法国有比较强大的中央封建传统,又是数次欧洲革命的发源地。反映在行政区划体系上,造成法国的政区既规整,又繁复;既有中央向下的分区,又有地方向上的组团。
法国本土分为22个郡(region, région),外加5个海外郡:瓜德罗普(Guadeloupe),法属圭亚那(French Guiana),马提尼克(Martinique),马约特(Moyotte)以及留尼旺(Reunion);5个海外联合体(overseas collectivity, collectivité d'outre-mer):法属波利尼西亚(French Polynisia),圣巴泰勒米(Saint Barthelemy),圣马丁(Saint Martin),圣皮埃尔暨密克隆(Saint Pierre and Miquelon),以及华里斯暨富图纳(Wallis and Futuna);1个特别联合体(sui generis collectivity, collectivité sui generis):新喀里多尼亚(New Caledonia);1个海外领地(overseas territory, territorie d'outre-mer):法属南部南极领地(French Southern and Antarctic Lands,无常住人口);以及其他直属领土(无常住人口)。其中海外郡的法律地位等同于本土郡,区划也和本土郡相同。以下所言都是法国本土的情况。
法国本土行政区划可归纳为“自上而下”和“自下而上”两种类型。
一:“自上而下”的区划层级:
第一级:郡(region, région)。法国本土共有22个郡,其中包括科西嘉(Corsica),惟科西嘉的通名不是“郡”(région)而是“领属共同体”(collectivité territoriale),但一般视同郡。法国本土郡的平均面积25809平方千米,平均人口232.9万人(2004)。一个本土郡下设2~8个县不等,海外郡实行郡县合一制。该级区划官方译为“大区”。
第二级:县(department, département)。本土22个郡分为96个县。法国现行县建制于1790年大革命时期,以代替帝国时代的县(province)。法国本土县的平均面积5965平方千米,人口51.1万人(2001)。县的行政长官为知事(prefect, préfect);县府所在地称为治(prefecture, préfecture),一般位于县的地理中心,因为当初设县原则即是从县治出发自县四境马车车程不过24小时。该级区划官方译为“省”。
第三级:区(arrondissement, arrondissement)。县分为数个区,法国本土分为329个区。每个区的中心称为该区所在县的辅治(subprefecture, sous-préfecture),每区设一名同知(subprefect, sous-préfect)作为行政长官。区在法律上相当于县的派出机构,没有独立法人地位,区同知为总统所指派,非经选举而产生。值得指出的是,法国首都所在的巴黎(Paris)县实行县区合一制。
第四级:乡(canton, canton)。区下再分为乡,法国本土共有3879个乡。已经基本虚级化,成为选区和统计区。
二:“自下而上”的区划层级
“自下而上”区划的基本单位是自治体(commune, commune)。法国本土共有36569个自治体。自治体由议会管理,并在内部选举产生行政长官。自治体有以下一些特点:
(1) 法国本土全部领土被自治体完全划分。这和德国与美国有区别,后两国的一些无人区并不为自治体所管辖。
(2) 自治体规模不一。人口最多的自治体是首都巴黎,共221万人;最少的是德隆(Drome)县的洛切夫差(Rochefourchat),常住人口只有1人。自治体平均面积14.88平方公里,人口380人(1999)。
(3) 尽管各自治体的人口和面积不尽相同,但几乎都拥有同样的行政结构及法律权能,没有城乡之别。
(4) 一个乡可以包含若干个小的自治体,但一个较大的自治体也可以地跨若干个乡,但目前还没有发现跨越区界的。值得注意的是,虽然一个大的自治体可以包含若干个乡,但其边界并不一定和这些乡的外围边界重合。也就是说,有可能存在这种乡:该乡的一部地区参与组成一个地跨若干乡的大自治体,其他地区则属于另外的自治体。
为了翻译方便,可将人口小于1万的自治体称为村,1万~5万称为镇,5万以上称为市。
三个最大的自治体:巴黎(Paris)市、里昂(Lyon)市以及马赛(Marseille)市,下再分为市区(municipal arrondissement, arrondissement municipal)。要注意市区和区(arrondissement, arrondissement)的区分。如巴黎县,其下只有一个区,并只有一个自治体。也就是说,巴黎县,区,市三合一。但是巴黎市在其管辖范围内又分了20个市区,而这些市区在地域上等同于巴黎县下的乡。(换言之,巴黎市下的市区称为“厢”更为合适。) 里昂和马赛市下的分区则和乡的分界没有太大的关系。
相邻或相近地区的若干个自治体可以组成区域共同体。依据自治体间联系紧密程度不同,法国共有三种类型的区域共同体:都市区(urban community, communauté urbaine),组团区(agglomeration community, communauté d'agglomération),以及联合区(community of communes, communauté de communes)。
都市区是最高级别的区域共同体,由大城市及近郊自治体组成。全国共有16个(2009),都位于本土。不同于其他两种共同体的是,自治体一旦加入就不能自由退出。不过,首都巴黎并不在这16个都市区之中。事实上巴黎所在的法兰西岛郡(Île-de-France)担当了都市区的职能。
组团区是次一级的区域共同体。一个组团区由一个人口不低于1.5万的城镇及其近郊自治体组成。如果中心城镇为县治(prefecture),则人口要求可以放宽。全国共有174个组团区(2009,其中海外7个)。一个组团区的人口从2.8万(Pays de Flers, 2006)至40.6万(蒙彼利埃Montpellier, 2006)不等。
联合区是最初级的区域共同体。组成这一级别的共同体无需人口限制。全国共有2400个联合区(2007,其中海外9个)。最大的联合区有16.3万人(凡尔赛Grand Parc, 1999),最小的仅有168人(Vallée du Toulourenc, 1999)。