课题组长： 朱光磊 南开大学教务长、周恩来政府管理学院政治学系教授、博士生导师
课题组成员： 贾义猛（执笔)、张传斌、黄耀南
来源：《天津社会科学》2008.3 《中国选举与治理网》发布时间：2008-11-11 关键词 大部门体制 行政体制改革 政府职能 政府核心机构 机构编制
（略有删减）
一、完整、准确地理解大部门体制的含义 大部门体制改革的思路， 主要是针对行政管理体制存在的一些突出问题提出的。改革开放以来， 政府经济职能转变进展显著，编制管理逐步规范， 体制机制创新初见成效， 基本适应了经济社会发展的需要。但是， 面对经济社会发展变化的新局面， 在行政管理领域也存在着诸多不适应的方面， 有些问题还比较突出。这集中表现为：
(1) 在履行政府职能过程中， 存在“过多”与“过少”相交错的局面。一方面， 职能转变尚未充分到位， 直接干预微观经济活动的现象还比较多，行政许可事项仍然偏多； 另一方面， 有些该由政府负责的工作却没有到位， 社会管理和公共服务职能还较单薄。
(2) 在组织机构和权责配置方面，存在横向“政出多门”和纵向“职责同构”的双重问题。同级政府部门之间机构权限交叉、机构重叠、权责脱节问题比较突出， 不同层级政府之间， 上下对口， 层层共管， 权责不清。这些不仅制约行政效能的提升，而且影响政府的公共信誉。
(3) 在职位设置与人员编制方面， 存在领导职位相对过多与专业职员相对不足的矛盾情况。“官多兵少”现象突出，形成领导职数过多与专业职员数量过少的不合理结构， 突出表现在各层级部门中，“分管型”副职设置过多， 人为增加了行政层级。这在某种程度上助长了官僚主义和衙门作风，也造成办事效率低下。
上述问题的存在， 从更深层次上可以归结为我国政府治理模式的结构性问题。产生和形成这种结构型问题的根本原因是长期存在的中国政府治理的两个内在逻辑：其一，“政治上的高度集中”和“管理上的过度分散”相互强化。在政治治理实践中， 从巩固政权的角度考虑， 中国在理念上向来强调“全国一盘棋”和“高度集中统一”， 在长期施政的惯性作用下，这往往容易衍生形成“权力过度集中”的局面。同时， 一个国大人众的“超大社会”的管理， 即使权力集中性的机制再完善， 也无法充分因应在各个方面和各个地区出现的各种具体问题，于是从上至下的条块“放权”管理便不可避免地出现， 而这种非规范化的“放权”模式， 在横向和纵向管理上就又不断造成“条块分割”的出现与积累， 形成“过度分散”的格局。
在此背景下， 政治上的“过度集中”与管理上的“失范放权”还往往相互强化， 从而造成了政府治理的传统弊端的延续。其二，在政府管理方面， 长期以来，“人治”主导，“法治”缺位。改革开放以来， 在健全法制和依法治国方面取得的进展是令世人瞩目的， 但施政过程中的“权大于法”和“权责脱节”等现象依然存在。导致这种状况出现的背景，一方面是计划经济下形成的政府管理经验的不断累积， 另一方面则源于古代政治的历史基因的影响。如此的政府治理模式的存续， 就会逐步衍生并形成上述的种种施政缺陷。因此，适应社会发展条件的变化， 革新政府治理模式， 一直以来也是中国政治体制改革的重要组成部分， 从精简机构到转变政府职能， 各种改革探索和实践一直没有间断。今天，我们借鉴国际上政府改革的经验而提出的“大部门体制”改革新举措， 显然也同样是基于革除流弊， 创新治理模式的目的而提出的。
所谓大部门体制， 是指把政府内部相同或相近的职责加以整合， 归入一个部门为主管理， 其他有关部门协调配合，或是把职责相同、相近的机构归并成一个较大的部门， 以最大限度地避免职责交叉、多头管理， 从而提高行政效率， 降低行政成本。我们在认同上述分析的同时， 且结合目前的相关讨论，就完整、准确地理解大部门体制， 提出几个需要注意的问题。
第一， 完整的大部门体制， 是体现在各层次的政府结构中的。“大部门体制”的概念， 确实要比我们早先提出的“大部制”的建议更为准确。目前，在讨论中， 往往是将这两个词交替使用， 甚至在同一含义上使用， 并主要关注作为中央政府的机构改革。如果仅就国务院机构改革而言， 两者交叉使用没有什么问题， 但从行政管理体制改革整体布局考虑，党的十七大报告使用的“大部门体制”更为完整准确。因为， 各个层级的政府都不同程度地存在着前述的施政问题， 因此， 我们探索实行大部门体制， 不仅要在中央层级展开，地方政府乃至事业单位， 也都应适时推动， 从而彻底解决机构设置方面“上下对口”、“左右对齐”的问题。
第二， 大部门体制的核心， 是职能整合与部门整合的统一， 并以职能整合为基础。成功地实行大部门体制的关键，不单体现为部门的合并削减， 而且也是政府职能的有机整合与统一。在推行大部门体制改革时， 对现行机构进行调整， 适当减少重叠设置的机构， 有利于减少部门之间不必要的竞争，也有助于更加集中地控制不正之风。事实上， 政府机关给人们制造的多数“麻烦”， 特别是那些“大的麻烦”， 往往不是单个官员个人能力所及， 而是“衙门”和“图章”的产物。同时，大部门体制改革， 不是仅仅片面追求机构合并与削减， 而是在整合政府职能的基础上， 为确保相同和相近职能的有机统一， 而相应设置较大部门来综合管理。当然， 大部门的构建不是片面追求“大而全”，将不同性质乃至相互冲突的职能机械地合并， 来组建形式上的“大”部门显然也是不可取的。
第三， 高效的大部门体制要兼顾“部门外”和“部门内”两个方面。在探索改革过程中， 不仅需要在根据有机统一原则整合相关职能的基础上，调整设置相应的统一部门， 同时， 也要同等重视新成立的部门内部的权责、机构、编制的科学、合理配置。从而使部门不是简单地从规模上表现为“大”， 而应形成保证职能有机统一行使的有效的部门内部治理结构。
第四， 现代大部门体制， 要在职能有机统一的基础上坚持权责一致的原则。在对性质相同或相近的政府职能予以调整的基础上，部门权限的调整和扩充是必然的。现代的大部门， 不仅要尽可能实现职能、权限的完整和统一， 更要求职权与责任的充分对应。部门的充分授权与严格问责是现代的大部门体制的应有之义。就此而言，成功的大部门体制改革不该也不会造成传统的“部门专权”现象。
第五， 现代大部门体制对于防止决策与施政相脱离意义很大， 同时也有政府纵向间关系方面的含义。与许多典型国家政府纵向间关系处理模式不同，我国的中央和省一级政府的多数部门主要是做决策和分配资源，一般不与老百姓直接打交道。以实行大部门体制为契机， 可以考虑更加注意决策与施政的整合， 可以考虑把部分关键、敏感职责， 适当集中到中央政府和省、自治区政府的职能部门，也即自己决策、自己执行。
在新阶段行政管理体制改革的部署过程中， 借鉴国外经验而出台的大部门体制改革， 作为一项具有体制和机制性创新的改革举措，中央率先垂范， 无疑是必须和合理的。但是， 我们也要注意不能将任何一项改革措施“神圣化”和“绝对化”， 因为“绝对化”就是“庸俗化”！
同时， 我们也应充分认识到， 作为决定改革最终能否成功和全面改革向前推进的标志， 包括行政管理体制改革在内的政治体制改革，也不是可以一蹴而就的。大部门体制改革的推行， 也同样需要逐步展开， 适时推进。每一项改革都是有其限度的。大部门体制改革， 主要是针对“机构重叠、政出多门、权责脱节”等突出问题而提出的，其成功的推进必然首先对减少和克服上述问题发挥直接作用， 并对推动行政系统内的政府横向和纵向间关系的重构与优化产生积极影响。不过， 现存行政管理体制乃至政治体制的结构性问题，包括政府职能错位、政府间关系方面的条块分割、政治上的高度集中与管理上的过度分散等全局性、体制性的课题， 都有赖于政治体制和行政管理体制领域深层次、多方面的改革措施的配套协调展开。进一步讲，就是在以“转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”四个方面为着力点的行政管理体制改革的总体布局之中， 大部门体制改革也主要体现为“优化结构”这一个方面， 而不能完全涵盖行政改革的全部。大部门体制改革，如果能够为上述深层次的矛盾与问题的解决创造和积累一些有利的条件， 就非常可贵了。
二、部分国家中央政府核心机构设置的基本情况与实行大部门体制的经验 在现代化进程中， 多数国家在不同程度上采用了以市场为导向来推动经济发展， 以政府为核心和通过第三部门的配合来强化社会管理的思路。所以，各国在政府职能与政府机构设置方面出现了一些带有相当普遍性，并且被实践证明有其一定合理性的做法。但是， 受经济发展状况、政治文化传统、法治建设程度等因素的制约， 各国政府机构设置依然存在很大差异。这种共性与个性的交互作用，为各国在政府机构设置方面既相互借鉴又保持自身特色提供了空间。“大部门体制”就是为了克服机构重叠、职能交叉和权责脱节等政府管理问题， 由市场经济比较成熟的国家率先探索并逐步实行的一种行政管理模式。本文主要考察和分析了部分国家的大部门体制改革的实践，以期能对我国探索相关问题提供一个经验性的参考。
关于部分国家中央政府核心机构设置的基本情况。这里所说的“中央政府核心机构”， 在国外一般是指参加内阁的部级首长领导的中央政府的主要组成部门，所以， 有人也称其为“内阁机构”。不过， 因为有些国家并没有明确的内阁设置， 所以， 我们在此通称为中央政府核心机构。从概念上它大体相当于我国的国务院组成部门。本文重点考察两类国家，一是经济发展水平相对较高的国家， 以经济合作与发展组织(O ECD) 的部分成员国为代表。二是处于市场经济转型中的大国和发展中大国，主要包括俄罗斯等8个国家。
1. O ECD 国家的情况。
在O ECD 国家中， 从中央政府核心机构设置数量来看，机构设置最多的是新西兰， 有30 个(不过因一个内阁部长往往兼职几个部的首长，所以内阁部长人数只有19 人) ， 加拿大有26 个， 其他都在20 个以下， 机构设置最少的是瑞士， 只有8 个， 平均约为16 个(参见表1)。与我国国务院目前有27 个部门相比较， 显然上述国家的部门数量相对较少。
从具体部门设置情况来看， 呈现出“共性”趋同与自身“特色”的结合。在这些国家的中央政府核心机构中，大约有三分之一的部门名称和职能是相同的， 比如普遍设有国防部、财政部等； 有大约三分之一的部门名称和职能基本相同或相近； 其余则根据各国国情有所不同。比如美国设置了退伍军人事务部，韩国设有统一部， 澳大利亚则设置了气候变化部①。
同时， 我们看到， 在中央政府部门设置上， 各国较充分地实行了大部门体制。比如， 上述国家绝大多数都普遍设置了大农业部、大交通部和大环境部，分别综合负责农、林、牧、渔业， 陆、海、空交通运输和环境保护政策等相关的政府事务。
表1 OECD 国家中央政府核心机构部门设置情况
2. 主要经济转型国家与发展中大国的情况。
在这些国家中， 中央政府核心机构的设置数量情况不一， 但总体而言相对较多。其中， 核心机构设置最少的是阿根廷，只有11 个， 俄罗斯为15 个； 其他几个国家都在20 个以上， 印度最多， 超过40 个； 平均约为27 个(参见表2)。同时，由于机构数量多， 具体机构设置的差异也比较大。
从经济转型国家的改革实践看， 俄罗斯和越南在中央政府机构改革中， 比较注意推动“大部门体制”的实施。这两个国家过去的体制和中国相近，职能重叠和交叉设置部门的问题也很突出。俄罗斯在2004 年进行了力度较大的行政体制改革， 重组了中央政府， 部门数量由31 个调整为17 个， 现为15 个，代表性的大部门有卫生与社会发展部、交通部等，前者统筹负责卫生、社会保障、劳动就业以及消费者权益保护等多项职能， 后者负责陆、海、空交通运输、测绘等②。越南自上世纪90 年代以来，经过几次调整，在划定职权、重组行政机构职能的同时， 中央政府部委从近30 个减少到目前的22 个， 并且提出要创造更加合理并适应经济体制转型的新型行政机制。阿根廷中央政府的大部门设置相对也比较充分。其他国家则部门较多，大部门体制的实行还未展开。
表2 主要经济转型与发展中国家中央政府 根据各国政府网站资料(截止2007 年底) 统计。
从表1 看，O ECD 国家， 特别是主要发达国家的中央政府核心机构数量不多， 相对精干， 究其原因，很大程度上明显得益于实行大部门体制。英国的改革始于上世纪60 年代， 表现为组建“超级部(giant depar tment ) “，也即将多种有联系的事务交由一个大部管理。1964 年原国防部、海军部、陆军部和空军部合并为国防部。1968 年外交部和联邦事务部合并为外交与联邦事务部， 社会安全部和卫生部重组为卫生与社会安全部。1970 年， 住房和地方政府部、公共建筑与工程部、运输部合并为环境事务部， 贸易部和技术部合并为贸易与工业部， 海外发展部并入外交与联邦事务部。这样，经过不断调整， 到布朗内阁时， 核心机构共设置19 个。代表性的”超级部“主要有文化、信息与体育部、商务、企业与规制改革部、环境、食品与农村事务部等。其中的商务、企业与规制改革部整合了过去的贸易与工业部的全部职能和内阁办公室的部分职能，全面负责企业与商务关系、地区发展、市场公平、能源政策以及经济规制管理与改革事务。
在法国， 中央政府各部的设置没有具体的法律规定， 一般由总统总理在组织政府时根据需要确定。19 世纪下半期， 法国中央政府只有5、6 个部， 而在第五共和国时期， 最多时约有30 个部， 其后通过几轮大部门体制改革， 到萨科齐政府时，中央政府已经调整为15 个部， 其中的经济、财政与就业部和环境、发展与海洋部等是典型的超级部， 特别是后者还综合负责资源与国土政策、能源与气候政策、可持续发展政策、灾害防止政策、基础设施建设与交通政策等一系列政策的实施。
日本中央政府从2001 年正式实施以大部门体制改革为重点的行政改革，其主要目标是克服”部门主义“， 核心内容是重组原有的22 个省厅。重组原则是： (1) 依政策课题、施政目标与任务， 重新按相同或相近职能组合部门， 并重视部门的统合性与整体性；(2) 利益相反与性质不同(如经济发展与环境保护)的业务要尽量放在不同部门； (3) 部门之间在规模大小和权限方面要尽量保持均衡。据此，核心机构大幅调整削减为12 个省厅。在重组中， 将职能重复或互补性强的11 个省厅统合为4 个省， 即原邮政省、自治省、总务厅合并为总务省； 文部省、科学技术厅合并为文部科学省； 厚生省、劳动省合并为厚生劳动省；运输省、建设省、北海道开发厅、国土厅等合并为国土交通省；环境厅升格为环境省。其他七个省厅则根据任务需要， 重新调整职能和负责的业务。与上述省厅部门重组相配合， 同时还加强和完善了中央省厅间的协调机制， 建立了三个层次的中央省厅间协调机制：一是在总理的直接领导下， 由内阁官房(相当于中国国务院办公厅) 主导的部门协调，为最高协调机制； 二是由总理就特定政策问题任命的”特命内阁大臣“主导召开相关阁僚联合会议协调省厅间的问题； 三是省厅部门间的直接协调机制， 一般由该政策的主要负责部门拥有协调权，其他部门参与、配合。在规划和实施上述大部门体制改革过程中， 日本政府专门成立了首相直接领导的”行政改革会议“， 吸收专家和社会相关人士参与， 充分研讨， 独立形成改革建议，政府对建议给予最大限度的尊重。同时， 在部署改革过程中， 坚持立法先行， 到2001 年改革正式实施， 共提交立法机关审议通过了数十部相关法律，保证了改革的规范性和严肃性。在2001 年中央政府改革的基础上， 近年来， 日本的地方政府也积极推行大部门体制改革，从东京、京都等大城市到冈谷市等中小城市， 都力图在行政改革中推动大部门体制的实施。
总之， 大部门体制的核心问题是职能整合， 改革的目标是通过机构重组限制部门主义。我们在这个总的认识前提下，可以得出如下几点启示：
第一， 从大部门体制实施比较充分的国家来看，中央政府核心机构的理想设置数量似乎应该控制在20 个以下，但从主要发展中大国的情况看， 目前内阁机构设置多在20 个以上。就此而言， 目前我国国务院组成部门有28 个， 同一些发展中大国相比似乎并不显多。不过， 考虑到国务院下属还有1 个直属特设机构， 14 个直属机构， 5 个办事机构， 18 个部委管理的国家局和多个事业单位的存在， 以及施政过程中突出存在的”政出多门“等问题， 进行大部门体制的改革和探索显然是必要的。从长远目标来说，在较充分实施大部门体制的基础上， 将国务院组成部门的数量逐步调整到20 个左右， 应当是比较理想的。
第二， 组建大部门也有一定的限度。首先， 任务和利益取向相冲突的政府职能是不宜放在一起， 由一个部门负责施行的。其次，在组建大部门时， 也要考虑部门之间力量和规模的平衡， 大部门也不宜规模太大， 以致成为超越同一系列的其他部门之上的”部上之部“， 那样， 反而会造成变相增加行政层级等新的行政管理问题。
第三， 从英、法、日等国的大部门体制改革的经验看， 作为重大的行政管理改革措施的出台， 需要从国情和现实出发，逐步展开， 不可操之过急。同时， 借鉴日本的经验， 大部门体制改革， 应坚持依法展开，通过立法机关的审议， 以法律的形式对行政改革做出明确和具体的规范， 这有助于保障改革实施过程的严肃性。
三、关于实行大部门体制改革的若干建议 在完整、准确地理解大部门体制改革的含义及其定位和综合比较国外经验基础上， 就我国探索实行大部门体制的问题，我们提出以下初步的建议：
第一， 在中央政府层次， 在充分总结以商务部为代表的既有大部门单位的实际运营管理经验的基础上， 进一步积极探索推进大部门体制改革， 要把改革重点放在促进政府经济职能转变(从微观到宏观管理) 和加强社会管理与公共服务的领域。例如， 可以考虑在运输(整合现有的交通部、铁道部、民航总局等部门)、能源、环境保护、农林水利等领域组建几个大部。
第二， 在推进中央层级的大部门体制改革的基础上， 积极鼓励省级以下的大部门体制改革。大部门体制改革的探索和推行，确实需要中央统一部署和率先垂范， 同时， 也应鼓励各级地方政府积极探索和创新。特别需要注意的是， 在今后地方大部门体制改革探索中， 要立足于从纵向政府间关系的优化调整的战略角度，切实采取措施逐步突破纵向政府间”职责同构“、”上下一般粗“的机构和权责配置格局， 为构建更为合理的新型纵向政府间关系创造条件。
第三， 在各级政府组成部门重组的基础上， 努力构建部门内合理的职责体系与机构职位配置， 优化内部行政层级，减少领导职务特别是副职的过多设置， 适当增补专业职员。在各级政府部门和部门内机构的副职设置上， 建议积极推动从”分管型副职“模式向”辅助型副职“模式过渡， 可以考虑借鉴已实施的”一正两副“党委领导职位设置模式，努力减少内设机构副职数量。例如， 就中央政府而言， 在国务院的组成部门中有效建立大部门体制后， 可以考虑适当减少副总理、国务委员的设置并切实减少各部门中分管型副职数。根据初步统计，截至2007 年末，在国务院各部门中， 副职设置依然很不规范， 并有过多之嫌， 在28 个部委中有17 个部委、11 个直属机构中有7 个机构的副职都在5 人以上， 最多的达9 人。
第四， 修改各级政府组织法， 在法治原则下促进政府职责和组织机构的合理配置。通过完善政府组织立法，来确保政府部门机构和职位编制的设置， 避免随意增减机构和职位； 同时， 也要通过法治来强化政府部门和官员的问责机制。例如， 现行国务院组织法明确规定， 国务院组成部委的副职设置为2～ 4人， 国务院直属机构和办事机构副职设置不超过4人， 而前述的国务院系统的实际副职设置， 很多事实上已构成”法外设职“。这种现象在”依法行政“原则下必须予以纠正。
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