步扩大其在公共服务和公共产品供给方面的职责，地方政府机构逐步成为了中央政府实施福利国家政策的工具。但这需要一个前提，即基层政府必须达到一定的人口规模，于是合并基层政府，扩大人口基数就会成为一种必然。

英国素有地方自治传统，中央政府主要负责外交、管理帝国、制定政策，日常国内事务则完全交给地方议会处理，这种格局被称为“二元政体”。[7]P9、12在这种政体下，地方自治政府建立在普遍的选举权之上，拥有广泛的地方自治和财政独立。20世纪30年代之后，英国进入了福利国家时期，基层政府被要求执行福利国家政策，地方自治的黄金时代结束。瑞典也是一个分权的福利国家，福利国家服务的发展被重新定义成了地方性福利的发展。[8]P137社会福利实现过程中，自由市镇起了非常重要的作用，它承担着向每个公民提供大部分直接服务的职能。在德国，基层政府尤其是县和乡镇，除完成地方自治的相关事务外，还要执行国家委托给它们的任务和职责。社会政策职能也是德国基层政府传统中的重要部分，属于其自治事务，因此它被称为“地方福利国家”。[5]P921961年的《联邦社会救济法案》更进一步确认社会救济是地方政府不可推卸的任务。但德国基层政府却因规模太小而无法胜任，合并前乡镇政府共有2.4万个，平均规模2400人，据专门机构的科学预计，根据当时的经济社会状况，在北莱茵-威斯特法伦州，未来合理的人口规模为8000人，这样才能设置带有操场和游泳池的小学校、敬老院和药店等等。[5]P38英国、瑞典、德国这三个高福利国家也因此兴起了基层政府的合并浪潮。

二、合并效果与方式

虽然这些国家都有基层政府合并的内在要求，也有合并发生，但其效果差别巨大，瑞英两国合并减幅最大，分别达87.9%、73.4%，属于合并效果显著的一类；法美两国合并减幅最小，分别为3.3%、1.4%，属于合并未达目的的国家；德挪两国合并减幅适中，分别为64.9%、39.0%，属于中间类型。下面据此对各国合并方式进行简要的概括，以便比较分析。

（一）合并效果显著的国家

瑞典是合并幅度最大的国家。1950年中央政府决定采取措施进行基层政府合并，于1952年进行首次合并，合并主要在乡镇自治市镇展开。合并的结果是乡村市镇从2281个下降到816个，自治市由84个增至88个，城市133个维持不变，总数由1951年2498个降到了1037个，平均人口规模从1500人上升到了4100人，每个市镇税基增加了一倍。但由于城市化的进行，乡镇市镇人口还是在不断流失，1959年瑞典又成立了一个新的委员会来促进基层政府合并。在该委员会的努力下，国会做出了市镇重新划分的决定，决定以中心市镇与周边的乡村市镇为基础，建立人口规模至少8000人的新自治市。这次合并本是在渐进与自愿原则基础上进行的，但由于某些市镇的反对，合并进程缓慢。于是1969年政府通过议案，要求合并必须在1974年1月1日结束。经过这次改革，自治市镇又降到了278个，仅为首次合并前的11.1%，人口升到了1.63万，上升了十倍左右。在278个自治市中，只有5个市人口在3000－4999之间，占总数的1.8%，其余自治市人口都在5000以上，占到总数的98.2%。[4]P137更重要的是，经过这次改革，传统乡村与城市的二元划分被彻底消除，被一种单一的自治市体系所取代。在1976－1982年和1991年，由于非社会主义政府的鼓励，一些自治市出现了分裂，1992年自治市数目又升到了286个。

英国[‡]为了完成基层政府区划改革，分别设立了英格兰和威尔士两个专门委员会对两个地区的基层政府区划进行调研。威尔士委员会在20世纪60年代提出了一个报告，后来成了1974年新体制的基础。但英格兰委员会的报告由于过于激进被政府否定，遂又成立了一个皇家委员会，该委员会1969年提出的报告得到了工党政府的肯定，但保守党1970年上台后放弃了这个报告，于1971年发表了新的《英格兰地方政府》白皮书，1972年通过了《地方政府改革法案》，1974年法案生效。改革后，英格兰和威尔士原有的1250个自治市镇、城市和农村的区议会被合并为333个区议会。[9]P68与20世纪60年代欧洲其他国家的地区改革相比，英国改革更为激进，与瑞典为首的北欧改革非常相似而被称为“北欧模式”。[7]P105

（二）合并效果适中的国家

德国作为一个联邦制国家，基层政府的合并因州而异。各州有权重新划定地方乡镇的区域疆界，而地方居民无权过问。地方居民所能上诉的，只是州政府及议会的合并决策是否程序合法。[5]P35各州设有专门委员会负责合并准备工作，其成员既有实际工作者也有学者专家。各州关于基层政府合并的决策完成后，首先是按照“自愿改革”的做法来实施的：各州鼓励地方按照其合并方案自愿实行，然后由各州进行财政鼓励，“合并礼金”就是通常被用来淡化合并痛苦的一种方式。但合并还是遭到了各地居民和官员的强烈反对。事实上，各州只有1/3乡镇是按照自愿原则执行合并方案的。于是各州议会只好制定法律，强制执行新的地区界线划定。也有个别乡镇向法院起诉合并方案违宪，但法院一般不予受理。只有少数因“程序不当”而宣布违宪。在合并过程中，既有激进战略，也有温和战略。激进战略是通过合并、组建新的基层政府从而重新划定乡镇区域，温和战略是指在既有基层政府的基础上，把一些乡镇联合起来组成一个新的联合体，成员乡镇被视为联合行政体的行政支持单位。也有个别州采取混合方略，部分乡镇合并成新的乡镇，部分乡镇组成联合行政体。结果1968年的24282个乡镇政府合并成了1978年的8518个乡镇政府，人口规模由2400人上升到了7000人。[5]P39

挪威基层政府合并也是在专门委员会的领导下进行的。国会1956年基层政府改革法案就是以委员会的合并报告为基础制定出来的，该决议规定，即使基层政府不同意，也要采取措施而不必经过国会讨论进行合并。改革之初，合并效果非常明显。十多年后，自治市政府数目降到了443个，减少了301个，符合报告要求最低人口规模2500人的自治市占总数的75%，合并目标基本实现。但合并还是引起了一些争议，在个别地方遇到了巨大的阻力，少数反对者还把合并扭转过来，1977年，自治市的数量又上升到454个。[4]P144由于合并后还保留了大量小规模的市镇，挪威于1989年重新设立了一个公共委员会来解决这一问题。该委员会1992年提交报告，建议自治市规模必须达到5000人，但未获国会通过。

（三）合并未达目的的国家

法国市镇合并一般采取自愿原则，由市镇自主决定，同时法国政府在税收和补助方面给以优惠政策。具体做法是，由参加合并的市镇签订契约决定合并与否，协定必须经过市镇议会批准。若双方达成了一致意见，则由省政府颁布政令，合并成立；否则要付诸公民表决。若有登记选民的1/4以上公民投票，且又以绝对多数获得通过，亦可由省政府颁令宣布合并成立。若市镇2/3以上登记选民反对，则该市镇就不能被强迫合并。这种自愿合并使法国成了欧洲基层政府合并率最低的国家，被称为“南欧模式”[5]P44。据内政部统计，1972到1979年间，法国共进行了838次合并，涉及2045个市镇，合并使1200个市镇消失。此后几乎再也无市镇合并，相反在合并后期发生了50多起解体事件。[9]P155到1979年还剩36413个市镇。[10]P47

美国县市合并[§]的方式分为州立法合并和公民投票合并。[11]P248但州通过特别立法实现政府合并只是一种传统而过时的方式。从1805年新奥尔良市与奥尔良县的合并，一直到二战之前的九次县市合并都是通过州立法实现的。后来通过进步党人运动，有更多州通过一般性立法来处理地方事务。[12]P50二战之后最近20起县市合并中有19起是通过公民投票实现的，只有1969年印第安纳波利斯市与马里恩县的合并例外。[6]P291结果基层政府总数从1932年182602个降到了1987年83166个，其中一般目的政府从1932年39482个降到了1987年38938个，学区从128548个降到14741个，特别区从14572个上升到29487个。[12]P52从上列数据我们可以进一步证实，学区合并确是美国基层政府合并的例外，其他基层政府数量几乎没有减少。

三、不同合并效果的原因分析

（一）合并效果显著的成因

瑞、英两国基层政府合并减幅最大，都达到了70%以上，比较分析发现他们有两个共同特征：

二者都是单一制高福利国家。从国家结构形式上来说，二者均为单一制国家，中央政府在基层政府改革的过程中，发挥着决定性的影响。只是英国相对比较特殊，实行具有联邦制色彩的单一制。[13]其主要特点是英格兰、威尔士、苏格兰、北爱尔兰四个成员在某些方面拥有比联邦制下的邦更大的权力，但中央政府对地方政府权力的取得与变更拥有决定性的影响。就合并原因而言，二者都要求地方政府国家化，以此来执行国家职能，实现福利国家的地方化。因此他们在执行合并方案时，对基层政府的合并幅度要求较高。所以，基层政府合并容易取得整齐划一的效果。

二者都采用自上而下依法强制的合并方式。瑞典改革分为两个阶段，第一阶段强制统一推行合并，自治市镇数目很快就下降了一半，人口上升了一倍，并且市镇税基也增加了一倍。第二阶段尝试采取自愿与渐进式合并，结果各种反对意见马上涌现出来，合并计划受阻。中央只好又以法案的方式要求地方合并，并且确定了截止日期，这样合并计划才如期得以实现。经两次合并，自由市镇的数量下降到合并前的11.1%，平均人口上升到1.63万人，上升了十倍左右。英国也是由中央政府统一负责筹划、实施合并计划的，只因其特殊国情，才分成英格兰、威尔士两部分分别实施。由于他们合并效果接近，所以他们的改革被并称为“北欧模式”。

（二）中间类型的成因

德、挪两国基层政府合并属中间类型，合并幅度不大，但也取得了一定的成果，减幅分别为64.9%和39.0%。他们的合并都带有一些折衷的特点，但因国情的差异，合并的折衷性又有不同表现。

德国的折衷性主要表现为各州合并方式的多样性。德国属于联邦制国家，各州的合并因地制宜，有的州强制推行，有的州遵循自愿原则。整体而言，德国的合并策略属于介于北欧和南欧的“中间道路”，既没有北欧那么激进，又比南欧更积极。在德国各州中，北莱茵－威斯特法伦和黑森，乡镇合并比例非常高，合并后乡镇数量减幅达82.6%和84.3%，乡镇人口达45000和14000人，与北欧型非常接近；而莱茵兰－普法尔茨和石勒苏益格－荷尔斯泰因州，合并比例非常低，合并减幅只有20.1%、17.9%，乡镇平均人口也分别只有1700和2400人，与南欧型更接近。在上述两极端类型中，还有另外一个规律：乡镇政府合并比例高的地方，乡镇合作非常少；合并比例低的地方，乡镇合作非常多。北莱茵－威斯特法伦和黑森这两个合并比例最高的州存在联合行政体的基层政府所占百分比均为0，而莱茵兰－普法尔茨和石勒苏益格－荷尔斯泰因州这两个合并比例最低的州联合行政体的基层政府所占百分比高达95%和91%。[5]P39另外，从合并过程上来说，也体现出一定的折衷性，大多数州先采取自愿合并，效果不佳时又有部分州转而立法强制合并。

挪威的折衷性主要体现为合并政策的先后不同。从合并早期政策来看，他们采取的是中央政府立法强制合并，“只要委员会的决议没有改变，即使地方政府不同意，也要采取后继措施而不必经过国会讨论。”[4]P144合并很快就取得了的成效，当后来引发争议、遭到地方抵制时，合并就停了下来，甚至通过立法反对强制合并。

（三）合并未达目的的原因

地方居民反对是合并不成功的一个最根本原因。在美国，尽管很多学者鼓动进行基层政府合并，但除了学区合并这一例外，合并几乎从来没有发生过，其主要原因是大部分选民在表决中反对这样的城市改革建议。[14]P2在地方自治的条件下，居民们面对众多的地方实体，他们有更多自由从中选择不同服务，他们可以更容易地参与地方公共事务，对当地的教育质量、地区规划、地方安全和消防等施加影响。而县市合并成大都市政府后，这些权利都会变得难以实现。由于基层民主的发展，基层政府合并在程序上都必须要得到公民投票的赞成，但无论在市中心还是在郊区，都难以获得通过。在美国地方政治传统中，郊区被共和党控制，市中心一般是民主党的势力范围。双方都担心县市合并后自己在传统领地的影响力会被稀释。相似的，市中心黑人与郊区白人也都抵制合并。法国基层政府合并失败也归因于合并方式的自愿性，虽然也有中央政府财税优惠，但地方政府与居民都反对时，合并也不太可能取得巨大成功。

基层政府间的合作对合并的替代作用也是合并不成的重要原因。当基层政府通过合作实现了协调、统一政府行动的效果时，基层政府合并就显得不那么重要了。与欧洲不同，美国基层政府合作主要表现为特别区政府的形式，例如，几个市政当局可共同建立一个废水处理特别区政府来解决他们所共同面对的污水问题。美国有着数量众多的特别区政府，1987年时包括学区在内的特别区政府数量占到了全部基层政府的53%。数量如此众多的特别区政府不但取代了基层政府合并，而且特别区政府还具有自身的巨大优势――疆界的灵活性，这可以使它们跨越其他政府单位的疆界，从而根据相关资源系统的疆界去进行管理，[14]P57从而克服政府单位疆界与所需处理问题疆界的不一致性，实现政府单位疆界与所需处理问题疆界的统一。虽然以“统一的社区，统一的政府”为特征的基层政府合并也可以解决上述问题，但它更容易造成对市民偏好的扭曲，带给市民们他们所需之外的服务――这会增加市民额外的税负。当欧洲各国基层政府合并进行地如火如荼时，美国特别区政府却从1932年14572个上升到了1987年29487个，增长了一倍还多，成为了基层政府合并浪潮中的一个反例，这足以说明美国人对政府间合作有更大需求。

四、西方基层政府合并的启示

虽然西方国家基层政府合并的原因千差万别、方式各具特色、效果迥然不同，但剔除各国的差异性因素后我们还是可以从中发现一些对我国乡镇合并有益的启示。

首先，基层政府合并的最终目标应当是提高服务能力。上世纪30年代之后，西方各国相继进入了城市化、工业化的高速发展阶段，基层政府尤其是农村基层政府面临着一系列迫切问题需要解决：城市化的高速发展使农村人口迅速涌入工商业中心，农村人口流失严重，农村基层政府连自身生存都成问题，更无法提供优质服务，西方长期形成的地方自治价值也难以实现；同时，城市化也给城市自身带来了一系列问题，比如需要更多土地、日益严重的污染、拥挤的交通、郊区化的财政剥夺问题。另外，福利国家的到来，也要求实现国家福利政策的地方化。从微观上来说，各国进行基层政府合并的动机不尽相同，但基层政府合并的共同作用就在于增加基层政府的人口规模、增强其财力、提高其协调能力。归根结蒂，这些方面都是为了提高基层政府的服务能力。服务当地居民是西方基层政府存在、发展的根本所在，合并基层政府，医治基层尤其是农村基层政府疾病最终还是着眼于提高基层政府的服务能力。

其次，合并效率高低会受到合并方式、国家结构形式、合并目的等诸多因素的影响。虽然西方各国普遍希望通过基层政府合并来医治基层政府病，但合并效果却迥然不同。这首先取决于合并方式，自上而下、依法强制的合并效率更高。其次，就国家结构形式而言，单一制的国家结构形式有利于提高合并效率，联邦制国家合并效率相对较低。第三，从合并原因来看，“执行国家职能，实现国家福利地方化”作为合并原因的国家，基层政府合并效率较高，他们更倾向于强制实现基层政府合并，而以保障地方自治为目标的国家往往更尊重地方意愿而轻视纯粹的合并效率。

再次，采取自愿与鼓励相结合原则虽然合并效率不高，但可以降低合并成本。虽然自上而下、依法强制合并的效率更高，但强制合并还是存在一定强制成本的，这种成本主要体现为地方及其居民的反对，甚至有合并政府解体的危险。即使瑞典这个合并减幅高达87.9%的国家也曾经出现类似的问题，合并成功后又发生了若干合并政府解体事件，其他国家的强制合并也都遭到过上上下下的抵制，比如英国工党的合并计划就曾遭到保守党的反对而被迫放弃，德国有的地方强制合并就曾遭遇过乡镇的起诉，挪威甚至立法规定任何强制合并都属非法。相反，有的国家地方政府合并效率虽不高，但由于遵循了自愿与鼓励相结合的原则，这些国家的合并进展平缓、阵痛较小。比如德国有的州采取“合并礼金”的方式来减轻阵痛，法国通过财政补贴和优惠来鼓励合并，并规定争议较大时必须通过公民投票来决定是否合并。

最后，尤其需要注意的是，基层政府合并并非解决问题的唯一途径，基层政府间的合作可以成为基层政府合并的替代性方案。虽然有的国家采取自愿原则，合并效率并不高，基层政府数量减幅也不大，看似没有实现预期的合并目的，但这并不代表这些国家的基层政府病没有得到医治、公民需要的服务没有实现。相反，最近几十年来源于城市地区研究的一个最新发现是，分割性的城市地区往往从较少的花费中得到了更多的服务。这说明基层政府间的合作可以更好地解决基层政府发展中的某些问题。比如美国政府间的合作就相当成功，基本代替了地方政府的合并，德国基层政府合作比较成功的州里基层政府合并比例就会降低。

比较而言，我国目前的乡镇合并还存在一些问题必须引起我们重视，比如我国的乡镇合并主要是基于缓解财政压力而采取的应对措施，忽略了提高政府服务能力这一更为根本的目标；在合并的方式上也主要采取自上而下强制合并方式，工作方式粗暴，忽略了地方及居民的意见，造成了某些地方的矛盾激化；在解决乡镇遇到的问题时，过于看重合并的方式，忽略了基层政府间的合作。解决我国乡镇政府遇到的问题时，必须要根据我国国情采取灵活的应对措施，但也要注意吸收国际经验，降低乡镇改革的成本。