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加强省直管县改革的顶层设计和规划
时间：2011-06-15 09:37:00 来源：行政管理改革 作者：张占斌
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[提要] 党的十七届五中全会提出要更加重视改革的顶层设计，有着鲜明现实针对性。鉴于“市管县”体制存在的问题，2005年以后，党和国家重要文件和领导人重要讲话中，多次出现省直管县改革的内容。
党的十七届五中全会提出要更加重视改革的顶层设计，有着鲜明现实针对性。省直管县改革是我国重要的行政体制改革，在过去的20多年，一些省份进行了丰富的改革实践，形成了一批改革成果。但由于省直管县改革新阶段性的要求，单靠地方自行探索已空间不足。在“十二五”开局之际，有必要认真总结省直管县改革的成效和问题，并对今后的改革和政策进行规划，加强省直管县改革的顶层设计，稳步推进省直管县体制改革。
一、省直管县改革的实践进展和初步成效
目前的“市管县”体制是1983年以来逐渐形成的。从推进计划经济体制向市场经济体制转变的角度看，“市管县”体制的推行有其合理性的一面。它在一定程度上满足了转轨时期增强中心城市作用的同时，客观上推动了市场经济发展。进入20世纪90年代，随着我国市场经济的发展，城市化明显提速，要素和资源配置更多的向城市倾斜，“市管县”体制消极因素逐渐增多。近十多年来，对我国行政管理体制中地方层次过多问题，各方面有许多议论，主要集中在“市管县”体制上。一是增加了管理层次和管理成本，同时也降低了行政效率；二是产生了经济学意义上的“挤出效应”，不利于加强城乡统筹；三是农村被忽略，城乡公共服务差距越拉越大；四是地级市并没有产生“极地”效应，甚至出现“离心”趋势。特定的政治经济环境造就了“市管县”体制，这个体制也将随着政治经济环境的变迁完成其历史使命。
鉴于“市管县”体制存在的问题，2005年以后，党和国家重要文件和领导人重要讲话中，多次出现省直管县改革的内容。(见下表)
近些年，在逐渐完善市场经济体制的进程中，中央批复了8个省37个县进行省直管县改革试点。截止到2010年，我国有20多个省份陆续进行了财政体制省直管县和扩大县级政府经济社会管理权限的试点。两项合计超过1000个县。各省试点做法主要有以下几个方面：一是通过强县扩权，把地级市的经济管理权限直接下放给某些重点县，在经济管理方面形成了近似于省管县的格局；二是从财政管理入手，实行由省直接对县的管理体制，加强由省级财政对县级财政的统筹。三是对县里的主要领导由省里直管，提升县级主要领导的职级和组织人事管理规格，并将培训纳入中央党校、国家行政学院等国家级干部培训机构。
从省直管县改革类型来看，目前有四种实现形式，可以比较和借鉴：其一、以北京、上海、天津、重庆等直辖市以及海南省为代表的行政管理型，即这些地区行政管理层级就是省直接管理县，没有地级市这一中间环节，财政体制自然是省直管县；其二、以浙江、湖北、安徽、吉林等省为代表的全面管理型，即对财政体制的制定、转移支付和专款的分配、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等财政管理的各个方面，全部实行省对县直接管理；其三、以山西、辽宁、河南等省为代表的补助资金管理型，主要是对转移支付、专款分配，以及资金调度等涉及省对县补助资金分配的方面实行省直接管理；其四、山东、广西实行的省市共管型，即省级财政在分配转移支付等补助资金时，直接核定到县，但在分配和资金调度时仍以省对市、市对县方式办理，同时，省级财政加强对县级监管。
从浙江、海南以及试点地方的情况看，这一探索改变了资源配置方式，有利于调动县级政府的积极性，促进了县域经济社会发展，提升了县域经济在国民经济中所处重要地位；这一探索对逐步减少行政层级，提高行政效率，改变政府公共服务职能薄弱的窘状，探索公共服务管理创新也有实际好处；这一探索对解决县乡两级政府财政困难，推动社会主义新农村建设，更好的维护基层和农村社会稳定也具有重要意义；这一探索加快了统筹城乡发展的进程，对城镇化建设有直接的推动作用，有利于促进城乡协调发展。目前各地实行省直管县探索，既是深化行政管理体制改革、积极推进制度创新的客观需要，也能够为新的行政体制突破和新的区划调整探索积累经验。
二、省直管县改革遇到的新情况和新问题
由于省直管县改革处在探索阶段，还缺乏统一操作性的部署。同时，改革牵涉许多地方的实际利益，不同层级的干部认识也有差异，加之各地的改革配套措施也还不够完备，难免出现一些新情况和新问题。主要有以下几个方面：
一是地级市与县（市）对改革态度有明显的差异，扩权和放权的落实到位情况不容乐观。一般说来，省主要领导一般都对省直管县改革比较支持，省里的厅局大多表现出向县里投放这么多权力的担心，地级市多不愿意就此问题进行表态。县（市）政府都积极支持省直管县体制的实施，经济比较发达的县（市）最希望采取省直管县体制，这样他们就可以获得很大的发展机会和空间；经济比较落后的县（市）也希望省直管，以便直接获得省里较大的支持；经济发展水平处于中等水平的县（市）情况稍复杂一些，如果所在的地级市实力还不如自己，则希望归省里直管，如果地级市实力较强而省里的实力相对较弱，则希望获得地级市较多支持，他们会愿意暂时留在市管县体制中，这样的县（市）相对较少。一般来讲，扩权和放权大体有三分之一到位，三分之一半到位，三分之一蜻蜓点水。部分试点县官员将“扩权强县”形象的比喻为“一喜一愣一惊”：即看到文件一喜，到部门办事一愣，最终结果心里一惊。也有的地方，放了权，但有许多附加条件。还有的地方存在扩虚权的现象。下放的权力有名无实，有些下放权力根本就不是权力而是一些常规性的操作规范，县里并没有得到真正的实惠。
二是地级市对扩权县市的支持力度减弱，催生了县与原来省辖市之间的矛盾。推行“省管县”财政体制，弱化了地级市对县的财政管理权，而对于那些经济规模大、财政实力强的地级市 ，则有可能减少对所辖县（市）的支持和扶助力度，影响县域经济的发展。一些地市级政府为了本级利益，不愿下放权力，一些地方出现了与扩权县“争权”的情况。许多县里的官员认为，由于在行政关系还有上下级关系。扩权县既要主动维护使用对省一级部门的话语权，又要维护与市领导部门的关系，哪方面都不能疏忽和大意，这就增加了这些县(市)主要领导进行协调的工作量。县里的干部在正式和公开场合还不敢发牢骚，但从内心里希望能彻底地“绕开”地级市，希望地级市“无为而治”。另一方面，也出现试点县对省直管县财政体制改革利益实惠期望值过高的倾向。产生了建设“省出钱”、公共服务“省出钱”、经费“省供应”、工资“省统发”等省级财政为县财政一包到底的想法，以至于试点县部门纷纷到省里要项目资金、兑现地方补贴等。
三是垂直管理部门在扩权政策中定位模糊，“条块”权责关系更加复杂。实行垂直管理，改变审批、监管和处罚等权限的主体，可以让地方政府无法牟取私利，利益格局调整见效快，对于打破地方保护、建立统一市场发挥了重要作用。但由于缺乏实行垂直管理的法律标准、各方主体的权限范围不清晰、权力监督机制不健全、各方的权利主体地位不明确。久之，“条块”矛盾也增多。对于如何解决垂直领导中的新问题，目前存在着广泛的争议，有的主张继续强化，有的主张尽量减少，有的主张加强协调配合。这些垂直管理部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理方式，既要服务块块，也要服从条条。他们本身对有些政策也拿不太准，总是希望垂直管理上级能够下个明确的文件，当上级的文件没有到来的时候，他们因而有时表现的是无所适从。既不愿意背上不支持省直管县改革创新的“骂名”，但也不愿意冒很大的政策风险，矛盾心态非常明显。因而扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力，也没有更好的办法。
三、实行省直管县改革应当着重解决的问题
其一，加强省直管县改革的顶层设计和规划。目前省直管县改革中存在的问题表面是扩权县(市)与省里、市里对接不好，沟通不好，对扩权政策掌握不够，用得不足、不活。实际上是缺乏顶层设计和规划，缺乏全国人大及其常委会、中央政府的充分授权，以及相关法律法规和政策实施细则。伴随着省直管县改革的深入，地方能自己探索的领域已所剩不多，从下往上改革的领域越来越少，需要从上往下改革的领域越来越多，如划分中央政府与地方政府的职能、进行必要的行政区划改革、省以下司法体制的改革、垂直部门领导体制改革等，均需要有权威的路线图。省直管县改革的顶层设计和规划，内含着中央对这项改革战略安排、系统设计、改革次序等。
其二，推行省直管县改革要着重研究适合条件。我国区域差异比较大，省管县体制改革不可能搞一种模式，要采取分类改革和分类指导。各地在实施省管县改革的过程中要视自身具体情况选择自己推行省管县体制的模式、时机和路径。同样是市领导县(市)体制，在东部地区已经暴露出明显的制度性缺陷，浙江、江苏、广东等市场经济发达的省份可以加快进行财政省直管县，在财政省管县体制不断完善和取得阶段性成果的基础上向行政体制上的省管县过渡。中西部市场经济欠发达和不发达的、条件不成熟的省份可以先在经济领域进行改革，逐步实现财政省直管县，条件成熟后再逐步扩大到行政体制上的省管县。从各地民族分布情况来看，新疆、西藏、内蒙和广西等主要少数民族聚居并实行民族区域自治的地区，难以过早推行省管县体制，但可以向县域下放经济和社会管理权，调动县域的积极性。但宁夏也许是一个例外，其社会发展条件，如区域面积和县域情况都有自己的特点，这项改革可能在“十二五”时期走在全国前列。
其三，省直管县改革要注意协调府际合作关系。省直管县从体制上为县域经济发展放权、赋权、松绑，能够调动县级的主动性和积极性。但是，如果不及时转变政府职能、规范政府运作、改变绩效考评方式，省直管县体制下的市县有可能会各自为政，恶性竞争，制造行政壁垒。改革后地区间的利益关系协调主体会出现暂时性缺位，如果没有相应组织补位，各种矛盾纠葛和利益冲突将不可避免。因此，有必要组建跨界的区域性协调机构，加强县与县、市与市和市与县之间的协调沟通。
四、稳步推进省直管县体制改革的配套政策建议
第一，明确省、市县政府职能和职责，下放权力。省、市县政府在转变职能和履行职责的基础上，形成全面衔接、分工合理的职能体系。县级政府要加强对本区域经济社会事务的统筹协调，更加注重社会管理和公共服务，着力解决民生问题，强化执行和执法监管职责，增强处置突发公共事件和社会治安综合治理的能力。鼓励县级根据经济和社会发展需要决定县级单位的机构设置和人员配备。当前从理顺省县关系的角度来说，省级政府应该把大量的行政审批权限下放到县级。同时，也要强化对权力的有效监督。
第二，改革财政管理体制，财权与事权要匹配。财政体制改革要有利于、留利于县域，有些税种的划分和税收分成比例，也应向县域倾斜，加强县级政府提供基本公共服务的财政保障能力。在考虑我国的财政体制改革问题时，问题的关键还不是财政收入的划分谁多谁少的问题，关键在于以事权确定财权，从体制和机制上解决上级政府“权大责小”、下级政府“权小责大”以及事权财权不匹配等问题。
第三，调整和完善垂直管理体制，进一步理顺权责关系。垂直管理部门与地方政府之间的关系，本质上是中央与地方之间权力划分问题。广东顺德在改革中将原属于省、市垂直管理的工商、地税、质监、药监、公安、国土、规划、社保等部门改为属地管理。这种探索值得跟踪观察研究。总的来看，应以职能划分为基础来调整垂直机构。凡是中央政府的专属职能，一般可实行垂直管理。不是省级的专管事务，也不是中央的专管事务，应属各级政府的共管事务，可考虑由现在的省级垂直领导改为分级领导，以提高各级政府的统筹协调能力。在“十二五”期间，对省垂直的部门，特别是为了解决现有发展难题，具有临时性垂直的部门，应有计划回归属地管理，以提高县、市政府的完整性。
第四，加快市制创新，稳妥进行“镇级市”试点。适应社会管理、扩大内需和提高城镇化质量的要求，要加快把符合条件的经济实力较雄厚、城镇化水平较高的县改为县级市。如果能够用30-40年时间，即到建国100年（2049年）时，把500个县城（千强镇的二分之一）发展成为中小城市，连同已经有的600多个城市，达到1200个左右的城市，我国城镇化的质量就能够大大提升。同时，要积极进行“镇级市”改革试点。从浙江和广东的情况来看,“镇级市”改革的核心要义是：以一城市的标准来建设和管理一个镇，它的发展趋势就是将强镇发展为小城市。把一部分镇改市归县管辖，具有社会管理的重要意义.
[b]第五，依法调整行政区划，促进地方政府层级向三级转化。调整的方向是逐步调整省、县规模,把大省缩小,把小县扩大。大体到新中国建国100年时（2049年）逐步调整到位。从国外的经验和有效的公共产品供给出发，我国省级建置在50―60个较为合理。划小省区的办法有三：第一将一个一分为二；第二是从几个省中划出一块设一个省；第三是以一个特大城市为中心增设几个重庆模式的直辖市。现在看第三种办法比较好，增加机构少、震动小。二是，县域规模的调整。我国现有2000多个县（市），存在数量偏多，规模偏小问题。可考虑改县为地级市的市辖区或适当整合规模过小的县。
第六，从法律的角度明确市县平等、实行市县分治。从长远来看，真正实现中央与地方行政管理体制的规范化与制度化，还应适时修改宪法和组织法，尽快制定相应的《中央与地方关系法》，从法律的角度明确市县的平等地位，都由省管辖。城市治理要职能专一，主要负责城市社区的管理，不再负责管理农村地区的职能；县级政府应收缩经济职能，主要转向社会服务、市场监管、公共产品供给、搞好环境治理、维护社会治安。
（作者系国家行政学院经济学教研部主任、教授 ）
来源：行政管理改革[ 此帖被境由心造在2011-07-25 09:00重新编辑 ]
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