解 读 行 政 区 域 的 简 称
行政区域名称的简称管理，是行政区划工作和地名管理的重要组成部分，必须进行科学、规范、有效的管理。但长期以来，对这项工作的管理一直存在着许多不妥之处，如，重视不够、管理力度较弱、运作方式有一定偏差等，都需要我们从深层次去研究，进而找出解决的办法，完善行政区简称的管理。为此，笔者嗫嚅一二，谈点个人的管窥之见，并就教于各位看官。
一、行政区简称的基本特点
行政区简称是与行政区域名称（全称）紧密地联系在一起的，二者既有相同之处，又存在着一定的差异，简称既是全称的组成部分，又可以独立发挥地名的指示作用。这一点不容忽视。其主要特点是：
1. 数量众多。截至1999年底，我国共有县级以上行政区3223个，也就是说，仅县级以上行政区的简称就可以达到3223个，若加上乡镇一级行政区的简称，总数将达到50000多个。
2. 信息量大。由于行政区简称可以在适当的时候脱离行政区域名称而独立存在，并有效地发挥全称地名的指位功能，因而尽管它已简化到极致，但其所负载的信息量并不亚于行政区域的全称，甚至有可能从一定意义上讲超出了行政区名称所揭示的内涵，因为行政区域名称的部分简称是由别称、代称、雅称、古称、旧称、俗称衍化而来。如，湖南省的“湘”使人仿佛看见湘江两岸的旖旎风光，河北省的“冀”可以让人忆起华北平原的历史画卷，海南省的“琼”能令人联想到当地黎族、苗族的风土人情。
3. 用途广阔。当今社会发展的主要特征，不仅表现在科技的高速发达，也体现在越来越细的社会分工。令人惊喜的是，行政区简称具有广泛的用途，在分工极度细致的社会环境中，能够充分发挥其应有的作用。如，交通运输，邮政通讯、户籍管理、城市发展、国土保护、新闻报导、司法行政、公共安全、国防建设、民族团结、测绘制图、计划统计等，可以毫不夸张地说，行政区简称几乎无所不在，很好地融入社会生活的每个角落，并在其中展示出不可替代的效能。
4. 双重义项。行政区域的简称除了将专名简化以外，最主要的是把通名也进行了简化，因而其指类的特性受到一定影响，特别是非省、自治区的行政区域简称，在不同的场合表示不同的指位，有时指全部行政区域，有时则仅仅指该行政区域的中心地域。如，“渝、蜀、黔三省市交会点如期竖立起界桩”，这里的“渝、蜀、黔”均指三个省级行政区域的全部范围；“京、津、塘高速公路运营良好”，这里的“京、津、塘”仅指北京、天津、塘沽的中心区域。
二、行政区简称存在的主要问题
1985年1月15日颁布的《国务院关于行政区划管理的规定》（国发8号）和1986年1月23日发布的国务院《地名管理条例》（国发11号），以及1996年6月18日民政部颁发的《地名管理条例实施细则》（民行发〔1996〕17号）等，对行政区简称的管理，均没有明确规定。这不能不说是一个遗憾。在这种无法可依的前提下，由于不知管什么、谁来管、怎么管，导致在社会生活中的每一处都扮演着举足轻重角色的行政区简称及其行政管理，也就不可能不挂一漏万，在一些地方不自觉地产生些许偏差。主要表现在以下几点：
1. 简称不简。一是文字书写笔画不简 ─ 行政区域名称由多个字组成，简称不是行政区域名称中的其中一个字，而是以另外的单字作为简称，这个简称的笔画多于行政区域名称。如，江西省的简称为“赣”，应当说以“赣”作为江西省的简称是比较合适的，但“赣”的笔画却多“江西”九画。二是以行政区域名称的专名作为行政区简称 ─ 这种情况分为两类：一种是人为造成的不合理结果，如，内蒙古自治区的简称为“内蒙古”，似乎不能称其为简称；另一种是不得已而为之的无奈办法，大部分专名是单字的行政区域名称，都不得不采取用专名权当其简称，给人的感觉是既合理又不尽善尽美。
2. 简称并非唯一。以单字来表示行政区域的全部概念，目的极其明确，就是在极其有限的空间内，尽最大可能地简约、简化、简单、简洁地表达出该行政区域的完整内涵。但是，如果一个行政区域有两个以上的行政区简称，与其称其为“简”，不如说它为“繁”更加恰当。一方面，两个简称的并存，好象透露这样一层意思，每个简称均不能很好地叙述出该行政区域的完全内容；另一方面，两个简称的同时出现，也容易造成不必要的混乱，是否有主次之分，还是在不同场合选用其中之一，我们不得而知。例如，云南省的简称为“云”和“滇”。另外，正如上面所言，内蒙古自治区的简称是由三个字组成，未能达到简称的目的，因而在实际生活中出现了“内”和“蒙”两个不是简称的简称。
3. 以其它称谓代替简称。由于别称、代称、雅称、俗称、古称、旧称等具有简称的部分特性，因此在实际生活中的各项领域，都会经常发生以不是简称的其它称谓代替简称的现象。如，成 － 灌高速公路是指成都市至都江堰市的快速路，这里的“灌”是都江堰市的前身灌县的简称，以早已应该废弃的旧称作为今称显然不太合适；“甲A球队南北相争的结果是，鹏连两队战成1：1平局”，这类报道在选用行政区简称时也有不伦不类之嫌，因为“鹏”不是深圳市的简称，而是这个最早的开放城市的别称；人们常说，燕赵自古多慷慨悲歌之士，这里的“燕”、“赵”均为古称，不得随意指代现行的行政区域，只能在特定的环境中予以使用；贵阳市的简称为“筑”，与都江堰市的简称“灌”相类似，都是由旧地名转化而来，因此将“筑”列为贵阳市的代称仿佛更加合适。
4. 简称重音、同名。由于简称简到了单字，致使行政区简称仅仅能在现代汉语1345个音节中进行选择，若取消不能用在首字的35个轻音节，则只剩下1310个不重复的音，因而重音现象不可避免。基于同样的理由，虽然简称汉字选取的余地较大，但受行政区域名称的影响、约束以及其它限制，直接导致简称重名数量远远高于行政区域名称的重名的数量。
5. 简称概念不清。尽管行政区简称可以“脱机”运作，独立发挥其特有的功效，但不允许另立门户，完全脱离其母体，失去原行政区域名称的指类、指位作用，否则是指什么行政区域、代表哪个行政区域名称，就会不得而知，简称的特殊功能自然会丧失殆尽。如，宁夏回族自治区的简称为“宁”，有个别同志凭主观感觉认为，以“宁”作为宁夏的简称似乎不够科学，因为宁夏是偏正词组构成的复合词地名，夏自古至今一直是地名，以“夏”简称宁夏更接近于该地域的原始指位；鄂温克自治旗以首字“鄂”为简称，事实上是不正确的，鄂温克是鄂温克族的族称，不是地名，“鄂”只是鄂温克族的第一个汉字。
6. 没有简称。行政区没有简称的情况极少，主要是个别新增设的行政区域单位，起用简称滞后于新设的行政区，造成一段时间内没有简称的空白；上面所说的鄂温克自治旗的简称“鄂”也可属于没有简称的范畴。另外还有一种情况，有的行政区仅仅使用临时的简称，且不固定，应当说这种状况也属没有简称之类。
三、行政区简称问题产生的原因
之所以行政区简称产生许多问题，原因是多方面的，这里既有客观因素的制约，也有主观因素的影响，其最根本、最直接的内在原因是，没有一部赖以遵循、执行的法规。但不可否认是，由于我们就行政区简称的管理，未能有效、全面地发挥主观能动性，导致行政区简称的管理几乎到了无人问津的地步。
1. 主观意识重视不够。长期以来，对行政区简称的管理，除了省级的行政区简称管理外，其它地级以下的行政区简称管理似乎仍处于空白状态。这是不正常的。原因何在？追究起来，可以简单地概括为一句话：我们从事行政区划和地名管理的有关同志，对这项工作在思想上重视不够，也可能是脑海中有盲点的缘故，或者说根本就未予以考虑如何对其进行管理。有关部门是否已将这项工作列上议事日程，时至今日笔者依然不得而知。上面提到的三个法规均未涉及行政区简称的管理，或许就是一个证明。
2. 对行政区简称的管理认识不清。行政区划与地名管理既有区别，又有联系，不可混为一谈，也不能人为地割裂开来。行政区简称不仅涉及行政区划，而且也关联着地名的管理，在这里二者是一个有机的整体。然而，如果说我们对行政区简称的管理思想重视不够，有些言过其实的话，那么对其的认识还有些许不清，应当说是比较实事求是的。对于行政区划与地名管理结合点上存在的这种实际情况，我们依旧有着模糊的认识：一是认为行政区简称是纯粹的地名管理，与行政区划没有任何关系，应纳入地名的管理范畴；二是以为行政区简称，属于行政区划中的真正事项，与地名管理是两回事，理所应当地列入行政区划管理的工作之中。上述两方面的意见，都有一定的道理，但又失之偏差，不够全面，未能从总体上把握住行政区简称的实质，导致行政区简称及其管理出现了一些不应有的问题。
3. 未颁布切实可行的行政区简称的管理规定。由于《国务院关于行政区划管理的规定》和国务院《地名管理条例》等法规，专业性较强，管理范围较窄，加之行政区简称具有特殊性，因而迄今为止，对行政区简称的管理依旧没有与之相适应的规章制度，致使行政区简称的管理几乎成为真空。但是，行政区简称在现实的政治生活是不得不存在的，不可脱离我国现行的行政管理制度而独自运作。所以，各地在不得已的情况下，只得越权行使行政区简称的管理。于是产生了无权管理该事项的政府部门，在不知不觉中自发地代替有关政府或部门进行行政工作。
四、行政区简称管理的几点建议
正如上文所言，行政区简称出现的诸多问题，关键是无法可依，无章可循。因此，为加强行政区简称的科学管理，就必须根据行政区简称的特点，针对行政区简称显露出来的问题，研究行政区简称管理的不足之处，参照、吸收行政区划和地名管理的有关规定，有针对性地制定出行政区简称管理的规章制度，使行政区简称的管理有章可循，有法可依。主要内容应包括：
1. 分情事权。行政区划的本质是按行政建制进行分级管理，这种管理方式已由国家的根本大法 － 《宪法》给予明确规定。我国现行的行政区划大体上分成四级：省级、地级、县级和乡级（居民委员会和村民委员会为自治团体），哪一级的行政区划管理由什么等级的人民政府来办理相关事项，在法规上都有明文规定。具体地讲就是：省级行政区域的设立、撤销、更名、驻地迁移等，由全国人民代表大会决定之；地级、县级行政区域的设立、撤销、更名、隶属关系变更、驻地迁移等，由国务院进行审批，其中，县级行政区划的调整经国务院同意后由民政部予以批复；乡级行政区划的变更由国务院委托省级人民政府办理。行政区简称依托于行政区划，每个简称都不得不打上层级的烙印，因而行政区简称的管理理应仿照、参考、借鉴行政区划的管理方式，采取以各级人民政府为主导的办事程序，进行分级管理。因此建议，将行政区简称分为二级四个层次：一是省、地两级行政区的简称均由国务院负责审批，省级行政区简称由国务院直接批复，地级行政区简称经国务院核准后，由国务院主管行政区划工作的职能部门民政部发文；二是县、乡两级行政区的简称均由省级人民政府负责审批，县级行政区简称由省级人民政府直接批复，乡级行政区简称经省级人民政府核准后，由省级人民政府主管行政区划工作的职能部门民政厅（局）发文。
2. 逐级报批。行政区简称不是简单的自然地理实体地名，而是为了依法行政、科学管理的需要，由相应的政府部门根据行政区域的特点，依据行政区域名称的实际情况，人为命名的政区简称，与行政区域及其名称形成互为表里的关系，是行政区划管理的重要组成部分。因此，对行政区简称的管理方式，就必须采取政府行为，实行逐级报批的管理程序。具体地说来就是，每级行政区的人民政府都要对本级行政区的简称负完全责任，若需改变或重新命名本行政区简称，应按有关规定和正确的办事程序向上级人民政府进行申报，直至有权批准命名该简称的人民政府。需要说明一点的是，行政区划管理是国家机器得以正常运转的有效手段，国务院和省级人民政府在必要时，可以在自己的权限内，无需地方人民政府就本行政区的简称向上级人民政府申报，充分运用法律所赋予的权力，直接命名或更改该行政区的简称。
3. 层层把关。行政区简称的特点是单字名称，比其它地名的命名或更名更难把握，决定了行政区简称管理具有难以想象的复杂性，要求有关政府部门必须层层把关，力求尽善尽美。我个人认为，应重点研究、审核、解决下面几个问题：一是行政区简称要有自身的特点 ― 能够真正代表该行政区域的实际情况，表示出该行政区域的主要特征；二是行政区简称不得在一定区域内重名 － 行政区简称由单字构成，在音节有限的前提下，极易产生重名现象，所以就更应审慎行事，尽量避免重名的发生，并适当地缩小重名的范围，如，省级、地级行政区简称不得在全国范围内与其它省级、地级行政区简称重名，县级行政区简称不可在其所属的省级行政区域内重名，乡级行政区简称不应在其所属的县级行政区域内重名；三是行政区简称选字一定要科学－ 简称的科学用字泛指许多方面，如，远离生僻字，剔除不健康的文字，不会引起歧义，容易上口，便于记忆，经得起时间老人的考验等。
通过上述探究得知，行政区简称管理是一项多元性的复杂工作，既要认知现行的行政区简称，又要着眼可能发生的行政区简称问题，还要考虑未来行政区的简称管理。面对这种局面，我们应当勇挑重担，克服困难，迎接挑战，有信心、有责任对行政区简称的规范化管理进行进一步的探索、研究，并搞好这项有意义的工作。笔者深信，行政区简称的管理，纳入法制化轨道的时间已为时不远。
