[特殊区划]叶鹏|国民政府时期福建特种区考论（1935—1945） [复制链接]

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对县以下行政区划（或称县辖政区、次县级政区）的研究是历史政区地理的重要拓展方向之一，近年来备受关注。已有论者指出，清代县辖政区与县级政区互有转换关系，其逻辑是设县需要长期开发，鲜有骤然升降，因此研究县辖政区能够为我们理解行政区划变迁的内在规律提供帮助。而在县辖政区的演化过程中，民国时期的县下分区制度又颇为重要，但目前学界讨论尚不充分。相关研究多从基层行政角度切入，或与乡镇制度结合，对分区体系的变革、县辖政区的置废轨迹缺乏足够关注。
特种区是20世纪30-40年代存在于福建的一种行政区划，与国民政府基层区制密切相关，极富研究价值。其沿革前人已有粗略考订，不过错讹不少，亦未阐明制度细节。历史政区研究者未将特种区视为县级单位，故著述中大多不提；福建地方文史工作者考订较全，但仅记条目，未能详细说明置废情形。有鉴于此，我们有必要加强研究，揭示特种区的设置缘由，考订各区沿革，并讨论其性质、职权的变化，以期加深对民国基层分区制度的认识，并为理解县辖政区的演化路径增添具体例证。

一、“特种区”释名及其设置缘由

特种区一名见于公文之中，当是正式名称，有时也简称为特区。其中“特种”二字即特殊、特别之意。民国时多在一些异于通行制度的政区名称前冠以“特种”“特别”字样，以示区别，如热河特别区（省级）、上海特别市（省级）、甘肃的湟惠渠特种乡（为管理局，县级）等。“区”字则有两种意思，一是泛指区域，如江西曾设特别区政治局（下文简称“特政局”，县级），所谓“特别区”即特殊区域之意，并不强调行政属性；二是县以下一级行政单位的通名，即区公所、区署之区。福建各特种区脱胎于普通区，撤销后又多降为普通区，这里的“区”显然属于第二类含义。因此，从字面上看，特种区即特殊的区署。
那么，福建为何会出现这一特殊政区呢？最根本的原因在于现实的行政需求。一方面，从历史脉络上看，清代由于催税不易，大量分驻佐贰官参与赋税征解，福建亦逐渐出现了十余处分征县丞，形成相对独立的辖境。有部分分征县丞甚至转化为了县级政区，如云霄、平潭、金门三地经不断升格，在民国最初几年中先后设县。民国初年，继之而起的县佐仍“掌理巡檄、弹压”，多有催科之责，到20世纪20年代末，县佐先后改为公安分局，之后虽设区公所，控制力度仍显著下降。所谓：“洎至民元，废佐归县，对于政令，上行下达，每感困难，论者病之”，如顺昌县的仁寿裁撤县佐后，便因距城遥远，“催收粮税及征送新兵等等倍感困难”，工作难以推行。另一方面，一些新兴市镇也因制度缺位，无从强化管理。可以说，基层行政力量的整体削弱刺激了在重点地区设官治理的需求。随着国民政府对基层的控制意图日益加强，尤其在20世纪30年代初，福建先后爆发苏维埃革命、福建事变，作为回应，国民政府于1934年4月在全闽分设七个行政督察专员公署（下文简称“专署”）、1935年2月又设立驻闽绥靖主任公署，加强管控力度乃大势所趋。
从直接的制度渊源上看，特种区制的诞生得益于1935年推行的“分区设署”之政。20世纪20年代末，国民政府开始“按户口及地方情形”分设区公所，1929年底出台的《区自治施行法》规定了区作为基层自治单位的权责，但因推行不力，实际效果有限。1935年1月，《“剿匪”省份各县分区设署办法大纲》（下文简称“《大纲》”）颁布，东南各省的区公所改制为区署，区名以数字为序，区长不再经区民选举而由县长遴选，区署经费不再由地方征集而是列入县政府预算。此后区署“乃为官治之行政机关，绝非向日之自治组织”。特种区正是在此大环境下诞生的。
邻省江西的特政局则是福建最初设置特种区时的参照对象。1933年7月，因与红军对峙，国民党方面欲在江西一些地区置特政局，受“剿总”与江西省府双重领导，处理区内一切政务，级别与县相当。首批特政局设于藤田、龙岗、凤岗、新丰，次年1月增置找桥、慈化、洋溪三局。湖北也曾援例在鄂东南地区战事不断、位置偏远的大畈市置特政局。可见其多因军事需要而设，暂划出一块区域，当地可能并无长期设治必要。民国时人便评论道：

特别区政治局是发动政治力量的一个新兴机关，他负责的任务是于军事进剿以后，如何肃清散匪、如何召集被欺骗麻醉的民众归来，并如何组织他们、训练他们。

如其所言，特政局更像一种“善后组织”。1934年底，红军主力长征，江西军事压力大减，特政局遂于次年3月一律撤销。特政局虽昙花一现，但划出特殊区域以强化管理的做法得到了福建省的借鉴。不过与特政局浓厚的军事色彩不同，福建的特种区重在处理地方政务，包括财税、治安等方面，是较纯粹的行政组织，这一点值得我们留意。
1935年初，福建正式筹备推行“分区设署”，相关工作首先在闽侯、长乐等十县展开，每县划为3—4区，渐次推进。3月底，福建省府拟仿照江西的特政局，在南日、三都、周墩、安海、石码、上洋六地设政治局，处理警匪、财税等事务，经讨论，最终选定禾山、南日、三都、上洋、周墩、柘洋六处设立特种区，“提高职权、宽给经费”，不过实际仅禾山、南日、三都三区“准予备查”，其余三区则“照普通区署略有扩充”，暂未获得特种区地位，特种区建置自此正式确立。

二、各特种区的建置情况

特种区“系依特殊情形设置，所以历年均有变更”，建置状况颇为复杂，其历史脉络、沿革过程、置废缘由，均需进一步考察。1935—1945年，福建先后设置了12处特种区，现以初置时间为序，依次考述如下。
禾山特种区。治所在今厦门市湖里区禾山街道，原属思明县，全境位于厦门岛上，与厦门市相邻。1935年4月撤销思明县，在厦门岛西部设厦门市，于禾山置一等特种区管辖市区外其余地段，属同安县，后相对独立。1937年9月，因战争迫近，特种区与市府权责龃龉有碍备战，遂被裁撤。按“分区设署”规制，本应划归同安县，但因地处海岛，为行政便利起见，由厦门市管辖。当年12月，禾山特种区正式撤销。
三都特种区。治所在今宁德市蕉城区三都镇，原属宁德县，辖三都岛及周边岛屿，处三都湾中，为闽东北重要港口。光绪二十五年（1899）开放通商，驻海防同知，并设福海关，逐渐发展为与福州、厦门齐名的福建三大港之一，民国初年置宁德县佐，后裁。1935年4月设三等特种区，计划建设仓库、码头，垦荒植树，以谋发展。1937年6月，青山、斗帽等四岛由宁德划归三都。抗战时成为重要的物资集散口岸，因屡遭空袭，人口大减。1939年3月裁撤，改为宁德县第一区三都镇。
南日特种区。治所在今莆田市秀屿区南日镇，辖南日岛及周边岛屿，也称南日岛特种区，是福建沿海重要的渔盐产区。该岛明清时分属福清、莆田两县，主要由福清派员管辖，原有巡检司，清嘉庆二年（1797）驻分征县丞，1916年设福清县佐，国民政府成立后不久全岛划归福清。1935年4月置三等特种区，同年9月改称福清县第四区，次年底复称特种区。1939年冬，全岛被日军占领，次年4月收复。本拟划回福清，但区长罗一枬呈报当地风俗民情、交通经济等均与莆田相近，故于5月底改为莆田县第七区。
上洋特种区。治所在今顺昌县洋口镇，清初原属瓯宁县，地处富屯溪北岸，也称上洋口特种区，是闽江上游重要的商品集散市镇。明成化年间已有街市，乾隆三十五年（1770）驻通判，民国初建安、瓯宁两县合并为建瓯县，上洋设建瓯县佐。1933年以顺昌面积狭小，而上洋“人口稠密，财力颇裕”且距建瓯县城过远，拟划归顺昌，但未实行。1935年6月置二等特种区，次年改属顺昌，后相对独立。1938年10月，划顺昌县地设仁寿特种区，顺昌所存区域过小，省府经过权衡，最终决定将上洋降为顺昌县第三区。
周墩特种区。治所在今周宁县狮城镇，原属宁德县，位于闽东北山区，与寿宁、政和等县交界。明初设巡检司，嘉靖间设主簿，称“东洋行县”，清雍正十二年（1734）置县丞，征解宁德西北乡赋税。1916年底因距县城较远、盗匪猖獗，当地人请求设县，囿于经费，未能成功，遂设县佐，1933年改为宁德县第五区。1935年6月置三等特种区，次年2月改称宁德县第三区，至1936年底复称特种区。1940年1月，本拟降为普通区，但因地处闽东山区，军事价值较高，暂时予以保留，并筹划设县。1945年8月升为周宁县。
柘洋特种区。治所在今柘荣县双城镇，原属霞浦县，僻处山间，与福鼎、福安等县交界。明正统时设巡检司，清康熙年间裁，乾隆八年（1743）复置，1912年又裁。柘洋距霞浦县治逾120公里，管理不便，遂于1935年6月置三等特种区，旋改称霞浦县第四区，1936年底复称特种区。1940年初本拟裁撤，但与周墩相似，因地理位置重要，出于抗战大局考量，筹备设县，仍暂独立设区。1945年9月升为柘荣县。
石码特种区。治所在今漳州市龙海区石码街道，原属龙溪县，地处九龙江南岸，商贸鼎盛。清康熙年间驻巡检司，乾隆七年（1742）改驻通判，民国初年有设县动议，但未实现，仅置县佐。1936年7月，因政务繁杂，在石码成立二等特种区，以龙溪县第三、四两区为辖境。1938年5月，厦门沦陷之后，石码“税收锐减，行政费无从维持”，因而请求并入龙溪。当地虽有“特区尚未沦亡，即予裁撤，何以慰区民望治之殷”的反对意见，但未得到支持。当年8月改为龙溪县第六区。
峰市特种区。治所在今龙岩市永定区峰市镇，原属上杭县，地处汀江西岸、闽粤两省交界处，是闽西重要的省际贸易口岸。清雍正十二年驻分征县丞，民国初年改设县佐。1936年11月，因其为“闽西入粤孔道”，位置紧要，故设三等特种区。1938年7月，峰市旅粤商会以地狭人稀、商困民贫为由，电请内政部撤销特种区，仍归上杭管辖，但未获准。当年10月，升二等特种区。1940年3月底裁撤，改为永定县第五区。
仁寿特种区。治所在今顺昌县仁寿镇，原属顺昌县，僻处山间，与建瓯、建阳等县交界。原有巡检司，清雍正十二年移驻分征县丞，民国初年设县佐。因位置偏僻，管理难周，于1938年10月置二等特种区。1940年3月31日奉令裁撤，降为顺昌县第四区。
水吉特种区。治所在今南平市建阳区水吉镇，清代原属瓯宁县，民国时属建瓯县，处南浦溪南岸，号称“建瓯第一市镇”，贸易极盛，对岸曾设营头巡检司。因建瓯面积过大，管辖不便，1938年8月建瓯县长闵佛九呈请另设水吉县，但省府认为“地方习惯与财力不免困难”，以置特种区为宜。当年10月设二等特种区，以建瓯县第六区全区与第五区外崇里为辖境。1940年10月，因面积较广，事务繁杂，免于裁撤，改设为水吉县。
三元特种区。治所在今三明市三元区城关街道，原属沙县，处沙溪南岸。抗战时省府内迁永安，毗邻的三元地势平阔，省行政干部训练所、省保安司令部、省三青团团部等机关先后迁入，政商人等汇聚于此，市镇日趋繁盛。1939年1月以沙县第二区置三等特种区，定名三元。1940年10月，划入沙县、明溪、永安部分区域，改为三元县。
凤顶特种区。治所在今仙游县凤山乡，原属仙游县，僻处山间，与永泰、德化等县交界。剿灭割据的土匪张雄南武装后，省府为维持地方秩序，于1940年2月在凤顶成立二等特种区。此后，该区又希望扩界，以免“该地匪势坐大”，并保障区署经费来源，但未获允。当年10月即被裁撤，辖境各归原县管理。
根据各区沿革，我们可以发现特种区发展有如下几个特点：其一，特种区置废不定，数量多有变化，从时间顺序上看，半数特种区设置于1935年，此后几年稳定在8处左右，1940年后仅存周墩、柘洋两区；从空间次序来说，先在沿海地区设置，后拓展到内地山区，这与抗战形势的变化亦有密切关联。其二，设置特种区的动力大致有事务繁杂（处商埠、行政要地，政务繁复）、管理难周（处海岛、山区，地理位置偏远）两类，在这些地方“设普通区署，则恐不能胜任；析为县治，财政又难自给”，故而设置权责介于县和普通区之间的特种区，既足以强化管理，又不过多增加编制，可谓一举两得。第三，具体设区缘由较为复杂，各区“有孤悬海外者，有处丛山密菁中者，有形势重要者，有系自开商埠与外交有关者”，不过在省府统一政令下，各特种区职掌其实大同小异，这一点我们在后文还将详细说明。

三、特种区制度与性质之嬗变

特种区的源流与沿革已基本理清，值得留意的是，在十年间，特种区还发生了由县辖政区到县级政区的性质转变，个中细节仍有待梳理。
（一）县辖政区阶段县辖政区阶段（1935—1936）
特种区最初脱胎于普通区，并未订定规章，在普通区职权、经费基础上略加强化，仍隶属于县政府。1935年8月，福建省根据《大纲》要求制定的“分区设署”实施细则中规定，为增进行政效率，可将部分区署“职权、经费特别订定”。这里虽未点出特种区，但所指已显而易见。同月颁行的《福建省特种区署职权经费办法》则称，特种区署“归各原县政府管辖”，名称对外冠以地名，对内仍保留“某县第几区区署”的序列，区长由省府直接选派。上节提到南日、周墩、柘洋均曾改称某县第某区，这正是其名称另有“对内序列”的体现。8月24日，福建设置禾山、南日、三都三处特种区的报告正式获批，其特殊性质获得官方承认。
“分区设署”工作继续推进，区署增加的同时，特种区也有增置。详尽的省级区政法令于1936年3月颁布。当年10月初，福建省府上报该法令时，一并呈请中央同意增设特种区。10月26日，福建省主席陈仪亦致函内政部长蒋作宾，告知上洋、周墩、柘洋、石码、峰市等五处特种区署实际业已成立，希望行政院审查时能予以方便，“则有造于闽省者大矣”。或是由于并未改变特种区的性质，该呈请顺利获准。
此阶段，特种区除职权提高、经费酌增、区长由省府委任外，其余工作均根据《大纲》开展。这一局面自然无法有效加强管控，调整制度设计势在必行。
（二）准县级政区阶段准县级政区阶段（1937—1940）
1936年底，增设特种区一案获批后不久，福建省府便着手提高特种区职权，新方案虽保留了其“辖境仍视为原县境内之一部”的说法，但原先关于隶属县政府的条文已被悉数删去，不再别称某县某区，一切区政受省府与专署直接指挥。1937年6月，《各县分区设署暂行规程》颁行，重新划定区署。在此前后，鉴于各特种区署“工作情形与县政府相差无几”，其职权、经费得以重新厘定。新规延续了1936年底的方案设计，并指出特种区长应以“堪充县长”或有丰富经验者担任，各科长、办事员均由特种区长直接呈报省府任用。相较之下，普通区区员需由区长遴选，交县长核准后，再上报省府。二者地位高下，显而易见。
这一阶段，特种区成为基本独立的政区已是不争的事实。1938年，省民政厅长高登艇曾表示，“（上洋）特种区署是直属专员公署管辖，和顺昌县的各区不能取得联系”；周墩再次设区亦称“脱离宁德”，均说明当时特种区不再受县政府管制，已实际成为准县级政区，只是在法理上仍属原县。此时，各项训令可以直接下发到特种区，不必经过县政府；各类统计报告也单独列出了特种区条目，其与县地位相埒自不待言，规程中所谓“遇有与整个县政府有关联之事务”需统一处理的说法，恐怕不过一纸具文。
特种区的独立性还反映在边界的划定上。1937年初各特种区先后勘界，区县划界纠纷频发，如峰市与上杭、柘洋与霞浦均曾出现摩擦。凤顶设区后亦曾多次要求扩界，但遭到邻县官民一致反对，德化县长更是直接批评，“凤顶特区自成立以来屡次侵扰本县疆界”，将该县梨坑保“强行划入势力范围”。一些地图中则以县界符号绘出了特种区辖境（见图2）；1938年仁寿特种区成立时，呈交地图中也特意标明了“现有界线”“改划界线”，以辨别区县，言下之意即特种区不在县境内。上述几例足以说明特种区业已拥有了独立辖境。
（三）预备设县单位阶段预备设县单位阶段（1941-1945）
抗战爆发后，福建军情告急，各地更以备战为重。国民政府号召“抗战建国”的同时，分区制度也发生了新变化。1939年9月，《县各级组织纲要》颁布，推行新县制，规定以乡镇为基层单位，只在面积过大或有特殊情形之地设区，每区辖15-30乡镇，不满20乡镇的县不分区。次年1月，福建省府拟定实施方案，计划将联保改为乡镇，裁并区署，并取消特种区建置。其中峰市、仁寿、南日、凤顶四区直接裁撤；水吉、三元两区改县；周墩、柘洋较为落后，建县条件尚有欠缺，因而作为预备设县单位予以保留，仍称特种区。
据1940年6月底统计，福建各区署所辖乡镇均在15个以下，最少者甚至仅辖2乡，远低于新县制要求，裁并区署势在必行。1941年底全省仅闽侯等33个县尚可分区，所存者仍有183区，1942年降至71区，1944年仅剩36区。随着普通区署先后撤销，周墩、柘洋两特种区的处境愈发尴尬，亟待改制。1941年底，行政院决议保留特种区建置，次年6月，福建省府再次修订相关规程，加强特种区职权，与县政府已基本相同。但不久后行政院审查新规程时又提出，设特种区“原属一时权宜办法”，与中央法令显有抵触，“如有必要，可另行筹设县治”。同在1942年，福建拟在闽东北增设第八专署，周墩、柘洋均在其辖境内，两区的去留也成为了讨论焦点。此时特种区机构日臻成熟、职权多有拓展，显然不宜再降为普通区，设县筹备工作随即展开。1945年下半年，经行政院备案，周墩、柘洋分别改县，特种区制宣告终结。
其实，国民政府始终视特种区为一种临时建置，1936年虽予以变通，承认其存在，但“一面仍饬令积极筹设县治”，这一理念此后并没有实质性变化。直到1944年，最新版《全国行政区域简表》中方才标注出了县、省辖市、设治局、管理局、特种区署（仅周墩、柘洋）五种县级行政单位，可当作官方层面的最终认可，但彼时特种区改县的计划已然明确，登上政区简表已经无甚实际意义了。
我们应当注意到，行政单位的实际运转与法令颁行之间存在一定错位，或是地方实践业已展开，而法令尚未跟进完善；或是由于法令变更周期很短，某些制度未能落实便又予以调整。正因如此，特种区实际的性质变化与相关规章的颁行时间也有一定出入，我们可以大致将其性质变迁分为三个阶段：第一阶段（1935—1937年）为特殊区署，制度尚不完备，缺乏独立性，属县辖政区，在隶专署与隶县政府之间徘徊。第二阶段（1937—1940年），随着分区制度调整，特种区的定位逐渐明晰，独立性提高，成为准县级政区，但法理上仍属于原县。第三阶段（1941—1945年）仅存周墩、柘洋两区，作为预备设县单位，经过进一步调整、完善，最终升格为县。
特种区存续的十年里国内外形势风谲云诡，国民政府在官治与民治、中央集权与各省自治的纠结中不断调整基层区制，抗战爆发后，中央划一政令的趋势逐渐占据上风，随着新县制取代“分区设署”，特种区由于不符合行政体制，势必要被纳入统一的制度轨道。

四、特种区职权的演变与区署运转实情

特种区的职掌演变与其性质变化相呼应，前后差异颇为显著，尤以最初两年的变化幅度最大，可分三个方面观之：其一，财税上，1935年时特种区长需“承县长之命”征收赋税，且收款应交“该管县政府统收统支”，到1936年底，所征赋税不再经县政府核转，直接由区署每月造册上报，完全负担起了税收之责。如禾山特种区建立后便开始征收毗邻厦门的禾祥街、禾泰街等处地租，但仍“归同安县政府统收统交，以明系统”，而到1937年，禾山成立了经征处负责征税，便不再汇总至同安县；周墩特种区各项税收原交宁德县，1937年后则称由“现任周墩特种区长存查”，亦摆脱了宁德县干涉。其二，治安、司法上，1935年时规定，特种区可兼保安处军法官名义侦查、审问逃犯后上报核判，一般案件仍交原县政府办理，虽有权处置违警事件，但每月需“汇报该管县政府查核”。1937年后，特种区署则可以通过军法官名义处理盗匪烟毒案件，违警情况亦不需汇报给县政府，惟普通民刑诉讼仍无权经办。第三，其余职权在1935年法令中未详加说明，应当与普通区一致，依照《大纲》笼统地负责保甲、农业、教育、水利、卫生等方面工作，1937年版规程则增加了禁烟、救济、宗教等内容。
概言之，到1937年，特种区职掌已较独立，施行新县制后，也只是在此基础上继续扩充，如凤顶1940年行政计划便包括乡政、保甲、禁烟、卫生、兵税、财政、教育、建设、剿匪、自卫等十方面，大体可以反映当时特种区的职责所在。1942年福建省府再次修订特种区规程，但财政赋税、治安司法上的变动不大，主要是一些杂务的细化，除仍然缺少司法权限外，其他方面与县政府已几乎没有差别。
再看特种区经费、编制的变动。据《大纲》规定，普通区经费列入县预算，但特种区经费得到了额外支持，1936年3月省政府通过法案，明确拨划20万元作为特种区署经费及普通区署经费不足之补助费。就额度而言，普通区每月不过三四百元，特种区相对充裕，三等区660元，二等区825元，一等区近千元。实际预算略有浮动，如1939年5月的预算中，周墩、柘洋经费不足400元，三元、仁寿、南日等区约为550元，最多的水吉达到了880.5元，与之相比，全闽经费最少的宁洋、大田两县则有1300元左右，二者差距明显。1941年时，周墩、柘洋两区经费分别提高到了1800元、1622元，与县相当，但这主要是因人员扩充带来的薪俸开支增加，一般办公费用并无太大改观。
人员编制上，1936年规定，普通区设区长1人、区员2-4人，另有书记、录事等职。而特种区署分两科，一等区编制18人、二等区14人、三等区10人，远高于普通区。实际办公人数更加庞大，如1937年禾山仅经征处便有主任、会计、办事员等7人，更有征收员、警长共26人。1942年初，省府拟调整特种区编制，但因限制过严，遭到强烈反对。此时特种区职权拓展、事务纷杂，人员早已超编，最终次年将机构由两科扩为民政、财政、教育、建设四科，编制增至54人，并设秘书室、会计室、督学等职。1944年，柘洋特种区编制“按最少县政府只差秘书一人”，区长王乃平便坦言区政工作“与县政府并无若何差别”。
特种区所辖基层组织的前后差异也很明显。“分区设署”推行后，福建全省基本按县-区-联保-保-甲五级编排，特种区上隶县政府，下辖联保，与普通区差别不大。1938年初，全省调整区署建置，以2000户为一区，特种区之下不分区，而称办事处，不过这一指令并未全面推行。到新县制时期，乡镇成为新的基层政权组织，各特种区先后设立乡镇，少者如峰市、南日等不过2-3乡，多者如水吉分为8镇6乡，但其中多数名不副实，1940年8月果然将不合规制的镇改为了乡。随着区制虚化，行政结构由“县-区-联保”三级演化为“县-（区）-乡镇”的实际两级架构，周墩、柘洋两区下辖乡镇，与不分区的县又基本趋同了。
特种区职权的强化趋势显而易见，其设置目的是加强地方管理，不必大动干戈设置新县，但其实际运作状况究竟如何呢？1936年的一份报告中称，特种区署颇有助于地方治理，“经费较之普通区署所增无多，收效较宏”；石码裁撤前也有地方政要宣传说，“治理二载以还，税收（每）月由4000元增至8000元，地制事业先后扩充，教育尤著成绩，入学儿童由3000人增至5000余人。”这些说法来自地方呈文，或有粉饰之嫌，反面例证更为丰富。民国县政的覆盖面很广，特种区机构建设缓慢，仍需原县协助，如水吉、仁寿两区成立后，并无银行金库，汇兑业务便要前往原县办理。特种区是否切实提高了行政效率也值得怀疑，尤其在抗战时期，地处前线者常常面临巨大的行政压力。1938年派驻到南日岛上的民训工作队便发现：

这里各机关的人们，都有一句口头禅，说是这里是特种区，种种事情，都有特殊的情形。所以我们对于工作困难之点，虽经向区署多方设法，请求协助或补救，交涉得来的结果，只有情形特殊和慢慢来两句，而终得不到一种确切的协助或补救的方案来。

除了办事效率不尽如人意，高昂的行政成本也给当地民众带来了不小的经济压力。1940年周墩区民便称，自设特种区后当地行政费用大增，“其他捐税、各项临时派款亦较他县区为重，区民力竭声嘶，已感无法负担”；1941年底，柘洋的陶贤薰等也因该区经费日增，以“民穷财匮，其何以堪”为由，呈请裁区。从种种迹象上看，特种区一方面受制于经费、编制，并不能完全承担县政职能，另一方面为了更好地处理地方事务，其机构又不断膨胀，违背了精简编制的本意，造成恶性循环，最终被纳入县制轨道也就在所难免了。

五、余论

政区建置其实有着极强的适应性，即便制度变化，一地若确有设治需求，终究能在现有行政体系中找到合适的位置。明清时期，为控驭地方，往往设置新县或分防佐杂官，但福建自1928年设华安县之后长期未再设新县，派驻官员佐理也无制度可依，直到特种区制出现，只需在有设治必要之地置区管控即可，大量特种区应运而生。因而民国时人才会在谈及设置特种区的必要性时感叹：“始知前清之设置同通丞检等职，与夫民国初年之改设县佐，以佐县治者，实非无因。”确实，大多数特种区都曾设有“同通丞检”等官，不断扩展职能，加高行政等级，最终实现政区升格。佐杂辖区到民国时转化为县佐辖区，而特种区又基本以县佐辖境为区境，如峰市设区时即明确说明以原峰市县佐辖境为界，三都县佐所辖五座岛屿亦即三都特种区辖境。从这个意义上说，特种区便可谓是清代县辖政区之余绪了。
那么，为何这些有着长久建置历史的区域最终仅有四处独立设县呢？民国时人的一段文字颇堪咀嚼：

周宁自明嘉靖间已为东洋行县，设主簿，逮至清季改为宁德分县，置县丞。民初降为特种区，又降为普通区，再改为公安分局，又改为特种区。其所以时废时兴，推推无定者，无非政治与治安日趋重要，而经济与幅员又着着不及也。

所谓“政治与治安日趋重要”确属实情，“经济与幅员又着着不及”则不妨说是由于政区建置的内生性不足，没有足够动力促使其单独设县。各特种区人口较少，禾山、周墩等地人口约5万，而三都仅6400余人，时人称特种区“跟一个三等县差不多”，似乎都有夸大之嫌。以所划乡保观之，被裁撤的凤顶、峰市、南日、仁寿等区均不及30保，得以设县的特种区保数接近60个，据1942年的统计，福建平均每县约244保，特种区所辖保数显然远低于此。建县成本颇高，除非经济发达，否则难以承担巨额行政开支，因此只有面积较大、人口较多的特种区最终升县。但这些县的存续也很不稳定，1956年，水吉、柘荣、周宁、三元四县均面临裁并，其中水吉最终撤销、柘荣两度裁撤又两度复县、周宁幸得保留，只有三元与明溪合并为三明县，此后又建设福建钢厂，以新兴工业城的面貌重出于世，成为闽中重镇之一。这一政区变动的“后影”再次提示我们，特种区存在人口、面积、经济种种“先天不足”，强行升格为县，将会面临巨大的裁撤风险，这也是民国时期为何不直接设县的一大原因。
总之，设置特种区的地域大多有着较长时间的建置脉络，有强化行政力量的必要，于是在20世纪30年代国民政府推行分区设署时，福建省府参考了江西特政局的建置，提高某些区署的职权，设置特种区。但仅凭这一地方措置，难以真正实现加强管控的愿景，最终在统一政区体系的政令下被废除。特种区本质上是将分区设署之区加以强化而产生的一种特殊行政单位，经过了县辖政区、准县级政区、预备设县单位三个发展阶段，具体地展示了县辖政区升格为县的路径与可能。

（本文原刊《中国历史地理论丛》2021年第4期第56-67页，文中原有注释，引用请务必参考原刊。）

去过柘荣，县城很小，七普人口全县才9.3万，面积也只有500多平方公里，不如并入福鼎。
虽然柘荣原属霞浦，但从交通而论并入福鼎是最佳选择。而且东狮山是太姥山脉最高峰，世人皆知太姥山在福鼎。