[市制]再论设立县辖市的必要 [复制链接]

近年来，在许多地区的有关城镇发展规划中多次公开或半公开提到要建设“镇级市”。如果说，目前仅存在于台湾地区的镇级市也就是县辖市在几年前的大陆还停留在学术理论研讨的层面，那么，现在则发展成一种诉求：调整越来越不适应经济与社会发展需要的行政区划，尤其是对城市建制进行改革。
在国家叫停县改市十几年来，我国的经济与社会发展和实际城市化水平有了大幅度的提高，而建制市的数量不增反减，一大批甚至包括建制市内的城镇无论是人口还是经济规模都已达到或超过建制市的标准，却依然沿用乡镇的机构和管理模式，这种”责大权小“的行政体制已经很难适应其经济与社会的发展要求，建”市“就成为一种必然的选择。
以县改市（区）和市管县体制为代表的政区城市化现象在实际运作中弊端丛生，已经越来越不适应经济与社会发展的需要。这也是国家在十几年前叫停“县改市”和现在开始试点行政上省直管县的根本原因。
而随着设市的逐步开禁，如何避免陷入以前那样“一放就乱、一收就死”的怪圈，以及以何种模式设市，就成了棘手的问题。
单纯的整县改市或切块设市都已经被实践所证明有很大的局限：整县改市虽然在机构编制的增加上控制较好，但在行政管理上面临着“城乡合治”的实际上的不便，而切块设市则增加机构编制、人为割裂城乡的地域关系。而且，由于实际上的县级市高于县的行政级别的诱惑，尽管国家在建制市的标准上设置了包括人口与经济规模的诸多条件，还是在实际操作中容易产生由于不够实际条件而弄虚作假、攀比浮夸现象，就像以前我们所看到的一样。
因此，现在的设市模式就必须有所创新，那就是：在基本不改变区划现状的前提下，以既有的乡镇单位为基础设立县辖市并制定新的设市标准。
虽然，单从表面上看，设立县辖市，会给目前已经是“怎一个‘乱’字了得”的市制乱上添乱，这也正是国家民政部年初发文明令禁止各级地方政府提及镇级市的主要原因。但从另一个方面来说，设立县辖市，恰恰可以在很大程度上纠正目前市制的乱象，让“市”从泛政区化的通名回归本义，乃至与国际接轨，成为社区型自治体。


首先，设立县辖市绝非简单的在现有的市制基础上增加一级市建制，而是与将要进行的区划体制改革如省直管县和乡镇机构改革结合在一起，有步骤地分批进行。
我们知道，尽管要求省直管县的呼声很高，国家也有意推行，而且省直管县也意味着市建制层级的减少，但由于各省区的地域与经济与社会发展水平相差较大，现时有条件实施的也只有经济社会发展水平较高、地域较小的省，比如浙江和江苏，而恰恰是这些省在现时要求打破体制局限设镇级市的呼声最高、条件最成熟。完全可以先试先行。比如江苏的吴江市可以在省直辖时不可避免的行政升级的基础上改县，松陵和盛泽两个中心镇设县辖市。另外省直管县时，将会合并部分小县，可在原有县的县城设县辖市以维持县域经济中心的地位带动原县域的发展。


其次，设立县辖市既不打破既有的区划格局，又不会增加较多的机构编制。同时由于其行政级别上从属于县和设置条件标准上的易于控制的特点，可以较好克服以前在建制市的设立过程中表现出的种种不正常现象。
考虑到目前我国现行体制下还不可能像西方国家那样把城市当作完全与行政区相区别的社区自治体，在设置标准上就必须维持一个较高的水准：至少达到维持县域经济中心地位的规模标准。可参照台湾经验，结合中国大陆国情，在完成乡镇机构合并的前提下，常住人口总数不低于十五万，并适当参考经济与城建等指标，对于西部地广人稀的边疆民族地区，可结合当地实际另行制定适当的标准，以扶持当地的城市化发展。
之所以要这样，是因为在以往国家所制定的建制市标准中诸于城镇非农业人口、建成区、GDP、财政收入等经济指标在实际操作控制中，成为地方造假虚夸的重灾区，而相对于这些容易造假的经济指标，总人口尤其是人口普查出的常住和户籍人口数据则真实可靠的多。而根据中国目前人口较稠密地区的实际情况，即使是在那些乡镇机构合并比较彻底的地区，一个乡镇的总人口只要超过十五万，基本上其中心镇（城）区的聚居人口至少接近于十万，符合目前中国城市的最低理想规模。同时以十五万为下限，也可对那些虽然镇（城）区人口接近于十万但总人口数量不足、实际地域狭小的中心镇合并邻近乡镇设市起一定的鼓励作用。如广东陆丰的甲子镇合并甲东、甲西两镇设市。

你根本不知道什么是适域市。
你的县辖市不过是个翻牌体系。只不过是把地县翻牌体系废除，加在乡镇翻牌体系上。
纯属无聊之举。

在处理好目前的市以前，还是别添乱为妙。

引用第2楼lockon于2011-06-01 16:55发表的  :
在处理好目前的市以前，还是别添乱为妙。

“处理好目前的市”就是要废除翻牌体系；他这个市制实际上就是乡级翻牌体系。既然要废除翻牌体系，干嘛废除完了又增加新的翻牌体系？

其实，地改市基本完成，县改市已经停止，乡改镇也基本上差不多了。仅剩下县市改区、乡镇改街的翻牌空间了。

只要堵住县市改区、乡镇改街，那么行政区划上的翻牌体系就能终结。

再将县级市调整一下，合并周边升省辖，或单独升省辖，或退回县。与民方便。

没了翻牌体系，行政区划就趋于稳定。这才是正道。
至于建制市到底是个什么玩意儿，并无所谓。

楼主估计是做招牌生意的。
那么热衷于折腾。

废除地县二级的翻牌体系，大量换招牌。
乡改镇改的差不多了，空间不大了，又想着增加乡级翻牌体系，又要大量换招牌。


市场空间巨大啊。

不是翻牌，是规范和精简区划层级和臃肿的机构编制！
说句题外和不客气的话，尽管论坛的各位大侠多半是从象牙塔里走出来的社会精英或准精英分子，无论是文化修养还是理论水平都无可挑剔，但对目前中国最现实的社会问题：机构臃肿所带来的行政管理成本的高昂和行政办事效率的低下，并无多少深刻体会和认识，或许这是由于所处的社会环境不同所致。
我就是从李昌平的《我向总理说实话》一书所描绘的那种无比黑暗的农村社会里的过来人，也正是这本书的警示作用，才使得最高当政者有所警觉，才使得农村几十年来有了实质性的变革：完全依靠压榨农民而生存的基层行政管理机构得到大幅度的精简，农民的税外税内负担基本归零。农村社会不但没有因行政管理机构的大幅度精简而带来管理的不便和社会问题的增加，反而变得和谐，农民办事更方便。这就是精简机构的最直接好处。
再强调一点，目前中国尤其是欠发达地区的城市化大跃进如果不从根本上加以扭转，灾难将是毁灭性的，而不仅仅是“田园将芜胡不归”。

引用第5楼境由心造于2011-06-01 20:32发表的 回 4楼(東七區) 的帖子 :
不是翻牌，是规范和精简区划层级和臃肿的机构编制！
说句题外和不客气的话，尽管论坛的各位大侠多半是从象牙塔里走出来的社会精英或准精英分子，无论是文化修养还是理论水平都无可挑剔，但对目前中国最现实的社会问题：机构臃肿所带来的行政管理成本的高昂和行政办事效率的低下，并无多少深刻体会和认识，或许这是由于所处的社会环境不同所致。
我就是从李昌平的《我向总理说实话》一书所描绘的那种无比黑暗的农村社会里的过来人，也正是这本书的警示作用，才使得最高当政者有所警觉，才使得农村几十年来有了实质性的变革：完全依靠压榨农民而生存的基层行政管理机构得到大幅度的精简，农民的税外税内负担基本归零。农村社会不但没有因行政管理机构的大幅度精简而带来管理的不便和社会问题的增加，反而变得和谐，农民办事更方便。这就是精简机构的最直接好处。
再强调一点，目前中国尤其是欠发达地区的城市化大跃进如果不从根本上加以扭转，灾难将是毁灭性的，而不仅仅是“田园将芜胡不归”。

你就是在搞翻牌。
机构膨胀是事实，但跟县辖市毫无关系。
设县辖市根本就不解决任何问题。

说到城市化大跃进，你倒提醒我了。镇级市就是城市化大跃进的产物。已经不满足搞几百个大中城市了，想着搞几万个大中城市了。

而你的县辖市标准，更是大跃进的思维。已经可以预见，华北平原、长江中下游平原的各县会通过合并乡镇的方式实现100%‘城市化’，然后是大规模城市化，占用耕地，变成空城。

你说的乡镇合并设市就如同现在要求县与县合并设县级市一样，对掌权者有多少吸引力?
真要那样，将会带来史无前例的行政机构大精简，就连现在的温州乡镇机构的大规模合并都要逊色三分，那倒是一种意想不到的惊喜。

引用第7楼境由心造于2011-06-01 21:33发表的 回 6楼(東七區) 的帖子 :
你说的乡镇合并设市就如同现在要求县与县合并设县级市一样，对掌权者有多少吸引力?
真要那样，将会带来史无前例的行政机构大精简，就连现在的温州乡镇机构的大规模合并都要逊色三分，那倒是一种意想不到的惊喜。

看来你连算术都不过关。
乡镇政府不过四十几个人，市政府千余人，就算县辖市简单一些，也至少几百人。
这就是你要的机构精简。

引用第5楼境由心造于2011-06-01 20:32发表的 回 4楼(東七區) 的帖子 :
我就是从李昌平的《我向总理说实话》一书所描绘的那种无比黑暗的农村社会里的过来人，也正是这本书的警示作用，才使得最高当政者有所警觉，才使得农村几十年来有了实质性的变革：完全依靠压榨农民而生存的基层行政管理机构得到大幅度的精简，农民的税外税内负担基本归零。农村社会不但没有因行政管理机构的大幅度精简而带来管理的不便和社会问题的增加，反而变得和谐，农民办事更方便。这就是精简机构的最直接好处。

乡镇机构基本没有精简，都在糊弄上面。

由以前小乡改制的管理区完全取消了，在每个乡对口设置的县级职能部门的派出机构并的并，撤的撤，连乡镇政府领导都精简为一正二副。江苏和湖北等省还在此基础上进一步合并部分乡镇。
请问，还要怎样才算得上精简？

光从表面上看，的确是精简了不少，但仔细一考察，就会发现并非如此。

首先乡镇政府超编现象非常普遍。其次精简分为机构精简和人员精简，你举的例子只是机构精简，实际上人员并未精简。

撤并乡镇并不能达到精简人员的目的，相反由于管理幅度的增大，给工作安排带来的新的不便，有些地方设立了乡镇与村之间的机构，如管区、管片，这个层次又增加了一些工作人员。

像你所说的乡镇与村之间的机构也就是我所指的管理区在我所到过的几个省的农村基本都取消了。
而且，乡镇无论规模大小，其政府机构的编制数量基本一样，，只有一个机构编制是按人口数量的比例配备：公安派出所。

可能是我的资料有点老。不过超编的问题还是存在的。

严格的讲，目前全国只有江苏、湖北、广东三省的乡镇机构撤并工作做的比较彻底，其他的还需要进一步加强。
而这三个处在不同地区和不同经济发展水平的省撤并后的乡镇平均规模在全国也有一定代表性。我之所以说未来的“县辖市”只要保证总人口过十五万，基本上镇（城）区人口就能达到和接近于十万，结论就来自于对这三省乡镇平均规模的分析上，我手头有这三省比较新的乡镇街道区划统计资料。

根据区划统计资料得来的数据是空洞、不切实际的。
说得不客气一点，就是观察数据，然后根据你个人的喜好，抓出一个标准来，规定谁该扩编，谁该保持原状，仅此而已。

解决机构膨胀的方法很多，但改地设市、改县设市、改乡镇设市这类翻牌方式，不仅仅不能解决机构膨胀问题，反而会引发机构的进一步膨胀。

废那么大心思去给乡镇排座次，倒不如深入思考一下乡镇治理。
搞清楚
乡镇的基本输入，比如财政来源和尺度、权限来源和尺度等
乡镇的基本输出，比如乡镇要承担的责任
以及从输入到输出的实现方式，比如部门设置、权力结构、履行职责的方式、目标管控等。

换句话说，市镇乡基本法远比市镇设立规则重要。

苏鄂粤三省经济发展水平在全国都是中等以上，不知道你有没有滇黔这些欠发达的省份的相关资料？

引用第15楼東七區于2011-06-02 09:42发表的  :
根据区划统计资料得来的数据是空洞、不切实际的。
说得不客气一点，就是观察数据，然后根据你个人的喜好，抓出一个标准来，规定谁该扩编，谁该保持原状，仅此而已。
解决机构膨胀的方法很多，但改地设市、改县设市、改乡镇设市这类翻牌方式，不仅仅不能解决机构膨胀问题，反而会引发机构的进一步膨胀。
.......

翻牌的确不一定解决机构臃肿的问题，特别是向应该具有更臃肿的机构的政区形态翻牌；但这并不能证明翻牌是没有意义的。相反管理学明确的提出了正名的重要性，只有用适合的名字命名才能使事物的发展具有不变的中心目标，才能使外在更准确的把握这个事物。虽然正名包括两个层面（一层就是使用准确的名词，另一层就是对采用的名词进行准确的阐述，限定其内涵），但是你不可以使内涵和名词的本意或通俗含义背离太大，这就注定了需要翻牌

管理的基本职能包括决策、计划、组织、控制、领导、激励。
正名在上述各个方面均没有任何现实意义。

另外，没有定义的名称是空洞无物的。这个定义就是我所强调的“基本法”。

云南的资料有，但云南的乡镇机构还基本没有撤并，没有多少参考意义？
苏粤鄂三省基本上涵盖了中国中东部地区所有地域类型。
湖北的鄂西无论是经济发展水平还是地域文化都类似于云贵两省。

别的方面不敢夸口。
我到过和接触过的中国基层的乡镇社会肯定比你多，这不仅仅是根据书面资料得出的结论。

引用第20楼境由心造于2011-06-02 11:21发表的 回 15楼(東七區) 的帖子 :
别的方面不敢夸口。
我到过和接触过的中国基层的乡镇社会肯定比你多，这不仅仅是根据书面资料得出的结论。

从你拟定设市标准，已经看出来你接触到的中国基层社会很"多"。
已经“多”到幼稚了。

看来你游离于基层社会之外的精英分子，对基层的组织机构了解甚少。
在中国的包括乡镇级区划单位中，无论规模大小，只要是同级，政府的机构编制几乎是一样的。
七百万人的宁夏区政府的编制人数与九千万人的河南省政府几乎是一样的。
知道国家现时为什么不对一些超级大镇设市开禁吗？
切块设县级市，机构编制升级扩大；改镇级市（县辖市），添乱。
而一但省直管县进入实质性的操作、也就是说“市”制得到清理之时，乡镇级的县辖市的诞生就自然水到渠成。

引用第22楼境由心造于2011-06-02 13:13发表的 回 8楼(東七區) 的帖子 :
看来你游离于基层社会之外的精英分子，对基层的组织机构了解甚少。
在中国的包括乡镇级区划单位中，无论规模大小，只要是同级，政府的机构编制几乎是一样的。
七百万人的宁夏区政府的编制人数与九千万人的河南省政府几乎是一样的。
知道国家现时为什么不对一些超级大镇设市开禁吗？
切块设县级市，机构编制升级扩大；改镇级市（县辖市），添乱。
.......

既然你知道一开禁就乱，你怎么就能保证“”之后改县辖市就没有问题？
难道“”之后，中国人、中国官场的心智就大变？没理由的啊。
这就是我说你幼稚的原因。

假使中国人、中国官场的心智大变，那也不该设你那样的翻牌县辖市啊？
将市镇，变成市政机构(自治市)就好了

县下设市，很可能造成县直部门在这些镇级市设分局，行政机构与人员会大幅度增加。