盟旗制度是清朝统治者仿照八旗制度主要在蒙古族中建立的组织制度。清朝时,盟旗是一种军事、行政合一的组织。旗长是世袭的札萨克。旗内的土地和属民归扎萨克支配，扎萨克世袭，根据清朝政府的规定和法令处置旗务。旗作为行政组织,其下设有“佐”或称“箭”(蒙古语为“苏木”) ,长官称为“佐领”;佐以下分户,每十户为一什,长官称为“什长”。旗上面有盟,但也有些旗不设盟,这些旗被称为特别旗。盟是旗的会盟组织,由若干旗组成。盟并非一级行政组织，仅负责监督旗的事务。会盟规定每三年一次,也有的每年一次。盟设盟长一人,副盟长若干人。清朝时,西北盟旗统管于中央理藩院；在新疆,蒙古族盟旗受伊犁将军节制。
民国时期，新疆有新土尔扈特部、旧土尔扈特部、和硕特部、厄鲁特部、察哈尔部。
旧土尔扈特部共东西南北四路（四盟），设乌纳恩素珠克图盟，下辖十旗，受伊犁镇守使节制，主要游牧于今新疆天山南北；新土尔扈特部设青色特启勒图盟，辖十旗，十一佐领，共三部，封有亲王，游牧于阿尔泰山一带；“新和硕特一旗，扎萨克镇国公达木丁策德里驻牧巴格齐郎，为冬窝，其夏窝在英得尔图与绷布图一带山中” ；阿尔泰乌梁海七旗，游牧于阿尔泰山南麓。民国元年，外蒙独立后，侵占科布多，引起蒙古盟旗间及内部的分裂，以及人口迁徙。1918年，民国政府颁发阿尔泰乌梁海七旗扎萨克银印。1919年，阿尔泰改为行政区，改道尹为行政长；中路和硕特巴启色特启勒图盟，有三旗（左、中、右），十一佐领。牧地冬至乌沙克他尔，西至小珠勒都斯，南至开都河北岸，北至察罕通古山；关于察哈尔部和额鲁特部，民国时期，仍保留了“察哈尔营”和“额鲁特营”的建制。清朝西迁的察哈尔营分左右两翼，最初每翼各设6个佐领（苏木）。后于1767年进行调整，每翼下增加两个佐领，仍设左右两翼，每翼四旗，每旗两个佐领，共为八旗十六佐领。驻今温泉县境内，右翼四旗驻今博乐市境内。1914年，改察哈尔领队大臣为领队官，下属正副总管、佐领等官一律裁撤。额鲁特营组成来源有三：一为清兵出兵准噶尔时逃入哈萨克、布鲁特等地区后陆续回归的人。二为乾隆二十九年（1764年）由热河迁到天山南北的达什达瓦部部众及在京城的厄鲁特官兵组成。三为 三十六年（1771年）随徒儿胡特东归的大喇嘛罗卜藏丹增属下的沙比纳尔和厄鲁特人。
民国时期新疆蒙古族盟旗制度经历了由沿袭清制直至废除改为县制的过程，考察民国时期新疆蒙古族盟旗制度的变迁，对了解民国时期新疆行政管理体制的演变、新疆蒙古族社会的发展都有重要的学术价值和现实意义。
一、新疆蒙古族盟旗制度的延续
在北洋政府统治时期,中央对蒙古地区采取了笼络蒙古王公的羁縻政策。1912 年8 月,袁世凯政府公布了《蒙古待遇条例》规定:“各蒙古王公原有之管辖治理权,一律照旧,”“内外蒙古汗、王公、台吉世爵各封号,应予照旧承袭,其在本旗所享有之特权,亦照旧无异。”由此可见,北洋政府原封不动地保留了蒙古王公制度和盟旗制度。新疆蒙古诸盟旗分布地域无大变动。“新疆行政系统省之下分为二：其一是扎萨克制，凡新旧土尔扈特和硕特各部及哈密回部是也，其扎萨克沿袭旧制各有封爵，世袭其位，对于所属人民有完全管理之权，其人民对于省政府不负纳税服役之义务，此清朝封建之遗制也。” 1914 年5月4日,蒙藏院成立,盟旗事务以及各民族事务均归其管辖。在新疆，由于伊犁将军已被裁撤，故新疆各盟旗均由新疆都督管辖。
杨增新任新疆都督时期，在新疆实施羁縻与牵制并举的政策。杨增新认为：“欲求新疆久安长治，不外利用新疆各种族之人，以保新疆，实为万全之策” 因此，他对新疆各少数民族实行较为宽松的羁縻政策，主要措施是优待各个少数民族封建上层。清政府曾在新疆册封了大量王公贵族，1912年北洋政府颁布《蒙古优待条例》后，杨增新对新疆少数民族封建王公的爵位全部予以承认，普遍晋爵，并报请北洋政府重新册封。
杨增新以不触动蒙古王公的既得利益，实施羁縻政策，但又限制王公权利的扩张，使用各种政治手段，以使王公们相互牵制。
在处理旧土尔扈特东路的内部纠纷时，杨增新成功的采取了相互牵制的政策。乌纳恩素珠克图盟旧土尔扈特东部落盟长帕勒塔民国初年出任阿尔泰办事长官，他利用部内有人告状副盟长德恩沁阿拉什之机，通过北京政府免除了德恩沁阿拉什副盟长的职务，并提出并旗。杨增新则极力阻止并旗，而力荐以德恩沁阿拉什的福晋鄂罗拉玛暂摄副盟长。民国3年（1914年）12月17日杨增新在呈北京政府的电文中分析并旗之害：“副盟长所辖界在乌苏，绥来两县之间，西与正盟长辖境接界，东北则与塔城之北部落接界，南则与焉耆辖境之南部落接界，是该副盟长所辖地方，实在中枢，为各部落之关键，且为新、伊、阿、塔之要冲，若听其并旗，则土尔扈特各部联成一片，不足以互相牵制，一旦有事，不特新、伊、阿、塔皆为分裂，而焉耆横亘于中，即南北两路，亦将隔阂，于边境情形，实不相宜。” 到民国5年（1916年）德恩沁阿拉什开复原职，民国7年（1918年）又加郡王衔。
杨增新的此种做法，维护了少数民族王公的利益，避免了冲突，稳定了政权。在当时帝国主义觊觎我国领土妄图分裂我国的情况下，稳定了边疆局势，为国家领土完整、巩固边防无疑具有积极意义。
二、新疆蒙古族盟旗制度的衰落
金树仁执政之始，正值北伐胜利，北洋军阀统治崩溃，国民政府一统中原之时。当时国民政府治边重点是强化边疆政权建设。因此，国民政府的政策措施与北洋政府有很大不同。管理蒙藏事务的蒙藏委员会在其处理蒙古盟旗事务的权限上具体规定为,除“管奖惩、铨叙、军政、司法、宗教”等事项,历经照例办理者,亦均系蒙藏委员会对于蒙旗直接主管范围。为直接掌握蒙古各盟旗的情况和动态,加强对它们的监视和控制,蒙藏委员会还一方面向蒙古各盟旗派了各种名目的专员和调查组。另一方面通令蒙藏各盟旗各土司或民众团体寺院首领轮派代表组织参观团，每年规定于一定时间来京参观，宣传中央政情。特别是在分割统治管辖,削夺蒙古盟旗自主权利方面,南京政府下令将在西北的青海、宁夏等边疆少数民族地区正式建立行省。西北盟旗制度面临被郡县制所取代已经事在必行。
在此背景下，金树仁上台后，秉承杨增新各项政策，在对待少数名族政策上，仍推行羁縻与牵制相结合的政策，但在具体实施中，却远不及杨增新稳健、有效。在对蒙古族方面，金树仁与蒙古族最大部落旧土尔扈特南路的实权人物多布栋策楞车敏的矛盾日趋激化。
多布栋策楞车敏，即著名的多活佛。是主政旧土尔扈特南路事务、被杨增新任命为蒙古骑兵团统带的布彦蒙库的同父异母弟。因他的生辰与西藏活佛森勤四世的圆寂日期相同，后被认定为森勤活佛的转世灵童，成为了五世森勤活佛。1905年至1907年，多布栋策楞车敏在西藏学经，返回新疆后出任位于和静巴伦台黄庙首席讲经喇嘛，但也参与旗务，深受杨增新的器重与赏识。1917年1月26日，布彦蒙库去世，杨增新指令多布栋策楞车敏接任蒙古骑兵团统带。1923年1月8日，国务院令多布栋策楞车敏摄理汗政，暂护旧土尔扈特南部盟盟长印务。
早在杨增新当政时期，金树仁就曾向杨增新进言：南疆政局稳定，全靠两位宗教领袖，一是喀什的马绍武，另一个就是焉耆的多布栋策楞车敏。金树仁执政之始，也对多布栋策楞车敏尽量笼络，他也非常明白多布栋策楞车敏的重要性，但最终由于经济、权力等因素导致双方关系破裂。
1931年10月 南京国民政府公布《蒙旗组织法》。其中第5条规定“蒙古各盟及特别旗直隶于行政院”；第7条规定“蒙古各旗直隶于现在所属之盟”。尽管金树仁以“一地二治，不便管理”为由，拒不执行，但多布栋策楞车敏自恃有《蒙旗组织法》为后盾，态度明显强硬。多布栋策楞车敏以盟长和旅长身份，与金树仁对抗，互不相让。并于1933年2月召集54苏木首领，声明“现蒙古队伍业已准备齐全，势欲与公家决战”，“而且该头目等言词激烈，意见坚决牧众麇集，势欲暴动”。 于是1932年4月13日下令将多布栋策楞车敏处决 。
此事件看似是多布栋策楞车敏与金树仁之矛盾，实则为盟旗制度在当时已经与金树仁统治政策背离。联系1930年金树仁下令废除哈密回王制度、实行改土归流，这都说明，新疆地方政府已经意识到必须对新疆现行的行政管理制度进行变革，实施一体化的管理。因此逐渐开始限制、废除各少数民族王公的权利，实行集权。这样，新疆各盟盟长与新疆地方政府的裂痕必然产生。
1933年，盛世才开始了在新疆长达11年的统治。在执政前期，盛世才拉拢继任多布栋策楞车敏盟长职务的年仅17岁的满楚克扎布，利用他来驱逐盘踞在焉耆一带的马仲英部马世明的势力。在驱逐马部，克复焉耆后，盛世才委任满楚克扎布为新疆民众反帝联合会副委员长，并明令调任他为新疆省政府委员，名为升任，实为监视软禁。满楚克扎布居住迪化（乌鲁木齐）期间，为商议土尔扈特南路部落直接同苏联贸易事项，常和苏联领事馆来往。这同布彦蒙库汗王、多活佛对苏联的关系是一脉相承的。盛世才不允许满楚克扎布握有实权，使土尔扈特部势力坐大。于是将他调离焉耆，任职迪化（乌鲁木齐），逐步剥夺其权力。1937年10月11日，盛世才在欢送陈立夫的宴会之后，逮捕了满楚克扎布，秘密关押起来。 后又逮捕了土尔扈特南部落代盟长西里克与和硕特郡王班第等人，并将西里克与班第杀害，将满楚克扎布长期关押，对外则宣称才满楚克扎布汗王赴苏联考察学习。
在这期间，盛世才利用强硬的政治手腕不断削弱盟长权力，利用盟内矛盾来扶植傀儡盟长，虽然盟旗制度仍然存在，但已然摇摇欲坠。
三、新疆蒙古族盟旗制度的废除
新疆蒙古的盟旗制度从清朝沿袭下来，经过杨增新、金树仁未有本质的变化，终于在盛世才时期被县制所取代。
早在金树仁统治时期，焉耆县长韩熊首先提出在南路旧土尔扈特辖地设县，这是和靖县的酝酿阶段。当时焉耆县附近有汗王封地，汗王封地的农民之向汗王交租，不给政府纳粮。韩熊为倡导在焉耆实行改土归流，多次致电新疆省督办公署，申明改制设县的必要。但金树仁摄于全疆蒙古部落的势力，认为要慎重考虑，现在不宜改制设县，以待将来
1938年2月焉耆行政区长于德一提出改旧制实行县制的过渡性方案，送交盛世才，盛世才阅后指示省民政厅长邱宗浚详细核查。邱宗浚提出最好由土尔扈特、和硕特两部落自行召开会议，形成决议，呈请取消各种旧名义，改设设治局，遵照设治章改制。1938年11月17日，南路土尔扈特代理盟长额尔德尼在盟长公署主持召开了全盟临时会议，到会的有小大王公、宗教头目等60余人，商讨改制设县一事。盟长额尔德尼、营务处长殷英、故孜达安固首先提出：“南路旧土尔扈特人口众多，为使蒙古族与其他民族一样的得到发展必须改变旧制，归政府直接领导与辅助方不致于落后。”经过讨论，会议形成如下决定：同意改制，呈请省、督两府据辖地广袤、人口众多之情改设为县；各王公俸禄，民众不再担负费用；每年为民众祈福的三次大经费用，向来由民众供支，设县后每年请政府豁免各僧房税羊2 000只，用作念经费用。会议决定于11月30日由额尔德尼呈报省、督两府与焉耆区行政公署，予以定夺。
1939年2月，于德一再次拟定了土尔扈特、和硕特两部改设县、局具体办法如下：和硕特部设设治局，南路旧土尔扈特盟长公署改组为县治，县府设和通苏木，即前汗王府内。原有盟长等旧名义一律取消，副县长、副区长拟以汉族人充任，籍以推动工作，改旗为区，以旗名为区名；改苏木为乡，以苏木原名为乡名；保护王公利益，增加王公薪俸；优待喇嘛，每年免征税羊2 000只，用作念经费用。这个方案得到了省财政、民政两厅的认可，邱宗浚、周彬（毛泽民）两厅长联名呈报省、督两府，表示同意并请将南部旧土尔扈特部定名为和通县。1939年4月，省边防督办公署督办盛世才，省主席李溶联名指令，批准于德一行政长所拟在焉耆土尔扈特、和硕特两部落进行改组，增设县局的办法准应照办。6月正式成立和通县，隶属于焉耆行政区，盟长公署予以撤销，代盟长额尔德尼调任省建设厅副厅长，原盟长公署土斯拉其（汗王协理）、印务处处长殷英任和通县县长，李国栋任副县长。8月该和通县为和靖县。至此和靖县取代了原来的盟旗，共建了6区29乡，各区、乡设区、乡公所。管理所属人民及行政事务。
1938年，担任伊犁屯垦使的邱宗浚对伊犁进行改土归流，“伊犁满、蒙设治，系将四领队部改设设治局，其旧日之领队、副领队改委为局长、副局长、总管、佐领等改充区长、村长。”例如将“伊犁所属之精河蒙部郡王达喜所辖区域改归精河县管辖，达喜派充精河县副县长，其郡王封爵仍旧保留” 同时，于民国二十七年（1938年）二月一日，察哈尔营奉命改为温泉设治局，由最后一任领队布尔洪，副领队李万臣分担任设治局长、副局长。 原察哈尔营左右两翼分别改为温泉设治局第一区和第二区，每区各设八个庄。 至此，察哈尔营的军事编制全部撤销，均纳入地方行政编制。其官兵所持枪械，也分别在民国三十一年、三十二年和三十三年几年内清缴完毕。
1940年6月，代塔城区行政长赵剑锋为报塔城厄鲁特十苏木蒙古改设区、村制的呈中提到“遵查塔城蒙古十苏木有一千余户，四千余丁口，牧地面积甚大。似此户口渐繁民事渐增，自应及时改进，以资发展…旧日各级头目名称一律取消，为区、村制，一切建设深能渐次推进，而又能减轻人民负担。所有该处总管、副总管等名目自应变更，以归划一。”他还提到“俟改定后，其区长、村长待遇，再仿照其他游牧区域改设区、村办法办理。”
至1941年，新疆的盟旗制度已被完全废除，县制得到确立并开始普及。到盛世才统治后期,又把国民政府在内地实行的基层制度——保甲制实施于新疆，取代了原来的区村长制。区长改为乡长，村长改为保长。这样,新疆盟旗制度中的旗以下组织在行政方面又被保甲制代替了。
新疆盟旗制度废除的过程中，原王公的权利也在逐步弱化。
盟旗制度规定：（1）在划定的驻牧区域内的土地水草由该民族自由使用或牧放牲畜。（2）该盟或总管所辖的各苏木，按其法律由该王公等首领处理。（3）蒙古各部落概对当地驻防之官吏不负任何徭役，赋税义务。
清末，土尔扈特汗王还有着“相当大的独立性”焉耆汗王“独自统治自己所属的土尔扈特臣民，完全不受汉人和满人的干预。他可以进行审判和惩罚，还可以征收人头税；他有自己的军队来保卫其汗王的边界” 。
民国政府时期，由于指导思想发生了变化，因而治蒙政府和措施也发生了变化。在1929年11月22日《蒙藏委员会为蒙族回忆代表名额产生标准及选派办法等事给新疆省政府的咨》中的《蒙藏会议提案标准》里第十一条中提到：“土地之岁收，地价之增益，公地之生产，山林川泽之息，矿产水力之利，皆为地方政府之所有，而用以经营地方人民之事业，及育幼、养老、济贫、救灾、医病与夫种种公共之需。” 民国政府对税收、资源的所有权，已经有明确规定，汗王所享受的部分经济利益以及自然资源应当为国家或地方所有。
1928年蒙藏委员会成立，成为隶属于行政院主管少数民族地区事务的中央机构，虽然在民国初期，少数民族政治帝位并没有发生太大变化，但以蒙、藏、回、维等为代表的少数民族的权利与地位还是有了法律保证。而这种法律体系的建立也削弱了各王公对其辖地的司法权，在所辖之地“须将司法权交由新设司法机关行使，以期蒙、藏人民与内地人民受同一法律之保障。”由此可以看出，王公对辖地民众的统治权利不断弱化，逐渐过渡到由地方政府统一管理。
另外，民国政府对畜牧业经济结构的调整（“劝办各种工厂，从事制造，以增进生产”），对经济模式转变的构想（“务使蒙、藏社会由游牧经济进而为农工商经济” ），都从一定程度上涉及王公对其辖地的控制力。
结语
至1944年，盟旗制度已经完成了他的历史使命，在新的历史条件下为县制所代替。笔者认为盟旗制度的废除有诸多原因，主要原因如下：
一、新疆自建行省起，清政府已经逐步开始放弃 “因俗而治”“分而治之”的传统治边政策，采用将边疆民族地区管理体制与内地一体化的政策。而盟旗制度是清前期“因俗而治”、“分而治之”治边政策的产物,这种制度曾经发挥过重要作用，但在近代以来外敌入侵导致的边疆危机中，盟旗制度的存在造成“势分力薄, 不相统一, 不足捍御外侮” ，严重影响到国家的稳定。民国政府成立后，现代意义的国家观已初步形成，无论是政府还是民众，对抵御外势力侵略与防御外势力渗透有更加清醒、准确的认知。特别在外蒙“独立”、东北沦陷后，新疆的战略地位也日益提升，在新疆建立统一的、完备的战略防御体系更是尤为重要。而盟旗制度的存在对维护新疆的安定、巩固边疆防御有一定不利的因素，因此它最终被废除也有一定的必然性。
二、盟旗制度的废除有利于增加地方政府财政收入、减轻农民负担。在盟长管辖之地“蒙古各部落概对当地驻防之官吏不负任何徭役，赋税之义务” 改为县制后，可以增加地方财政收入。而财政收入的增加是稳定新疆局势的基础。并且，废除盟旗制度改为县制 “有利于开发蒙地的丰富矿产，发展农业，畜牧业生产” 由此提高当地居民的生活水平，并且各王公俸禄，民众不再担负费用，这样就减少了当地民众负担，巩固了边境地区的民众基础。
三、使得地方政府的政策制度顺利的贯彻到基层组织单位，并且“可以加强管理，防范牧民寻衅闹事，安定社会秩序”这样，地方政府的执行力增强，便于统一管理。而政府行之有效的管理则是创造新疆相对稳定社会环境的前提。
从另一个角度看，盟旗制度停滞不前也是废除盟旗制度的重要原因之一，在《北部落为请准改编为区、村制事致督办公署的呈》当中，旧土尔扈特北部落固子达 尔扎泰等因为“焉耆、伊犁、它额等处游牧，自改编区、村制后，在县政府、设治局直接领导下，已日新月异的向前迈进。”但北部落“民众组织尤为散漫，即领导机关亲王府之组织亦不健全。故一切文化、经济极为落后。” 而提出废除盟旗制度。而塔城地区也存在“户口渐繁民事渐增，自应及时改进，以资发展”的局面。由此，新疆蒙古族盟旗制度已经成为社会发展的桎梏，必然会遭淘汰。
