社会建设，被视为解决一系列社会冲突和问题的良药。就北京而言，创新社会管理，推进社会建设，同样已是箭在弦上，北京市政府目前正就此制定有关具体政策措施。
本专题将从基层治理、社会组织、公众参与及村务改革等几大方面入手，聚焦北京社会建设核心层面亟待解决的议题，全景呈现本市社会建设缺陷度，以期为相关政策的出台提供现实参考和民意驱动。今天推出系列报道之一。
从北京街道制到社区制的城市基层治理模式探索中，石景山鲁谷社区曾充当了先锋。“街道变社区”为核心的类“大部制”改革被推广到石景山多个街道。
但历经了“七年之痒”后，就在上个月，石景山区委办向辖区内除鲁谷外的8个街道下发了通知，就街道职责、内设机构和人员编制进行调整。这意味着，沿袭鲁谷模式而来的基层治理改革，遇到了麻烦。
记者调查发现，鲁谷模式本身在运行中也出现了严重走样，几近搁浅。
本市“基层政改”，前路坎坷未卜。
◎发轫
被逼出来的改革
作为全市唯一一个“街道级”社区，鲁谷从成立之初便承担了北京市城市基层管理体制综合改革试水的重任。
2003年7月18日，北京市石景山区鲁谷社区正式成立，遵循“小政府、大社区，小机构、大服务”的模式。
鲁谷社区的元老级人物郑丽(化名)记得，当时的现实是，伴随城市化进程，石景山区原八宝山地区的人口急剧膨胀，八宝山街道办事处管理压力“爆棚”。为此，石景山区决定增设鲁谷街道办事处。
当时催生改革的现实难题是，街道承担了大量的责大权小甚至是有责无权的职责，致使政府部门与街道之间职责不清、条块关系混乱、运行机制不畅，政府错位、越位现象时有发生，政府的公共管理和社会服务职能难以到位。
经过反复研究，石景山决定不再克隆老的街道办事处，而是下决心进行街道管理体制改革，建设全新模式的鲁谷社区。
“街道”变“社区”——进行社区行政管理体制改革就成了现实的选择。
瘦身、减负、自治，郑丽将鲁谷改革概括为这三项内容。通过改革，鲁谷将内设机构由传统街道的17个科室，改为“三部一室”，机构数量减少了73%；当时北京市同等规模的街道一般在90人左右，鲁谷在公务员编制人数上，减少为39人。
“人员的精简，前提是街道这只‘筐’的减负。”郑丽说。根据最初的制度设计，鲁谷将劳动监察、居民私房翻建审批、殡葬管理执法等职能进行了剥离，归还给区有关职能部门。同时撤科设所，将专业性强又相对独立的统计科撤销，由区统计局垂直领导，向鲁谷派驻统计事务所。将城管分队原双重领导体制改为职能部门垂直领导；还把社会人员高考工作归位于区教委，将过去由政府直接管理的文教体卫等部分社会事务交给社区民主自治组织和社团组织承接等。
改革之初，鲁谷要实行“条专到底”。
在郑丽看来，鲁谷改革中，独具特色的莫过于成立了全市首家“街道”层面的社区代表会议，当时选举产生了社区代表233名，并由驻区知名人士和居民代表37人组成了鲁谷社区委员会，下设执行机构——社区委员会办公室。居民自治组织在“街道”层次上进行民主自治，把过去由政府直接管理的部分社会事务交给了社区自治和社团组织，希望由此甩掉政府的部分职能，真正成为自治组织。
当时有评论称此举仿佛“基层民主自治的春风拂过”。
在机构设置上，当时鲁谷进行了“三部一室”的改革。包括党群工作部——履行原街道党工委职能；社区事务部——履行原街道民政、计生职能及劳动、文教体卫的行政协调职能；城市管理部——承担原街道城建科和综合治理办公室的职能；综合办公室——为原街道工委办、行政办、财政科、监察科的综合机构，并履行其全部职能。
这一机构设置模式，在随后的2004年，开始逐步在石景山全区街道推广。
◎现状
街道机构“合”了又“分”
其他街道向鲁谷学习后，街道的机构设置仿效了鲁谷的“合”，但最近记者了解到，各街道的结构设置又改回原来的“分”。
今年以来，石景山几次召开会议，就全区所有街道办事处主要职责、内设机构和人员编制改革进行讨论。某街道人员透露的情况和记者了解的情况一样，单从机构设置上，改革的指向是从“鲁谷时代”的“合”，改回原来的“分”。
召开会议时，曾经试水的鲁谷却未被要求参与上述会议。机构设置重新“拆分”的文件发放，也不包括鲁谷社区。
有知情人士称，上级领导认为，作为北京唯一的一个街道级社区，鲁谷的大旗需要继续扛，改革需要继续摸索、探索。
本市“基层政改”，前路坎坷未卜。
◎瓶颈
破冰试点遇“三座大山”
“下改，上不改，运行怎么可能顺畅？”总结坚持了八年的改革，郑丽说，“改革已经遇到了瓶颈。”
瓶颈1减负后任务翻番
瓶颈2瘦身后身量反弹瓶颈3自治与行政难分
曾经为减负而进行工作任务剥离，但鲁谷在八年间职能“翻番增加”。更多的业务工作派下来，让郑丽和同事们只能“跟着任务跑，围着考核转”。
2003年，鲁谷承担的行政职能约368个小项，但在鲁谷体制改革中最初只剥离、转出、整合了其中的28小项，仅占街道实际承担职能的极少数。即便是已调整的28项职能中仍有部分并未彻底剥离。
转出的18项职能，只是从社区的行政机关转入了社区所属的事业单位，对外仍由鲁谷社区行政事务管理中心负全责，总体上的工作任务和上级考核并未实质减少，大部分的职能剥离只是“从左手换到右手”。
即使在职能调整的项目中，郑丽也发现很多调整在现实中根本无法达到预期效果。比如计划生育方面，改革时提出两项职能调整方案，要将“地区人口学校的指导工作由社区卫生服务中心负责”，“计划生育技术指导工作由区卫生局负责”，但实际上由于社区卫生服务中心没有相应机构，而区卫生局又没有计划生育技术指导职能，所以最后根本没有实现。
如此，新体制运行以来，有的职能虽然按照改革方案进行了转出，但由于区有关职能部门现行体制并未相应与之衔接，导致部门职能翻番，使这些已经转出的职能又重新由社区事务部直接包揽承担。
“当时单纯按照简单的工作对口、按‘块’划分进行职能调整归位，没有考虑到‘条’对‘块’的制约。”郑丽认为，这是导致实际运行中一些职能剥离停滞或翻番的主要原因。
瓶颈2瘦身后身量反弹
除了转出职能复归、翻番，随着社会公共服务职能需求的增加，2008年奥运会开始后对城市管理标准的提高，安全生产监督管理、流动人口管理、应急指挥等许多新的职能陆续进入街道层面。
实际运行过程中，社区各部门职责大量增加。郑丽和同事们一人兼数职，一人对数口。
以文教体卫工作为例，最多的时候曾经2名工作人员上对文委、教委、科委、科协、卫生局、政府教育督导室、人大教科文办公室、农委、体育局、区文明办、区语委办、区校外办、区社区学院、区疾控中心、红十字会等15个局处单位。
再加上鲁谷社区与小街道相比，辖区面积大、人口多，在这种情况下，实际上当初的瘦身出现了反弹。八年间，虽然鲁谷的行政编制增加不明显，但事业编制则出现猛增，从当初的十几个人，增加到如今的40多人。郑丽记得，过去鲁谷社区刚成立的时候处级领导是6人，现在12个了，“跟别的街道一样了。”
尽管如此，鲁谷社区同其他同等规模的街道相比，行政编制还是少的，有消息说上级部门在考虑增加编制。
瓶颈3自治与行政难分
鲁谷社区的另外一位元老级人物谭华(化名)记得，独具特色的鲁谷社区代表会议，在设计之初，定位既是一个 “地区小人大”，又是一个自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的自治组织。但谭华发现要做到“人大和自治”兼顾在实践中困难重重。
“当初的设想，这个自治组织要有决策权。”但实际上操作了大概一年时间左右，“决策”就再也不提了，改为“政府的辅助和帮手”。
谭华说，如果进行对比，人大代表的权力是人民赋予的，社区代表的权力是社区居民赋予的。尽管模式相仿，但能量根本无法同日而语。
“比如人大有对政府财政的审批权，社区能有吗？我们的财政是靠上级批的，就连我们也拿着政府的工资。”谭华说，这与国外自治组织的资金独立有根本的不同。
限于目前代表的参政素质水平，会议中常常出现“自说自话”的现象。某小区门前有个蔬菜摊，该小区的人认为扰民，要求政府轰走。但稍远一点的小区居民认为轰走了买菜不方便。“如果不能基于大多数人的公共利益，而是从自身利益出发，决策在实际操作中很难实现平衡。”
没有上级主管，也没有横向参考。谭华说她和同事感到困惑——“真想去哪儿学习学习”。
当然，从最初的设计考量看，社区代表对社区各项工作的参与、对政府行政部门的监督，还有畅通民意的诉求渠道这些目的都已经实现了。
最明显的是便民工程的选择上。“政府有时候是一厢情愿的。”谭华说，通过社区代表会议，政府能够知道居民生活中真正需要的是修路、装晾衣杆还是添石桌石凳。哪些呼声高，哪些比较急，政府的注意力就要往哪边倾斜。
总结八年改革经验，郑丽认为改革瓶颈的症结所在是“下变上不变”。
本版采写
本报记者 张然
