地震局在做什么？
作者: 南方周末记者 谭翊飞
2010-05-12 21:48:01
来源:南方周末
CFP/图
媒体记者在汶川地震后围堵地震局官员。汶川玉树之后，地震局在公众舆论中处于极其尴尬的境地。
在法定职责为地震预报的同时，坚称地震无法预报一份保密的内部反思材料已经由中国地震局送交中央，这是汶川大地震后地震系统对自身工作的全面总结，仅仅关于地震预报的部分就有上千页厚。
一年前，这份报告开始在地震局系统内部征求意见，此后该报告提交中央，至今没有明确的回复。地震局称，这份反思报告还未到解密之时。
今年4月14日，青海玉树地震发生。和汶川地震一样，地震局未对玉树地震做出预报。
此前，国家地震局刚刚公布2010年预算报表，在年度预算中，用于预报支出仅为270万元，相当于地震局住房改革支出的1／60。
地震局再一次处于风口浪尖，质疑从地震预报到地震辟谣，从资金使用到职能分工，甚至有激烈的意见建议撤销地震局。
中国地震局处于一个尴尬而矛盾的境地，公众对于预报地震寄予厚望，甚至认为地震局的存在就是为了预报地震。而地震局自身却反复向公众解释地震无法预报。
一个承担了预报地震法定职责的机构，为何反复否定自身职责？这一尴尬和困境究竟由何而生，如同公众的发问，如果地震无法预报，那么地震局存在的必要性何在？
地震局如何花钱？在预算报告中，对公务员工资、办公经费等费用通俗地称为“人头费”。
比如，今年财政部的部门预算不仅仅列出“一般公共服务”项目，而且细化到“基本支出”和“项目支出”，基本支出则略等于“人头费”。另外一些部委则没有这一类支出，“人头费”计算在其他科目之下。
中国地震局属于后一种，即没有“一般公共服务”项目，第一项支出为“外交”。从整个预算支出表中，可以找到与“人头费”相关的是“行政运行”和“机构运行”费用，分别高达1.8亿和2亿。这两项花费分别隐藏在“科技研究”和“地震事务”两类之中，占全部预算支出近1／6。
这还不包括占总额近1／3强的7.2亿元的“地震事业机构”支出，有专家认为这个科目即为下拨给中国地震局下属16家事业单位的“人头费”，但这并没有得到中国地震局的官方证实。
当然，引起最大争议的并不在以上几项费用，而在保障性住房支出，这项支出高达1.6亿，全部用于住房改革，即公务员自身的住房保障。
与其他34个部委的对比可以看出，中国地震局在住房保障花费上排第10位，仅次于国家统计局，是排位第一的农业部13.5亿元支出的1／8，是排末位的中国工程院0.02亿元支出的82倍。
根据1998年国办发136号文件的规定，中国地震局机关事业编制为130名。如果不包括下属事业单位职工的住房保障费用，以此数字计算，地震局用于住房保障的人均费用高达125万元。
除这些在编人员外，中国地震局还承担巨额的离退休人员负担，离退休人员花费超过1000万，其中退休人员管理机构的费用就高达118万。
由于中国地震局没有公布预算报告的编制说明及明细账目，外界无法清楚知晓其“人头费”的准确数字，但不可否认的是，“人头费”及住房保障等费用占中国地震局整个开支相当大的比重。
预报已不是主业在可怜的预报支出数字的背后，则是预报部门在地震系统中的被边缘化。
中国地震局的成立与周恩来总理当年的直接指示有关，从成立之初到1980年代，地震预报差不多是地震局的全部工作，“地震预报室”专门负责预报地震，是地震局内最重要的业务机构。“所有的人都知道自己的职责就是预报地震，为国家和人民减少损失。”
变化从唐山大地震预报失败开始，1980年，地震局实行机构改革，地震预报室变为地震分析预报中心，这个分析预报中心由原国家地震局人员和北京市地震队联合组成。虽然从人员配置上看，并没有削弱预报部门，但是实际上地震预报机构已经从政府部门变为了事业单位。
1988年，地矿部副部长方樟顺调任国家地震局任局长，上任后召开的第一届全国防震减灾工作会议上就提了地震局工作的“四个环节”的说法，即监测预报、灾害预报、地震应急和震后重建。
方的到来普遍被认为是地震局自成立以来最大的变化，地震局前首席预报员孙士軦回忆说，“过去成立地震局，整合许多部门，是为了搞地震预报。这次改革的目的是加强减灾事业，预报功能实际上已被弱化。”
1998年，地震局再次进行机构改革。地震分析预报中心一分为二：国家地震台网中心预报部和地震预测研究所，前者负责日常的监测预报工作，后者负责科研。
细心的观察者可以发现，地震预测研究所的英文名已故意隐去了“预测”二字，将之翻译成为“institute of earthquake science（地震科学研究所）”。
本来研究和预报相结合的一两百人的队伍，改革后只剩下了31个人，属于台网中心下属的分析预报部。这31个人，几乎就承担起了全中国的地震预报工作。
根据官方介绍，在地震局目前的三大功能体系中，过去的“预报”功能之前加了“监测”二字。即用数字化地震台网监测地震，在地震发生后，确定地震发生的位置和震级等信息。
在地震局内部，监测工作被称为预报工作的基础。预报部主任刘杰的主要工作就是将监测数据和前兆台的数据（分别由两个部门提供）按一定程序进行处理，然后根据这些处理结果预报地震。
正常情况下，他们每周会商一次，并提供书面的周预测意见，每月再进行月度会商，每年进行年中和年终的会商。每周的会议，一般是周四下午2点半开始，最长的时候会开到6点结束。
刘杰称，自己的工作是“柜台式、流程式”地进行数据分析。预测人员萎缩得厉害，分析预报部包括他自己总共31个人，仅仅维持日常工作都很紧张。
相比于地震局内部的其他业务，地震预报是个“清水衙门”，预报不准还要承担责任。一位不愿透露姓名的地震预报专家说，“最穷的就是搞预报的，各个研究所接课题，搞工程或观测的，一个课题几十万，而预测的好一点的也就一万多。”因此，谁也不愿意在地震预报上投入更多的精力。
地震局在做什么？上世纪90年代初，地震局经费极其紧张，地震局内部对预报的信心也越来越弱。在经费和行政级别的双重窘迫下，地震局人才流失极其严重，大部分最优秀的科技人才都去美国转行做IT。地震局内部一次会议上，地球物理领域一位德高望重的院士直接对局长说：现在人才断层，局长你看怎么办。局长只能坐着一言不发。
上世纪90年代末，地震局负责起草防震减灾法，起初叫“地震法”。至今仍生效的这部法律改变了地震局职责的设定，地震局的全部工作从单一的预报变化为三大块：监测预报、震灾预防、紧急救援。
过去主要属于建设部门管理的工程抗震，这次改革后正式归属国家地震局管理；由民政部门和军队主导的救援工作，地震局也开始参与。国家地震局更名为中国地震局，机构职能得到极大扩展。
中国地震局研究员郑大林回忆认为，这一变化主要是因为“领导想出政绩”，“预报不容易出成果，就要搞‘多种经营’。”“年轻人一说到盖房子就很兴奋，因为这样他们的收入就能增加。”老地震专家汪成民说。盖结实的房子首先要确定房屋的抗震烈度，这由地震局决定。“我们叫求签，排着队，等待地震部门盖章收钱，有些地方也要进行一些现场勘测。”烈度数字是按照建筑物的造价的比例收钱，这其中有巨大的利益驱动。如果地震局出示的烈度降低一级，工程建设的成本可能节约30％，但不同级别节约的费用比例不一样。地震局不愿透露姓名的老专家说，有些地方，“一个烈度队养一个地震局。”
每隔一个时期，地震局就会重新绘制全国的烈度图，这同样是一项“既正当，又有利益驱动”的业务，“地震局会找一些地方，说烈度不合适，要调整，这样就向国家要钱，重新划定某些地区的烈度指标。”
除震灾预防外，宋瑞祥任中国地震局局长时，将地震局内部的国际司和科技司合并，新成立应急救援司，至此，中国地震局的三大体系的职能分工最终确立。
汶川大地震发生后，中国地震局副局长阴朝民在新闻发布会上称，省级救援队建设已经取得很大成绩，地市级救援队“可以考虑结合当地的特色去建设”。由此救援工作成为继“震灾预防”之后地震局工作的又一拓展。
地震局的悖论“撤地震局”的呼声实际上由来已久，早在唐山大地震漏报之后，1980年，顾功叙等5名科学家就联名向中央写信，建议撤销地震局。专家们的理由是：地震预测还处于科学研究阶段，远远没有到可以实用的程度。时任局长胡克实也赞成这一建议。
到1990年代，国际地震学界的主流观点开始影响国内，尤其以盖勒1997年发表在《科学》杂志上的文章《地震不可预测》为标志。
论文传到国内后，地震局内部曾开会讨论。令人奇怪的是，与它对外宣传的地震不可预报不同，这次内部会议上大多数专家认为地震还是可以预报的。“会上的发言不一定就是他们的内心想法，更多的是一种政治表态。”参加了这次会议的前首席预报员孙士軦说。
2006年，中国地震局局长陈建民发表文章称，地震预测“需要几代人甚至几十代人长期坚持不懈地努力”。
国家地震局台网中心预报部前首席预报员孙士軦对此的解释是，“地震预报是世界性难题，这个说法从上世纪60年代起一直没有变，但不同的是，当时认为通过一定努力能实现，时间不会太长，而现在的看法是要几代人，甚至是几十代人的努力才行，目前实现不了。”
地震局实际走的是一条模糊的中间路线：一方面，坚称地震预报要继续搞下去；另一方面却反复宣称，地震预报是世界性难题，地震漏报是正常的。有分析者认为，地震局这种选择是一种对自己最有利的位置，既可以通过预报向国家要钱，同时却不用对漏报地震承担任何的行政责任，虽然这是它的法定责任。
一位不愿具名的专家进一步分析认为，中央和民众长期以来对地震局职能的理解即是“预报地震”，因此在申请经费和索要政策两方面，地震局都只能以“预报”为最大的筹码，这正是地震局“既坚称地震不可预报又坚持搞地震预报”的原因之一。而一旦出现汶川和玉树这样的大事，舆论上的被动就是这种中间路线的必然反映。
与中国地震局的尴尬处境相对应的是，美国地质调查局在1990年代大规模试验确定“地震不可预报”之后，即将地震相关工作重心转移到减灾规划等方面，而把预报工作剥离成为“探索性科研”，由单独的科学家或科研机构承担。
仿效西方同行，对职能定位进行全面的梳理和改革，将行政的归于行政，把科学的归于科学，或是地震局走出目前尴尬处境的路径。
