[宏观区划体系]zt喻希来：中国地方自治论 [复制链接]

19世纪以来，地方自治业已成为一个世界性的潮流。中国自20世纪初开始实行地方自治改革，曾经有过三次契机，但都失之交臂。当前，不论是从政治整合还是行政效能的角度，都迫切需要将地方自治列入中国政治改革的议事日程。地方自治首先要涉及的是自治层级和自治范围的问题，而关键则在于解决好中央、地方与社区事权的划分。
　　一、全球化视野中的地方自治
　　在发达国家，地方自治与宪政、民主、人权、法治一样，早已成为政治现代化的题中应有之义。近年来，这些国家的地方自治又出现了两种新的趋向：首先，是联邦制国家和单一制国家在实行地方自治方面的趋同；其次，是在全球地方化（或者叫世邦化）进程中对社区自治的重视。
　　联邦制与单一制的趋同
　　现代国家从结构形态上可分为单一制和联邦制。单一制是指由若干不具有独立性的行政区域单位或自治单位组成的单一主权国家，联邦制是指由两个以上享有独立权限的成员（邦、州等）联合组成的国家。与单一制相比，联邦制的明显特征是：联邦及其成员都有自己的宪法；其公民具有联邦公民和邦、州公民的双重身份，不同成员单位的公民在权利义务上也有所不同，如美国有些州有死刑有些州没有死刑；联邦权力遍及全国，但联邦及其成员之间的权力划分由宪法规定，未经绝大多数成员单位（美国是四分之三的州）同意，联邦无权任意改变。1
　　在当今世界约200个国家中，虽然只有28个联邦制国家，但它们占了世界二分之一的土地和三分之一的人口。世界领土面积排名前7位的国家（俄罗斯、加拿大、中国、美国、巴西、澳大利亚、印度），除中国外都是联邦制国家；世界人口排名前7位的国家（中国、印度、美国、印度尼西亚、俄罗斯、巴西），有5个是联邦制国家，印度尼西亚也正在考虑是否改为联邦制；此外，非洲面积最大的国家（苏丹）和人口最多的国家（尼日利亚），欧洲人口最多的国家（德国），也都是联邦制国家。托克维尔说：除非环境特殊外，小国总是要自愿联合起来，或者被人联合起来而成为大国，创立联邦制就是“为了把因国家之大而产生的好处和因国家之小而产生的好处结合起来”。2中国成为大国中的例外，大概与它独一无二的五千年连绵不断的文明史有关。
　　美国和德国是典型的联邦制国家，法国和日本是典型的单一制国家，简单回顾它们在中央与地方（包括联邦成员单位）关系上的发展，可以看出明显的趋同。前者由分散走向集中，后者由集权走向分权，演变的结果是实同名异、大同小异的合作与平衡型的地方自治格局。
　　按照王丽萍的看法，联邦制作为一种意识形态以建立统一的民族国家为目的，是在特殊条件下形成的特殊的民族主义；与此同时，它又是一种从分散到集中的制度，由于受到历史（四分之三的联邦国家有殖民地的历史）、自然、民族、政治文化、经济和阶级结构等因素的影响，有些时候以意识形态的联邦制为基础的制度形态的联邦制成为民族国家构建中惟一可行的选择，是以分权来实现中央集权的一种手段。3
　　布尔斯廷认为，与其他地方由入侵者（如征服者威廉）将自己的管束强加于无组织的人民或一个强大的省份（如法兰西岛）把自己的意志强加于其他省份而缔造国家不同，美国是“以某种方式自发地变成了一个国家，并因力量的扩张而加强”。4托克维尔说：“在欧洲大多数国家，政治生活都始于社会的上层，然后逐渐地而且是不完整地扩及社会的其余不同部分。在美国，可以说完全相反，那里是乡镇成立于县之前，县又成立于州之前，而州又成立于联邦之前。”51781年独立战争结束时，北美十三州并没有马上成立联邦，而是先成立了邦联。《邦联条款》建立了国会，并赋予国会管理对外事务的权力（如宣战权、缔结和约权等）；但没有给予其有效的征税权、关税权以及州际贸易权，也没有建立中央行政和司法机构。直到制宪会议制定的《合众国宪法》于1789年正式生效，由各州所组成的邦联才转变为由“美国人民”组成的联邦。《合众国宪法》赋予了国会征税权、管理州际和对外贸易权、铸币和发行货币权、发行公债权、管理破产权、建立联邦军队权、建立联邦行政机构权、建立联邦法院权等，还规定了联邦总统和联邦法院的权力。
　　但在1860年以前，美国联邦政府还是一个脆弱的权力机构，其作用和影响还十分有限，因为当时重要的政治活动都是在州的范围内进行，全国性的政治网络如政党还没有完全建立起来。联邦政府在很大程度上是各州进行利益谈判和交换的场所和工具，它在19世纪上半叶最有影响的活动是摄取土地利益和扩张美国版图。美国内战的结果不仅将联邦不可分解的原则一劳永逸地固定下来，而且结束了“二元联邦制”（即州内事务由州政府全权管辖，州际间事务由联邦政府管辖），确立了联邦政府在保护联邦公民权利上的绝对权威。南方各州的黑人奴隶制度被废除，第十三、十四、十五宪法修正案明确定义了联邦公民的资格及附带的权利。第十四宪法修正案规定：各州“不得制定或实行任何限制合众国公民的特权或豁免权的任何法律”，“在州管辖范围内，也不得拒绝给予任何人以平等的法律保护”。19世纪下半叶，国会通过了州际商业管制法和《谢尔曼反托拉斯法》，逐渐扩大了对经济事务的干预。在19、20世纪之交，先是著名政治学家后来成为美国总统的威尔逊认为，“在所有的宪制制衡中，州和国家之间的权力制衡已被证明效果最少”；“当前政府的真实形式仅仅是一种国会至上的体制”，“一个彻底的有组织的国会控制制度建立起来，这给制衡理论和分权体制以沉重打击，但却便于实施，并且没有伤及宪法中的任何自治原则”。在1900年《国会制政府》第15次印刷时，威尔逊发现，有必要提醒读者注意，“我们单一的国会制政府”已发生了广泛的变化。总统权力的增强，给美国政府体制带来了根本性的变化。“行政机构的新型领导，由于其将持续存在，将会对我们整个政府的运作方式产生深远的影响。”6
　　20世纪对美国联邦制发展影响最大的是罗斯福的“新政”。新政期间最重要的立法包括1935年社会保险法和1938年《公平劳工标准法》，并创建了一系列新的联邦机构与功能，使联邦政府在许多原先不介入的领域中负起责任，如：为穷人和失业者提供援助，保护工会的权利，稳定银行和金融体系，调控金融市场，修建低价住房，补贴农业等。在谈到1932年以来联邦政府的职能转变时，政治学家V. O. Key指出：以前的联邦政府不过是一个“管理邮政、整治河流港口、保持军队”的“遥远的权威”，在一个短的时间内，它已经变成了“一个直接影响大多数（如果不是全部的话）公民生活和福祉的机构了”。这种被称为“集权化联邦制”的趋势在1960年代约翰逊政府推行“伟大社会”计划时期达到了顶峰。约翰逊政府不仅大面积地立法调整美国社会各利益群体间的关系（约翰逊执政期间向国会提出了创纪录的439项立法建议，国会通过了323项），推翻各州违宪的法律法规（1964年《民权法案》禁止就业歧视及在公共设施中实行种族歧视，1965年《选举权法》取消了各州州法中一切阻碍黑人选举的限制规定，1968年《民权法案》禁止在居民住房方面的种族歧视），还采用经济手段来干预州政府对某些内部事务的处理（如将联邦教育资助扩展到全国的中小学学区，并对大学生提供资助）。面对如今联邦政府在国计民生中日益加深的影响力、规模庞大的官僚机关、耗资巨大的各类资助项目，有些美国政治学家惊呼：“旧的联邦制已经死亡了。”7共和党的艾森豪威尔政府、尼克松政府、里根政府等均试图遏止和扭转“集权化联邦制”的趋势。里根总统于1982年1月提出“新联邦主义”，要求在州际关系（政府际关系）方面恢复传统秩序，并制定了一项10年计划，希望在计划结束时将联邦补贴占州和地方财政收入的比重减少至的3—4%，同时扩大不指定具体项目的“无条件补贴”的比重，但到他任期结束时，远没有取得预期的结果。8最近小布什总统积极推行教育改革的计划，如果得到国会的采纳，势必会进一步强化联邦政府在教育领域中的责任与权力，与“新联邦主义”背道而驰。
　　在欧洲，当英国、法国等已经建立现代民族国家时，德意志诸邦在政治上还是一盘散沙，没有形成统一的国家。德意志人先出建立了一个松散的邦联系统，然后在普鲁士战胜法国后，于1871年建立联邦制国家，在德意志领土范围内形成了一个共同市场。纳粹上台后，在德国实行专制集权统治，联邦制的原则被破坏贻尽。1949年，德国联邦《基本法》在超过三分之二州议会通过后生效，将民主、社会、法治和联邦确立为四大国体。《基本法》第30章和70章规定，联邦权力必须来自《基本法》的明确授权；否则权力即属各州所有。第71至75章把联邦立法权限制于受到列举的专有和共有立法事务之内；对共有立法事项，只要联邦尚未立法，各州就有权立法调控。第28章把对州以下地方自治的保障写入了文字，这是美国宪法所欠缺的。然而，对于各州和地方自治权力的保障，只是《基本法》所确认的联邦主义的一个方面。联邦主义既非中央主义，亦非地方主义，而是二者在某种程度上的理性结合。《基本法》第31章规定，联邦法律具有最高地位，与之抵触的州法一律无效；第28章规定，联邦政府有责任保证各州和地方的宪政秩序符合《基本法》所定义的人权和国体性质。此后的发展则进一步趋向于“集权化联邦制”。联邦宪法法院的判决发展了被称为“联邦和睦”的不成文宪法原则，即：联邦和州政府都具有相互义务，以效忠联邦的方式而运作。从这一原则中发展出一系列具体的法律责任，宪法法院称：“其中一项责任就是，在某种限度之内，财政富裕的州必须资助财政贫困的州。”取代“联邦和睦”原则的，是1969年《基本法》修正时所加入的“合作联邦主义”。“合作联邦主义”也被称为“财政联邦主义”，主要体现为“财政均衡”的要求。按照《基本法》第107章第2节的定义：联邦法律“应保障财政强州与弱州之间的合理均衡，……这类法律还可授权联邦从联邦基金中拨款给财政弱州，以补充其日常财政所需要的资金。”张千帆指出：“在凯恩斯主义影响下，《基本法》采纳的合作联邦主义——联邦和各州的联合作业与混合财政导致联邦权力的显著膨胀；对各州财政均衡的强调，必然要求政府权力的中央化。在两德统一后，这个问题更为严重。”9
　　在法国大革命前，法国的地方行政区划非常复杂，各级地方行政单位的组织形式和法律地位很不一致。大革命胜利后，国民议会颁布法令统一了行政区划，并规定每个城市、集镇及乡村均得设市建制，实行地方自治。在拿破仑执政时期取消了地方自治制度，推行高度的集权体制，省长由中央政府任命，市长和市议会均由省长任命，并受其领导，从而成为中央集权的单一制国家的典型。相对而言，英国的地方自治色彩一直比较浓厚，是实行地方自治的单一制国家的典型，
　　拿破仑帝国垮台后，除维希政权的几年外，法国一直趋向于逐步扩大和完善地方自治。从1831年起恢复了市议会选举，市长由市议会选举产生；从1833年起恢复了省议会选举，省议会最初只有咨询权，后来拥有了决策权，但决策的范围有效。1838年承认省拥有法人资格，1866、1871年的法律扩大了省议会的决议权。从1882年起市长改由市民直接选举产生。第四共和国宪法确立了地方自治的原则，在第10编中明确规定：“地方行政单位由经普选产生的议会自由管理；这些议会的决定，由市长或议长确保执行。”第五共和国以来的趋势是继续向地方放权。1960年代初，法国政府决定建立大区，每个大区由邻近的几个省组成；每个大区成立一个省际会议，并任命一个总协调人，就经济发展的第四计划和领土整治，会同私人经济社团来统筹和协调基金的分配和使用。1964年3月的法令则将各大区的协调机构规范化和制度化，总协调人由省长兼任，改称为大区长。1982年3月2日颁布了《关于市、省和大区权利和自由法》，其主要内容为：⑴将大区确定为一级领土单位，享有与省和市相同的法律地位和一切权利，设大区议会和大区议长。⑵每个地方领土单位的行政权由国家代表的手中转到了民选代表的手中。大区议长同时是大区行政首长，领导大区各行政部门；中央政府在大区设有共和国专员作为国家代表，保证法律的实施及监督行政工作，负责听取并向法国总理转达大区议会及其主席的意见，统一领导中央驻本大区的机构。1982年以前，法国的省长由中央政府任命，作为中央政府驻省的代表，监督中央法令在本省的实施，统一领导中央各部驻省机构，并作为本省最高行政长官，领导省内各行政部门工作。上述法律实施后，省长的部分职权转归省议会议长，省长只在省行政部门履行国家行政职能时负领导之责，而在履行地方自治性行政职能时，由省议会议长领导省内行政部门。⑶国家对地方政府行为的监督大为减少。⑷中央政府行使的许多职权转移给大区和省政府行使。10经过这些地方分权改革后，法国的地方自治已经与英国处于大致相同的水平。
　　日本明治维新后，以英国、德国为榜样，大力推行地方自治，视之为“充实立宪政治之根本，巩固国家之基础”。但直到二战后的民主化改革，日本的地方自治只能算是一种半吊子的地方自治。1878年，日本政府颁布《郡区町村编制法》、《府县会规则》和《地方税规则》（合称地方行政“三新法”），在全国普遍设立府县会，并由地方长官斟酌地方情况在区与町村设立区町村会，付以议决本地区税费之权，但府县和郡的行政长官仍由内务大臣任命。1888年，颁布《市制》、《町村制》，规定市町村会议员由公民按等级选举制选出；町村长由公民选出后再经府县知事任命；市长由市会推荐三名候选人，再由内务大臣任命其中一人，上奏天皇批准。1911年，废除了原来的《市制》、《町村制》，实行新的市町村制；以后又经过多次修改，明确了市町村的法人资格；到1926年，废除官派的郡长之职，市长和町村长一样，由自治体自行选举，无须府县知事和内务大臣加以认可。11至此，市町村为完全地方自治，府县（以及后来设置的都道）则为半官治半自治体制。
　　1946年9月，日本政府按照美国占领当局的旨意，参考美国模式，起草了改革地方制度的方案。其主要内容包括：⑴实行地方自治，扩大自治体权限；⑵扩大居民权力，废止公民权和荣誉职制度；⑶地方行政首长和议员均由居民直接选举产生，居民有权罢免行政首长和要求解散议会；⑷保障议会自主范围，增加议员名额，扩大议事范围等。121947年5月3日，在新的日本国宪法施行的同时，地方自治法也正式施行。该法把都道府县视为与市町村完全相同的地方自治团体，把都道府县知事及其他官吏改为公吏（地方公务员）；在强化议会调查权、意见陈述权的同时，废止了历来作为副议决机关的府县参事会和市参事会。此后，地方自治法经过了几十次修改，总的趋势是扩大地方自治权，同时强化中央的监督指导作用。
　　日本地方政府的职责包括自治事项和上级委任事项，后者又分为团体委任事项（由地方议会立法执行）和机关委任事项（由地方行政首长执行）。长期以来，由于委任事项过多，实际上挤压了地方政府施行自治事项的空间。1995年5月，日本国会通过《地方分权推进法》，根据该法成立了地方分权推进委员会；在委员会最终报告的基础上，日本政府于1998年5月制定了地方分权推进计划，决定实行以下的改革措施：⑴在明确地方政府不能是中央政府附属机构的前提下，全面废除机关委任事项，重新划分自治事项；⑵在总理府设立“国家地方纠纷处理委员会”，公平、独立地审查、处理中央政府和地方政府间出现的矛盾纠纷；⑶对中央政府的地方派出机构进行合理化改革，事务量减少的要缩编；⑷清理和缩小中央政府对地方的财政补贴，强化地方财政的自立性，废除中央政府限制地方发行公债的许可制度；等等。13
　　美国的“竞争型联邦制”，德国的“合作型联邦制”，英国的“完全的地方自治”，法国和日本的“不完全的地方自治”，经过历史的演变，已经成为在实质上同类的地方政府制度，用美国学者奥斯特罗姆的说法，可称之为“复合共和制”14的地方政府制度。这一制度的基本特征：一是分权，即中央和地方政府各有划分明确的事务范围，并且在各自事务范围内，享有充分自主权；二是制衡，即地方政府有足够的宪政保障或政治实力，可以反制中央的随意干预，使之不能单方面削减地方政府的自主权；三是合作，中央政府和地方政府在某些事项上联合作业或混合财政。
　　世邦化与社区自治
　　世界上多数国家都有两级或两级以上的地方政府，因此，不仅存在中央政府与地方政府的关系问题，而且存在上级地方政府与下级地方政府、基层地方政府的关系问题。如果不作通盘的考虑和设计，基层地方自治（我们称之为社区自治）的问题就会被上级地方政府所遮盖和抹杀。譬如，中国在中央政府和省级政府之间实行分税制以及建立地级市财政后，县级和乡镇级的财力和财政独立性反而削弱了。又如，1997年俄罗斯所有涉及地方自治的法令均被由联邦主体（州、共和国、边疆区等）负责人组成的上院否决。15
　　在美国，地方自治专指州以下政府的自治，在联邦宪法中并没有关于地方自治的任何规定。到19世纪将近结束之前，各州宪法亦只把管辖范围内的地方机构视为州政府的下级分支，其形成、结构、地位和权限完全受制于州议会的规定。然而，进入20世纪前后，各州普遍限制议会或行政机构干涉地方自治的权力，并纷纷在州宪中加入保障地方自治的条款，至今美国已经有40多个州授予地方制定自治章程的权力。16虽然州议会有权决定地方机构的建立、取消、合并，但第十四宪法修正案和州宪有关条款都禁止州政府以建立某种地方机构的方式，去削弱对地方选举权的平等保护；虽然州立法对于地方法规具有“优占”的权力，但许多州宪禁止州议会通过特殊或地方立法，授权州行政机构去干预纯粹地方性的事务。17总的来说，美国的州自治比地方自治更具有宪法地位，也更早臻于完善。与之相反，法国、日本等单一制国家首先是在基层政权推行地方自治，然后才在上级地方政府逐步实行自治。尽管联邦制国家和单一制国家地方自治的历史演变不同，但当前的发展趋势却相当一致，就是尽可能地把事权下放到最贴近民众的基层政府，强化和完善社区自治。
　　韩国学者金弘一认为：世邦化的倾向将会作为21世纪的中心课题出现。增进国与国之间的相互理解，调整国与国之间利害关系的超国际机构，能尽量减少国与国之间的纠纷；实现地方分权化则是减少中央集权化弊病的方法。前者是世界化（Globalization）潮流，后者是地方化（Localization）潮流，有人把它们合称为世邦化（Glo-calization）潮流。18世邦化（全球地方化）意味着：在全球一体化进程中，主权国家一方面把部分职能向上让渡给区域性组织、国际组织乃至世界联盟；一方面又把部分职能向下移交给自治地方与自治社区。 “对于大量屠杀人和摧毁社会来说，民族国家是相当强大的，但对于处理全球性重大问题来说它又过于弱小了。而且，对于处理公民具体的特殊问题来说，民族国家又显得过于庞大臃肿了。世界经济发展造成的范围变化使民族国家的权力实际上已经被超越。而且，民族国家没有能力挽救地方文化特性，而地方文化在自卫中所要求的恰恰是削弱国家权力。……超越民族国家并不是消灭国家，而是将其纳入更广泛的联合，保留其力所能及的所有权限（辅助性原则），同时又限制它摆布种族和个人命运的绝对权力。”19孙治本指出：社区的传统层面固然受到全球化冲击，却也可能获得新的需求与力量。不仅仅是因为全球地方化现象能使社区从更大的范围获取资源，也因为国家功能的减低，使得地方、社区，或者总括地说——公民社会的各种团体，必须承担起解决问题的责任。也就是说，全球化引起的诸多问题及民族国家处理这些问题的能力式微，迫使民主政治必须向国家层次以上（跨国民主政治）及国家层次以下（基层民主、公民社会的各种社会团体）发展。20
　　1990年代日本的社会经济停滞表明，在追赶现代化阶段，中央集权特征比较浓厚的体制或许还能够运转自如；而一旦到了依赖制度创新的现代化阶段，地方自治流于形式，地方缺乏活力和主动性的弊端就突显出来了。因而，1998年日本政府地方分权推进计划确定的指导思想是：明确中央地方的职能分工，把与市民生活密切相关的行政事务尽可能地交给地方政府处理；在都道府县与市町村的地方政府间关系上，除了跨地区的事务外都由基层政府处理。21欧盟的建立是体现世邦化潮流的一个最好例证。为了抗衡集权化倾向，欧盟发展了“辅助原则”，即认为上层机构的权能是辅助性的，在其合适的范围内，政府职能应由最低层次的政府单元来完成。22
　　1985年《世界地方自治宣言》指出，地方自治“意味着地方自治体根据自身责任和地域居民利益，拥有管理公共课题的权利和义务”。23日本《地方自治法》第一条称，该法的宗旨是“确保地方公共团体行政的民主性和效率性”。24王绍光从西方文献中归纳了地方自治的六点好处：⑴有利于促进居民参与当地事务；⑵有利于促进地方政府对当地居民负责；⑶有利于发挥地方官员的信息优势机会，为满足本地居民的偏好服务；⑷有利于制度创新，各地得以有机会进行种种政策实验，各地的竞争有利于促进新制度的传播和采纳；⑸给人们更多的选择，在一个地方过得不称心，可以“用脚投票”；⑹可能有利于缩小政府的总体规模。他同时指出，要使这六点好处变为现实必须满足三个前提条件：地方自治单位足够小，在中国的省级或县级单位内解决“集体行动”问题比在全国范围内解决此问题并没有多大优势；居民必须有通过“用手投票”影响政府构成的权利；居民必须有自由迁徙的权利。25
　　但是，基层地方自治（社区自治）单位也要足够大。“一个小的地方自治团体，因幅员小，人口少，财力亦有效，故无力应付日益复杂的地方环境，也难以对居民提供大量的服务，因此，将若干的辖区予以归并扩大目前已成为各国地方自治发展的共同趋势。”26日本1933年有市町村11474个（其中市112，町1716，村9946）；1990年市町村级自治体总数减少到3268个（其中市655，町2001，村589，另有东京都的特别区23）。27而日本政府的地方分权推进计划要求继续推进“市、町、村的合并”。28瑞典1971年之前有850个自治市，经过合并，目前只保留了288个市。29德国过去曾有2.45万个市镇（其中2万个居民人数不到2000），现在地方行政单位（市镇及其组合）的数量是3261个，平均居民人数为1.8万。法国学者夏尔·德巴什认为，市镇再集中的思想与市镇自主并不矛盾。市镇区域过于狭小，即使表面上拥有自主权，实际上也会因缺乏财政收入而无所作为。扩大市镇范围，建立规模适当的自治单位，就可以设想较大的公共设施建设计划，将会拥有一批更有才能的领导人，真正成为中央政权的一种制衡力量。30
　　世邦化时代的地方自治潮流，一方面是中央政府和上级地方政府持续地下放权力给社区政府，让行政尽量贴近居民；另一方面是扩充和强化社区自治，使基层政府有能力满足社区居民的需要。根据对世界发展趋势的了解和分析，未来中国的基层自治政府放在几十万人到上百万人的县级（“县政、乡派”）或一二千人的村级（村民自治或村自治），都是不合适的，惟有放在几万人的乡镇最为恰当。
　　二、中国历史进程中的地方自治
　　历史上的“自治”
　　清末署名“攻法子”者云：“地方自治之在中国，盖可谓中国固有之事实矣。西人某有言曰：‘世界各国，地方自治最而最发达者，惟英国与中国。’其言盖实有所见。惜吾国民日循其当然而不自知，故无进步之望也。”31后来有些人也喜欢说：“地方自治，我国自古有之。”考之文献，《三国志·魏志·毛玠传》中就有“自治”一词的记载：“太祖叹曰：用人如此，使天下人自治，吾复何为哉！”但是，曹操所谓的“自治”，与现代意义上的自治不是一个概念。前者的“治”只是治事、办理之谓，后者的“治”则是统治、自主的意思。
　　《简明不列颠百科全书》把“地方自治”解释为“由中央或地方政府授予其下级政治单位的有限自主权或自治权”。罗马帝国时期，欧洲就有自治城市。在公元二世纪，罗马帝国的“每一个城市都有它自己的地方自治，都有它本地的‘政治’生活，都有它自己所要解决的社会问题。在所有城市之上，有一个强有力的中央政府，它执掌国家大事－－外交、军事、国家财政。”罗马帝国的中央政府真正完全控制的是罗马这个城市，其君主在法律上只是首府罗马城的最高长官。显然，这种自治性政治关系在中国历史上很难找到。32“地方自治是一种地方民主制度，我国在民国以前，数千年来一直是君主专制，从未实施过民主制度，何来地方民主制度？无地方民主，何来地方自治之可言？”33把地方自治用于中国历史的诠释，是在扩展意义上使用这个概念，或者指的是地方自立，或者指的是地方绅治。
薄庆玖说：地方自治系“国家特定区域内的人民，基于国家授权或依据国家法令，在国家监督之下，自组法人团体，以地方之人及地方之财，自行处理各该区域内公共事务的一种政治制度”。地方自立（或地方自主）则不然，虽也是由地方之人处理地方之事，但却未必依照国家法令，更不受国家监督，因此地方自立实际上就是地方割据。割据者既不受中央的拘束，也无视地方民意，因为通常他们都是一些军阀或者官僚。他们或者在割据前系由政府任命，割据后则不再接受中央号令，或者干脆自立为王。34表面上一统天下实际上地方自立以及完全分裂的局面占据了中国的大部分历史，据葛剑雄研究，如果以历史上中国最大的疆域为范围，统一的时间是81年；如果把基本恢复前代的疆域、维持中原地区的和平安定作为标准，统一的时间是950年（其中有若干年，严格说是不能算统一的，如东汉的中期、明崇祯后期等）。如果以秦始皇灭六国的公元前221年至清亡的1911年为计算阶段，第一标准的统一时间占总数的百分之四，第二标准的统一时间占总数的百分之四十五。如果从有比较确切纪年的西周共和（公元前811年）算起，前者约占百分之三，后者约占百分之三十五。35
　　地方绅权，不过是朝廷利用乡绅或长老统治人民的一种方法，纵然其中含有若干地方自治的意味，本质上还是辅助官治不足的专制工具，“说到底，乡绅不过是官僚的辅助者、代理人而已”。36在官府与乡民之间，乡绅在大多数情况下都站在前者一方，这是由乡绅阶层的社会性质所决定的。乡绅的资格、地位、待遇完全是朝廷所赐予，他们与地方官或者曾为同僚、同年，或者有师生、亲戚之谊，人际关系和社会心理上都是非常接近的。所以，与其认为传统乡土社会是“乡绅统治格局”，不如说是“官绅共治格局”。地方官员侧重于司法、治安等强制性功能，乡绅侧重于正统意识形态的教化性功能，至于物质利益控制诸如社仓、社学等，则往往采取官绅携手、官督绅办的方式。
　　实行地方自治的三次契机
　　自现代地方自治的理念从西方传入中土后，在20世纪上半叶出现过三次实行地方自治的契机。第一次是清末民初，第二次是1910年代末至1920年代初，第三次是1940年代中期。
　　清末的维新志士和革命党人都积极鼓吹实行地方自治乃至联邦制。康有为、粱启超、谭嗣同等在开展维新变法活动的过程中，曾提出并实践过地方自治方案。粱启超在《戊戌政变记》中说，当时他们在湖南，“专以提倡实学，唤起士论，完成地方自治政体为主义”。他们所办的南学会是“全省新政之命脉，虽名为学会，实为地方议会之规模”。37他在《新民说》“论自治”中说：“凡善良之政体，未有不从自治来也”，“以地方自治为立国之本，可谓深通政术之大原，而最切中国当今之急务”。革命党人的《中国旬报》也曾刊文说：“欲救中国之亡，宜行分治”，这种办法“乃本于封建主义，参以泰西地方自治之制，统古今而酌筹之，为救时之良策”。革命党的机关报《民报》第四号载有《民生主义与中国革命之前途》一文，其中则说：“共和政治也，联邦政体也，非吾党日以为建设新中国无上之宗旨乎？使吾党之目的而达，则中国之政体，将变为法国之共和，美国之联邦”。
　　20世纪初年，中国舆论界出现了宣传地方自治的高潮。在日本出版的维新派、革命派和留学生刊物登载了许多提倡地方自治的言论，上海的商务印书馆等出版了大批有关地方自治的译著，商务印书馆的《东方杂志》以及其它一些国内报刊也刊登或转载了不少有关的文章。在民间舆论推动下，出使法国大臣孙宝琦、刑部左待郎沈家本以及受清廷委派出洋考察政治的五大臣等先后上书，主张实行地方自治。众多朝臣大吏的恳请呼求，当然不能不引起最高决策层的重视，1906年11月，清廷上谕由军机大臣奕劻与各省督抚筹议实施地方自治的预备措施，次年9月正式谕令民政部“妥拟自治章程，请旨饬下各省督抚，择地依次试办”。到1908年，清政府颁布宪政编查馆拟定的《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》，对地方自治的实施作出了规划：第一年颁布《城镇乡地方自治章程》；第二年筹办城镇乡的地方自治，并颁布《厅州县地方自治章程》；第三至五年筹办续办各地地方自治；第六年城镇乡一律完成；第七年厅州县一律完成。381909年1月，清政府正式颁布了《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》。民国初年，各地继续推行地方自治，并进而要求把自治范围扩大到省。袁世凯独揽政权后，借口各地自治机关“良莠不齐”、“妨碍行政”，于1914年2月3日下令停办各级地方自治。20世纪中国地方自治的第一幕就此落幕。
　　反对袁世凯独裁的人士随即提出了联邦制的主张。戴季陶（戴传贤）在中华革命党机关刊物《民国杂志》连续发表《中华民国与联邦组织》、《对拙著〈中华民国与联邦组织〉之答问》二文，指出：吾人主张中华民国非组织为联邦不可者，有二前提，则统一中国与发达中国是也；若行联邦制度，中央与地方既无冲突之忧，于是专制与革命之两大病根俱绝矣；然后能图民族之融和，然后能图未开发地之发展，然后能奠安国基而免分裂之患。他说，若以“联邦”二字为不适，则“联州”、“联省”皆未尝不可用。39张东荪在《中央杂志》第七号发表《地方制度之终极观》一文，主张采联邦自治的精神，而不取联邦的名义；丁世峄接著又在《中华杂志》第九号发表一篇《民国国是论》，说中国的国基在于各省，犹美国的国基在于各州，主张在宪法上将中央与各省的权限划清。章士钊因张丁二人之论，在《甲寅杂志》上作了一篇联邦论的评论之评论，接著又发表一篇《学理上的联邦论》，于是引起潘力山的反驳，一时联邦论颇有“甚嚣尘上”之势。“但此时鼓吹联邦论，鼓吹扩大省自治权的人，大概是感于袁氏专制淫威的滥用，使得各派新人士，全无活动插足的处所；想假联邦自治之说，一方面挑动各省反抗袁氏独裁的情感，一方面为新派人士谋活动的机会。所以一到洪宪帝制推翻后，甚嚣尘上的联邦论，又反于消沉的状态了。”40
　　到1920年前后，因南北和会无结果，北方直皖战争爆发，南方军政府瓦解，联省自治（或简称联治）运动再次兴起。名流学者纷纷登台亮相，或者撰文鼓吹，或者联名宣言。“联省自治”这个新名称是章太炎的神来之笔。41他指出，联省自治的前提是各省自治，“各省自治为第一步，联省自治为第二步，联省政府为第三步”。42丁燮林、王世杰、李四光等发表《分治与统一商榷书》，主张：㈠划全国为若干联治区域；联治区域，得以省为单位，而不必以省为限。㈡各联治区域，不得缔结攻守同盟条约；且非得中央会议全体同意，不得脱离中央，宣告独立。㈢组织极简单之中央机关于全国适中之地点；不必分设行政、立法、司法各项机关，仅于全国适中地点设置一种中央会议，由各联治区域所派遣之代表组织之。㈣中央职权，应缩减至极小限度；联治区域之职权，应扩充至最大限度。43根据李剑农的总结，所谓联治运动含有两方面的意义：第一、是容许各省自治，由各省自己制定一种省宪（或各省自治根本法），依照省宪自组省政府，统治本省；在省宪范围以内，非但可以免去中央的干涉；便是省与省之间，也可免去侵略的纠纷。第二、是由各省选派代表，组织联省会议，制定一种联省宪法，以完成国家的统一，也就是确定中国全部的组织为联邦制的组织；如此既可以解决南北变法的争议，又可以将国家事权划清界限，借此把军事权收归中央，免去军阀割据之弊。44
　　湖南省是联治运动的先锋。1920年7月，在本省军人和民众奋起驱逐皖系督军张敬尧后，谭延闿以湘军总司令的名义宣布了湖南自治的宗旨。赵恒惕接任总司令后，主持了省宪的起草、审查和公民总投票。《湖南省宪法》于1922年1月1日公布施行；同年12月，依照省宪建立了省政府。青年毛泽东曾是湖南自治运动中的激进分子，他于1920年9月至10月，在湖南长沙《大公报》上发表了阐述建立湖南共和国的系列文章，包括：《湖南建设问题的根本问题——湖南共和国》、《打破没有基础的大中国建设许多的中国从湖南起》、《绝对赞成“湖南门罗主义”》、《湖南受中国之累以历史及现状证明之》、《湖南自治运动应该发起了》、《释疑》、《再说“促进的运动”》、《“湘人治湘”与“湘人自治”》、《“全自治”与“半自治”》、《为湖南自治敬言长沙三十万市民》等；10月10日，他在上海《时事新报》副刊《学灯》发表《反对统一》一文。毛泽东在这些文章中说：中国之所以至此地步，“推究原因，吃亏就在‘中国’二字，就在于这中国的统一。”“中国的事，不是统一能够办得好的。”“既然全国的总建设在一个时期内完全无望，那么最好的办法，是索性不谋总建设，索性分裂，去谋各省的分建设，二十二个行省三特区两藩地合共二十七个地方，最好分为二十七个国。”“我们应该努力，先以湖南共和国为目标，实施新理想，创造新生活，在潇湘片土开辟一个新天地，为二十七个小中国的首倡。”45
　　联治运动的另一模范省是广东。1920年11月，陈炯明率领粤军推倒盘踞广东四年多的桂系军政府后，马上着手制定省宪和实施地方自治。12月，颁布《选举县长与县议会议员暂行条例》。1921年1月，广东省议会选出省宪起草委员会开始起草工作；2月，《广州市暂行条例》公布，广州市政厅成立，省议会审查《县自治条例》的报告；9月，全省民选县议会议员完成；11月，民选县长完成；12月19日，省议会通过了《广东省宪法草案》。46广东省制定省宪要比湖南与浙江两省迟了几个月，但杜赞奇认为，这一草案“是各省宪法中最完备和可行的，它限制了军方的角色和军费预算”。47当时，除湖南经公民总投票通过并施行了省宪，浙江、广东、四川组织省宪起草委员会，成立了省宪草案；云南、广西、贵州、陕西、江苏、江西、湖北、福建等省，或由当局宣言制宪自治，或由人民积极运动制宪；北方的顺直省议会也曾电请各省议会选派代表赴沪共同制定省自治法纲要；“省宪运动的潮流，可谓激荡全国”。48
　　1920年直皖战争后，直系占据中央政权，吴佩孚手握重兵，迷恋“武力统一”，是联省自治的主要障碍。1921年8月，北京政府任命吴佩孚为两湖巡阅使，带兵打败援助湖北自治的湘军和川军，压制了鄂人自治运动，这是联省自治运动由热趋冷，由成功走向失败的转捩点。491924年吴佩孚在第二次直奉战争中战败，他才回过头来拥护联省自治，然而此时潮流已经改变。与之相反，孙中山起初曾对联省自治表示同情，1921年5月5日，他在通电就职非常国会所选大总统的电文中指斥“集权专制为满清以来之秕政”，而“欲解决中央与地方永久之纠纷，惟有使各省人民完成自治，自订省宪法，自选省长。中央分权于各省，各省分权于各县，庶几既分离之民国，复以自治主义相结合，以归于统一”。50但在次年他与陈炯明决裂，与越飞会谈并发表联合声明，获得苏俄政府的政治、军事和财政支持后，便完全否定了联治运动，而致力于北伐统一和“以党建国”。
　　第三次地方自治契机的推动者是中共。1922年，联合俄罗斯和其他几国的“苏维埃社会主义共和国联邦”成立，作为共产国际支部的中共也在同年召开的二大上把“建立中华联邦共和国”列入了党的纲领性决议案。511934年1月，中共召开第二次全国苏维埃代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》称：“蒙古、回、藏、苗、黎、高丽人等，凡是居住在中国的地域的，他们有完全自决权；加入或脱离中国苏维埃联邦，或建立自己的自治区域。”521945年4月，毛泽东在中共七大政治报告《论联合政府》“我们的一般纲领”部分中说：“在新民主主义的国家问题与政权问题上，包含着联邦的问题。中国境内各民族，应根据自愿与民主的原则，组织中华民主共和国联邦，并在这个联邦基础上组织联邦的中央政府。”七大通过的《中国共产党党章》在总纲中明确提出，在目前阶段的任务是“为建立独立、自由、民主、统一与富强的各革命阶级联盟与各民族自由联合的新民主主义联邦共和国而奋斗”。53中共在解决民族问题上的纲领是联邦制，在解决中央与地方关系问题上的纲领是地方自治。1946年1月16日，中共代表团向政治协商会议提出的《和平建国纲领草案》专门列有地方自治一章，主张“积极推行地方自治，废除现行保甲制度，实行由下而上之普选，成立自省以下的各级民选政府”，“省得自订省宪，各地得采取因地制宜的措施”。中共代表吴玉章在会议讨论时说：“过去对省的地位和制度争论颇多，中国政治能否搞好，这是一个重大问题。我们主张省为自治单位，自下而上的普选，依据中山先生遗教省长民选，省自制省宪。”541月31日，政治协商会议一致通过的《和平建国纲领》缩小了地方自治的范围，写道：“积极推行地方自治，实行由下而上之普选，迅速普遍成立省、县（市）参议会，并实行县长民选。”55其中没有提到省宪，也没有提到省长民选，表明在地方自治问题上当时国民党比中共的态度消极。
　　由于国共两党在整军方案上没能达成一致，以及东西方冷战爆发的国际新形势，内战终于不可避免，包括地方自治在内的一整套和平建国计划也随之寿终正寝。但是，1947年10月10日发布的《中国人民解放军宣言》，仍然提到中国境内各少数民族的“平等自治及自由加入中华联邦”。56直到1949年9月制定《中国人民政治协商会议共同纲领》时，中共领导人才最终决定，在解决民族问题上用民族区域自治取代联邦制，在解决中央与地方关系问题上以共产党的组织原则民主集中制取代地方自治。共同纲领第十五条：“各级政权机关一律实行民主集中制。其主要原则为：人民代表大会向人民负责并报告工作。人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作。在人民代表大会和人民政府委员会内，实行少数服从多数的制度。各下级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。全国各地方人民政府均服从中央人民政府。全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”1954年宪法继承了共同纲领的提法，总纲第二条称：“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”
　　行政放权与地方自治
　　毛泽东等中共主要领导人在决定不再使用地方自治的说法时，可能自认为并没有放弃地方自治的精神。共同纲领宣布：“各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府。”1954年宪法也说：“地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民委员会的组成人员。县级以上的人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长。”这似乎是实现了地方自治中最重要的自治选举权，但实际上只是一些皮相而已。按照党政军“一元化领导”的基本原则，1980年代中期以前的“党管干部”制度要管下面的两级干部，地方人民代表大会不仅不能决定本级的领导人选，也无权任免下级的主要干部。1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》就充分体现了这一原则。该法第九条规定：国务院任免各省、各直辖市人民委员会的厅长、副厅长、局长、副局长，各专员公署专员，各自治区相当于上列职位的人员。57在这些法律条文以及更多的内部文件里面，已经找不到地方自治的痕迹。
　　毛泽东、邓小平都十分强调向地方放权，因为在中国这样一个大国，中央政府把一切权力都抓在自己手里是根本不可能的。但是，带有相当大随意性的行政性放权，与地方自治制度下由宪法和法律保障的规范性分权，二者不可同日而语。毛泽东时代的中央地方关系以不稳定著称，放了收，收了又放，所谓“一统就死，一放就乱，一乱就收”。邓小平时代向地方放权是片面的、局部的、缺乏统一规划的，其弊端目前已经逐渐明朗化。把不规范的中央地方关系改造为规范的地方自治制度，是下阶段中国政治改革的一出重头戏。
　　不算那些局部的起伏，毛泽东时代（包括短暂的华国锋掌权时期）在中央与地方关系问题上就有五次大的变化。1950年代初期是中央集权制度建立时期。1950年代后期，开始第一次向地方放权。毛泽东在1956年4月的《论十大关系》中提出，“中央要注意发挥省市的积极性”，“扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情”。58在1958年的成都会议上，他谈到“地方分权”、“又统一又分散”、“发展地方个性”的想法。欧洲没统一，可是地方（各国）发展了；中国自秦起一统天下，地方就不发展了；“各有利弊，一万年后写历史，各有褒贬”。59各省权力到手，在“大跃进”中争放卫星，捅出了大娄子，1960年代初期，中央把下放各省的权力又全部收了回来。1960年9月，中共中央政治局决定重建6个大区中央局；1961年1月，中共中央作出《关于调整管理体制的若干暂行规定》，确定：最近两三年内，经济管理的权力应该更多地集中到中央和中央局；地区计划应当在中央的统一领导下，以大区为单位，由中央局进行统一安排。到1960年代后期经济状况好转，又开始第二次向地方放权。毛泽东在1966年3月的一次讲话中说，中央还是虚君共和好。中央只管虚，只管政策方针，不管实，或少管点实。中央部门收上的厂收多了，凡是收的都叫他们出中央，到地方上去，连人带马都去。60 1970年12月，毛泽东与美国记者斯诺谈话时说：“就是这两个积极性，中央一个积极性，地方一个积极性！讲了十几年了，就是不听，有什么办法？现在听了。”“统统抓在我手里不行啊，我管不了那么多啊！要学你们美国的办法，分到五十个州去”。61“文革”期间，中央的许多经济管理权限和直属企业下放给了各省，但在毛泽东去世后不久，华国锋的经济副手李先念等人又一次把一部分权力和企业收归中央。制度和政策摇摆不定，就无法从长计议；“有权不用，过期作废”的短期行为，是“一放就乱”的重要原因。
　　吴稼祥称邓小平是“只做不说”的“联邦主义者”。62邓小平甚至没有像毛泽东那样讲过“地方分权”，他只说“下放权力”或“权力下放”，但做得确实不少。钱颖一、杰弗里·萨克斯、杨小凯等称之为“中国式财政联邦主义”。在邓小平时代，地方财政收入占全国财政总收入的比重不断增加，1987年为51.2％，1990年为60％，1992年达到71.3％。63尽管实行分税制以后，中央财政收入占全部财政收入的比重有所上升，1994年为55.7％，1995年为52.5％，1996年为49.4％，1997年为48.6％，但与其他发达国家相比仍存在很大的差距。美国中央财政收入与地方财政收入的比例是6：4，英国中央财政收入占总财政收入的70％以上，法国中央财政收入占80％左右。64杰弗里·萨克斯等人说：“来自税收和国有企业利润的政府收入依据一定的分配规则在中央和省级政府之间划分。在邓的区域分权的早期，固定数量的省政府收入上交给中央政府，在后期，固定比例的省政府收入上交给中央政府。一种中国式财政联邦主义从这个演进过程中出现，它为1990年代中国改革提供了推动力量。在世界银行的帮助下，这种财政联邦主义把地方政府的税收种类和征收机构与中央政府的税收种类和征收机构分离开。邓的财政联邦主义和俄国中央集权型的联邦政府与地方政府间财政关系形成鲜明的对比。这部分地解释了中国和俄罗斯改革绩效的差别。”65
　　事实上，邓小平时代的地方分权并不限于行政性和财政性分权，而是已进入到政治性分权的领域。1954年宪法规定“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”，而根据现行宪法和地方组织法，省、直辖市、自治区，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市，自治州、自治县，均已获得地方立法权。依据法律条文，制定地方性法规应以“和国家宪法、法律、政策、法令不抵触”为前提，但在政治现实中，地方性法规却被赋予了率先冲破阻碍改革开放的现行法律政策体系的功能。邓小平一再说：“有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。”“在全国的统一方案没有拿出来以前，可以先从局部做起，从一个地区、一个行业做起，逐步推开。中央各部门要允许和鼓励它们进行这种试验。”66当中央政府在改革问题上内部不统一，动力不足，经验缺乏时，便把推进改革的主动权交给了地方。
　　然而，“中国式财政联邦主义”与地方自治制度下的规范化分权，仍然有很大的距离。“当1989年后邓出于政治原因故意保持一个弱中央政府时，财政联邦主义更类似于美国的财政联邦主义，但在后邓时代，当朱熔基总理采取行动增加中央政府的权力时，财政体制变得远离美国的财政联邦主义。”虽然地方获得了一定程度的自治立法权和自治财政权，但仍与自治人事权无缘。“中国有非常中央集权的省政府首脑任命制度，中央政府定期在各省之间轮调官员以确保在地方利益与中央政府利益发生冲突时，他们对中央政府绝对忠诚。”67为了保住职位和获得升迁，地方官员更关注的是中央的旨意和上级的好恶，而不是利用已有的自治权力来造福桑梓和取悦选民。
　　邓小平曾说：“权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放问题。”68但是迄今为止，中央政府在地方分权问题上始终没有一个通盘的规划。在改革初期，地方财政主要是指省级财政和县级财政；地区不是一级政府，只能算作一级准财政；乡镇财政还没有建立。此后，一方面是中央财政向省级财政放权，省级财政向地级市财政放权；另一方面是地级市财政向县级财政和乡镇财政收权。以致到1990年代后期，大多数基层政府和基层财政陷入了极其困难的境地。从省到乡四级完全的地方财政，在世界其他国家是闻所未闻的，要在如此之多的地方政府之间规范化地分配事权和财力，几乎是不可能的。
　　国家统一与多种地方制度
　　近年来，颇有一些学者主张中国实行联邦制，理由主要有三条：有利于行政合理化，有利于解决民族问题，有利于实现国家统一。以下逐一检讨这三条理由。
　　前面已经说过，联邦制国家和单一制国家在历史演变中逐渐趋同，它们的地方自治制度现已不存在原则上的差异。单一制国家中同样可以有所谓“竞争性政府”（competitive governments）并获得这种竞争所带来的种种好处。69因此，仅仅为了提高行政效率、扩大政策选择空间便要求中国实行联邦制，理由是不充分的。
　　出于解决西藏、新疆民族问题的需要而实行联邦制，比前一条理由在国内外更有市场。前人也屡有这方面的考虑和说法。民国成立前后，革命党和其他政治人士都说过“五族共和”，“共和政治者， 联邦政体也”之类的话，但后来均不了了之。中共也曾长期坚持建立“多民族联邦”。长期主持中国共产党民族工作的李维汉回忆说：在起草《共同纲领》的时候，毛泽东提出，要考虑到底是搞联邦，还是搞统一共和国，少数民族区域自治。毛泽东、李维汉等中共领导人考虑的结果见于1949年9月7日周恩来所作《关于人民政协的几个问题》的报告。报告中说：“关于国家制度方面，还有一个问题就是我们的国家是不是多民族联邦制。现在可以把起草时的想法提出来，请大家考虑。中国是多民族的国家，但其特点是汉族占人口的最大多数，有四亿人以上；少数民族有蒙族、回族、藏族、维吾尔族、苗族、夷族、高山族等，总起来，还不到全国人口的百分之十。当然，不管人数多少，各民族间是平等的。首先是汉族应该尊重其它民族的宗教、语言、风俗、习惯。这里主要的问题在于民族政策是以自治为目标，还是超过自治范围。我们主张民族自治，……我们国家的名称，叫中华人民共和国，而不叫联邦。……我们虽然不是联邦，但却主张民族区域自治，行使民族自治的权力。”701954宪法进一步明确规定：“中华人民共和国是统一的多民族的国家。”“各少数民族聚居的地方实行区域自治。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”
　　1980年代，学者里克（William H. Riker）和莱姆科(Jonathen Lemco) 量化分析了从1798到研究时为止存在着或存在过的40个联邦，范围覆盖整个世界，他们发现：有一个特别大的成员单位和成员单位数目少，是联邦制国家的真正危险。711990年代苏联和南斯拉夫的解体，则说明以语言、民族特征划分成员单位的联邦不具有稳定性。如果中国实行多民族联邦制，有一个特别大的成员单位、成员单位数目少和以民族特征划分成员单位这三条就占全了。显然，政治家凭直觉作出的决定和学者理论分析的结果是一致的。在民族区域自治制度作为既成事实存在50年后，再回过头来实行联邦制，在政治上是不明智。过去民族区域自治制度执行得不好，可以在此框架内作大幅度的调整，不是非改为联邦制不可的。譬如说，英国就是在单一制框架内解决苏格兰和威尔士问题的。毕竟在当今的世界上，合是主流，分是逆流。国家制度的选择要有利于国家统一与民族和睦。
　　根据王丽萍的研究，当今世界上的28个联邦制国家中，有25个选择联邦制是与构建民族国家同步的，也就是说，联邦制是建立统一国家的必要手段和最佳途径。只有苏丹、斯里兰卡和比利时是建立了单一制国家后，再改为联邦制。72其中前两个国家现在仍陷于内战之中，联邦制国家最终能否建立起来，还是一个疑问。其实孙中山对于这个问题早有论述：“主张联省自治的人，表面上以为美国的地方基础有许多小邦，各邦联合，便能自治，便能富强；中国的地方基础也有许多行省，也应该可以自治，可以富强，殊不知美国在独立时候的情形究竟是怎么样。美国当独立之后为什么要联邦呢？是因为那十三邦向来完全分裂，不相统属，所以不能不联合起来。……中国的各省在历史上向来都是统一的，不是分裂的，不是不能统属的；而且统一之时就是治，不统一之时就是乱的。……美国的富强，是各邦统一的结果，不是各邦分裂的结果。中国原来既是统一的，便不应该把各省再来分开。”73
　　原来既是统一的便不应该再分开，原来尚未统一的便可以联邦制的方式联合起来。基于这个理由，联邦制可以是台湾海峡两岸中国人实现统一的选项之一。邓小平1983年6月26日会见美国新泽西州西东大学教授杨力宇时说，祖国统一后，台湾“可以有自己的独立性，可以实行同大陆不同的制度。司法独立，终审权不须到北京。台湾还可以有自己的军队，只是不要构成对大陆的威胁。大陆不派人驻台，不仅军队不去，行政人员也不去。台湾的党、政、军等系统，都由台湾自己来管。”74江泽民1992年10月12日在中共十四大政治报告中说，“在一个中国的前提下，什么问题都可以谈”，其中应当包括联邦制的问题。从中共领导人已经开出的条件来看，有些已经超出了联邦制的范畴，例如台湾拥有自己的军队。世界上现有的联邦制国家，至少在法律上是统一的；而即使不算台湾，中国内地、香港和澳门现在的法律制度已经包括了三种不同的法系：英美法系、欧洲大陆法系和苏维埃法系。
　　未来的一个中国，可以在一个很长的过渡时期里实行多种不同的地方制度。一般地区实行地方自治，少数民族地区实行民族区域自治，港澳地区实行特别行政区制度，台澎金马地区根据两岸谈判的结果，实行联邦制、邦联制或者任何一种双方都能接受的制度。
　　三、地方自治的层级
　　20世纪上半叶的中国，错失了几次实行地方自治的契机，其中一个很重要的原因是在地方自治的规模与层级上没能达成共识。例如，袁世凯死后国会重开，国会中的商榷系和研究系（分别由先前的国民党议员和进步党议员组成）围绕着省制问题展开了激烈的政争。前者主张将地方制度列入宪法，实行省长民选，给予地方自治地位；后者则反对地方制度入宪。1916年11月29日和12月4、5、8日，宪法审议会进行了四次表决，均未能通过地方制度入宪的议案。75地方制度上的分歧导致国会制宪流产，宪法阙如诱发了此后的府院之争、张勋复辟和护法之役。大致归纳一下，在有关地方自治争议中曾出现过一级自治、二级自治和三级自治的主张。
　　一级自治
　　按照历史发展的顺序，二级自治出现得最早，是清末朝野意见的主流；而民国初期的两位大人物却独辟蹊径，先后提出了一级自治的政制提议，其中袁世凯主张区自治，孙中山则钟情于县自治。
　　袁世凯独揽大权后，于1914年2月下令各地停办城镇乡和县自治会；接着，又下令解散各省议会。5月，袁世凯颁布了省官制、道官制和县官制，明确这三级均实行官治而不实行自治。12月，新颁地方自治试行条例，改清府厅州县与市城镇乡之二级制，为区自治之一级制；区以上之自治，无其他制度，区以下之自治，亦无其他组织。76根据1914年12月公布的《地方自治试行条例》和《地方自治试行条例施行规则》，一县之境界，得设四区至六区，二县以上合并之县，可增至八区。以所辖户口数确定实行单独制自治区或合议制自治区，前者仅设区长一人；后者设区董与区自治员，自治员定额不超过十人。自治员由选民选出定额两倍，经县知事由选民遴选充任，区董由选民中选出三人，县知事择一委任。77这种县辖区规模大致相当于清末的乡，但区自治选举始终没有举行。袁世凯死后，他拟定的区自治制度也随之寿终正寝。
　　“二次革命”失败后，孙中山曾对地方自治问题进行过认真的研究，他说，“地方自治者，国之础石也。础不坚，则国不固。观五年来之现象，可以知之。今后当注全力于地方自治”。经过反复思考，他最终选择以县为地方自治单位：“我言地方分权而以省为单位者，仍不啻集权于一省也。故不为此项问题之研究则已，苟欲以精密之研究，则当以县为单位。国人对于本县，在历史习惯上，有亲昵之感觉。……代议政体旗帜之下，吾民所享者只一种代议权耳，若底于直接民权，则有创制权，废制权，退官权。但此种民权，不宜以广漠之省境施行之，故当以县为单位，地方财政完全由地方处理之，而分任中央之政费。”78“今假定民权以县为单位，吾国今不止二千县，如蒙、藏亦能渐进，则至少可谓三千县。”“今此三千县者各举一代表，此代表完全为国民代表，即用以开国民大会，得选举大总统，其对于中央之立法，亦得行使其修改之权，即为全国之直接民权。”“欲行此制，先定规模。首立地方自治学校，各县皆选人入学，一二年学成后，归为地方任事。次定自治制度，一调查人口，二清理地亩，三平治道路，四广兴学校，而其他诸政，以次举行。至自治已有成绩，乃可行直接民权之制矣。”79他在1920年3月1日的《地方自治实行法》中明确规定：“地方自治之范围，当以一县为充分之区域。”80在1924年4月12日的《国民政府建国大纲》中，他再次重申：“县为自治之单位，省立于中央与县之间，以收联络之效。”81孙中山强调分县自治与联省自治的不同在于“行直接民权”和“全民政治”，“人民有选举权、创制权、复决权、罢官权，……皆为直接民权，由人民直接行于县自治。”82至于县以下是否要实行自治的问题，似乎他一直没有来得及考虑。
　　二级自治
　　清末地方自治完全以日本的制度为楷模，日本是府县和市町村二级地方自治，清廷便决定在府厅州县和城镇乡实行地方自治，可简称为县乡二级自治。在国民政府统治初期，曾由立法院立法，试图施行区乡二级自治。
　　1909年1月，清廷颁布《城镇乡地方自治章程》及选举章程；1910年2月，又颁布《京师地方自治章程》、《府厅州县地方自治章程》及相应的选举章程。城镇乡为下级地方自治团体。设议事会，为议决机关，议员由选民选举产生；人口过少之乡，不设议事会，以乡选民会代之。设城镇董事会和乡董、乡佐，为执行机关；城镇设董事会，总董由议事会从选民中推选2人，呈报地方官择定1人担任，董事由议事会从选民中推定1至3人，呈报地方官核准；乡设乡董、乡佐，由议事会或选民会选举。议事会议决事项须呈报地方官查核后，移交城镇董事会或乡董按章执行。府厅州县为上级地方自治团体，自治权力较城镇乡减缩，设议事会和参事会。议事会议员的选举和议事方法等与城镇乡基本一致，不同之处在于，府厅州县不设董事会而设参事会，由议事会推选4至12人组成。参事会虽可议决议事会所决事件的执行方法，却仍是副议决机关，执行机关由府厅州县长官担任。府厅州县长官由朝廷任命，对于议事会及参事会之议决事件，有交令复议及核销之权；自治规约须经府厅州县长官申请督抚核准，或咨民政部等衙门核准，然后施行；督抚遇有不得已情节，得咨请民政部解散府厅州县议事会。83两级自治机关的权力均有限，而且自治职员尚需上级地方行政长官核准，只能算是不完全的地方自治。
　　1919年9月8日，北京政府公布《县自治法》，列为法律第12号。1921年6月18日和7月3日，大总统徐世昌以教令第13、14、16、17号公布《县自治法施行细则》、《县议会议员选举规则》、《市自治制》和《乡自治制》。县自治团体以县之国家行政区域为其区域，县下辖普通市和乡，县和市、乡均为自治团体，亦均为公法人。84基本上恢复了清末民初的二级地方自治，只是改换了一些名称，如：府厅州县划一为县，城镇划一为市，议事会改称议会，总董改称市长，乡董改称乡长，等等。
　　1939年9月19日，国民政府公布《县各级组织纲要》，规定：“县为地方自治单位”，“县为法人”；乡镇亦为一级法人和自治组织，设有议决机关乡镇民代表会和执行机关乡镇公所。乡（镇）长和副乡（镇）长由乡（镇）民代表会，就公民中具有规定资格者选举之，不再需要上级加委。同时，《纲要》取消了以前的自治法规对选民各种性别、财产、资历和文化条件的限定：“中华民国人民，无论男女，在县区域内居住六个月以上，或有住所达一年以上，年满二十岁者，为县公民。”县公民有依法行使选举、罢免、创制、复决之权。85
　　区乡二级自治不同于上述的县乡二级自治，纯属纸上谈兵，并没有在地方上真正实行过。经国民政府立法院三读通过，1929年9月18日公布《乡镇自治施行法》，10月2日公布《区自治施行法》。法律规定：乡镇权力机关为乡（镇）民大会；乡（镇）民大会选举正副乡（镇）长、调解委员会、监察委员会；在区长民选实行以前，乡镇长暂由县长就训练合格人员委任，在区长民选实行时，选出加倍人数报区公所转请县长择任；乡镇执行机关为乡镇公所，可置事务员、镇丁、乡丁。县下设区的数目，多则十数，少则三四；区为自治团体；每区以10至50乡镇组成。区权力机关为区民大会，区民大会由区长或区监察委员会或十分之一区民或过半数之乡镇公所联名召开，得分若干会场同日举行；区民大会选举区长、区调解委员会、区监察委员会；在民选实行以前，区长暂由省民政厅就训练考试合格人员委任；区执行机关为区公所，酌用助理员辅助区长办理区务。86法律起草者在解释立法主旨时说：“组织之成立，应以区为先，乡镇次之，闾邻又次之，而实行自治，是应先从闾邻乡镇着手，而区居其次。”87因此，在县以下各级组织建立健全之前，就无所谓自治。
　　三级自治
　　民国元年（1912年）的国务会议在研究地方制度时，曾议决道、县、市乡三级自治；1947年元旦公布的《中华民国宪法》和有关法规，则规定省、县、乡三级自治。
　　1912年10月18日，国务会议决定了地方官制“虚三级”的大纲。按照当时的观念，地方行政（官制）与地方自治是两回事。国务院法制局长施愚主张采普鲁士制，行政机关与自治机关绝不相干涉，地方长官不得解散议会，议会亦不得弹劾地方长官；主流的意见则认为自治机关应受行政机关的监督。按照大纲，道、县为实级，设知事；省为虚级，设总监，并准备在条件成熟时予以废除。同时设三级地方自治团体：市乡为初级自治团体，以市乡会为议事机关，以选举之市乡长为行政机关；县为中级自治团体，县会议决事项由县知事执行；道为上级自治团体，以道会为议事机关，议决事项由道董事会执行，董事会设总董一人。88根据这个方案，市乡为完全的自治，县为有限的自治（只有议事机关而不设自治执行机关），道为带有浓厚普鲁士色彩的行政—自治二元制。“虚三级”制具有相当程度的合理性，可惜如民初名记者黄远生所说，“一月二月未满而已小产矣”。89
　　《中华民国宪法》第十一章“地方制度”第一节“省”规定：省得召集省民代表大会，依据省县自治通则，制定省自治法，但不得与宪法抵触；省设省议会，省议会议员由省民选举之；省设省政府，置省长一人，省长由省民选举之。第二节“县”规定：县实行县自治；县得召集县民代表大会，依据省县自治通则，制定县自治法，但不得与宪法及省自治法抵触；县民关于县自治事项，依法律行使创制复决之权，对于县长及其他县自治人员，依法律行使选举、罢免之权；县设县议会，县议会议员由县民选举之；县设县政府，置县长一人，县长由县民选举之；县长办理县自治，并执行中央及省委办事项。90此前颁布的《县各级组织纲要》已规定乡镇为一级法人和自治组织。但是在国民政府从大陆撤离前，并没有制定出省县自治通则，也就谈不上把省自治和县自治付诸实施。
　　1950年4月24日，《台湾省各县市实施地方自治纲要》公布。从同年7月开始，依此纲要分期分区举行了县以下各级民意代表及县长、市长和乡镇长的选举。迄1951年7月底止，各种选举全部完成。911951年9月，《台湾省临时省议会组织规程》公布。第一届省议会实行间接选举制，55名省议员由全省21个县市议会的792名议员选出。1954年6月就职的第二届临时省议会改采直接民选。1959年6月24日第三届临时省议会第五次大会期间，临时省议会始正名为“台湾省议会”。921994年7月，《省县自治法》和《直辖市自治法》公布，12月3日，台湾首次举行省政府主席直接选举和台北、高雄改制为院辖市后第一次市长选举。931997年和1999年，《中华民国宪法》两次增修，先是冻结了省级选举，后是改变了省的性质和地位。94根据“增修条文”第九条第三项的规定，立法院于1999年通过了《地方制度法》，废止了原来的《省县自治法》。《地方制度法》规定：“省政府为行政院派出机关，省为非地方自治团体。”“省政府受行政院指挥监督”，省政府主席、副主席、委员“均由行政院院长提请总统任命之”。省议会改为谘议会，“省谘议会对省政府业务提供谘询及兴革意见”；谘议员为无给职，“均由行政院院长提请总统任命之”。95这样，刚刚实行几年的完全的省、县（市）、乡三级自治又变成了县（市）、乡二级自治。最近，台湾民进党的內政部长表示，近期将提案修正地方制度法，在2006年完成乡镇长、县辖市长全面官派。96如果能够实现的话，台湾的地方自治将回归到孙中山当初设想的一级自治——县自治（以及直辖市和市自治）。
　　未来构想
　　在总结国内外地方自治经验和教训的基础上，我们于五年前提出了中国实行两级地方自治的构想：将中央直辖市、计划单列市、省会城市、地级市和地区改组为都、府、州，确定为上级地方自治单位，简称地方自治体；以按新标准设立的市、镇、乡和坊（即现在大城市中的街道）为下级地方自治单位，简称社区自治体。省、县暂时保留为非自治的地方行政体。97关于这一构想，我们已经有过详细的说明和讨论，这里再强调以下几点：第一，把现有的地方政府层级全部改为地方自治团体，再加上村民自治，一共五级自治，是绝不可取的。第二，两级地方自治不能靠得太近。第三，地方自治体不应是省或者县，应当是位于二者之间的府、州。第四，社区自治体不应是县（区）或者村（居民委员会辖区），应当是县辖市、乡镇和坊（街道办事处辖区）。
　　当今世界各国，除一些小国外，大多数设二级或二级以上的地方行政单位，但并非所有的地方行政单位均为地方自治团体。3000多个县政府管辖着美国的每一寸土地，但从法律形式上看，传统的（即绝大多数没有制定县自治章程的）县政府是州政府的一个行政单位，“县政府只是行政管理的工具，它没有制定政策的权力”。98美国东北和中北地区的20个州，在县下面还有被组织为乡镇的1.7万个地方政府，但它们并不是法人。99日本的北海道和东京都下面设有派出机构支厅，12个政令指定都市下面设有区，它们均构成一个地方行政层级，但不是地方自治层级。俄罗斯的联邦主体（共和国、边疆区、州、自治州、自治专区）下面设有区（联邦主体直辖市）和镇（村、区辖市）二级行政区划，但大多数联邦主体或者只在区级实行地方自治，或者只在镇级实行地方自治；只有少数联邦主体在区级和镇级均实行自治。100地方自治层级太多，就没有办法在它们之间把事权和责任划分清楚；同时，也不需要那么多地方政府层层制定特殊政策，当然更不需要它们来充当转发红头文件的收发室。在中国目前情况下，减少地方政府层级（例如取消地级建制，实行宪法规定的省、县、乡三级制），或者把每一级地方政府均改为地方自治团体和公法人，都是行不通的；惟一的改革途径是首先区分地方自治体和地方行政体，从四级政府中选择两级作为地方自治体，在强化建设地方自治体的同时，逐步弱化地方行政体，为减少地方层级创造条件。
　　意大利现有19个大区和95个省，平均每个大区辖5个省。大区拥有三方面的地方自治权能：它们拥有政治权能，可以建议对宪法作某些修改，向议会两院提出法律建议，还可以发起全民公决；它们拥有与联邦制国家的成员州相同的立法型权能和行政领域中的广泛权能。虽然意大利宪法承认省“是共和国普通法规定的原则范围内的自治行政单位”，但是事实上省级机构十分脆弱，“没有起到在正常情况下应当起到的作用”。学者们怀疑大区改革的实施是否会导致明显无能的省级行政单位复兴，因为“省的区域与大区的区域过于接近，这两个行政单位无法共存”。101类似的情况也出现在中国。1920年代末立法院先后公布《乡镇自治施行法》和《区自治施行法》，试图在县下实行区、乡二级自治。时人对此批评甚多，认为区与乡镇过于接近，“区与乡镇的事务既涉重复，则区之一级，还不是等同赘瘤吗？”1021930年代蒋介石推行行政督察专员制度时，考虑到其辖区小的只有二三县，大的不过七八县，“确定行政专员之管区为单纯行政区域而非地方自治团体，行政专员所管之职务实如一省中之民政分厅”，而且“专员必须兼任驻在地之县长”。1031980年代中期以后，由行政督察专员公署演化而来的地级行政建制由虚变实，地、县两级之间过于接近的问题便突显出来，大多数地级市只管辖几个县级单位。有些地方采取了划小县级行政单位区域、增加县级行政单位数量的办法来应对，使行政机构更趋膨胀。如果确定实行两级地方自治，那么或者是省与县，或者是地与乡，过于接近的地与县不适合作为两级地方自治体。
　　选择地级行政建制而不是省作为（上级）地方自治体的理由如下：首先，是顺应现实的发展趋势。改革开放以来，中央与省的权力和财力向地级行政建制下放，地级行政建制又向县和乡镇上收了一部分权力和财力，使其成为各级地方政府权力角逐中的最大赢家。面对这个趋势，一些学者要求取消地级行政建制的呼吁愈发显得不合时宜。这当然不是地级官员们能耐大、嗓门高的结果，而是中国城市化的客观要求。中国既不能像一些中小国家那样靠发展一两个特大城市（汉城、曼谷、开罗）来实现农村人口的城市化，也不能如某些学者所建议的那样依赖于几万个小城镇的发展；中国城市化的主流是把现有的几百个地级市发展为大中城市，用它们来容纳大部分的进城农民。其次，是与世界各国的地方体制接轨。美国、德国的州，日本的都道府县，法国、意大利的大区，都与中国的地级行政建制（即地方自治构想中的都府州）规模相当。俄罗斯有89个联邦主体，因此需要在它们之上设置7个联邦大区，在每个区派驻直接隶属总统的代表，负责监督联邦法律的执行和联邦官员的招聘工作。如果中国在现有地级行政建制的基础上建立地方自治体，那么将有300多个都府州，在30来个非地方自治的省派驻中央代表，省的规模和管辖幅度均大体相当于俄罗斯的大区。第三，是降低政治风险。中国的大省经济实力占到全国十分之一左右，人口超过欧洲各主要强国，如果作为地方自治体出了什么差错，对全局影响很大；而且省级行政长官人数较少，容易在政治上联手，对中央施加压力；以300多个府州为地方自治体，就可以避免出现上述情况。四是有利于提高民族自治区的地位。在民族地区实行自治区、府州（自治州）、市坊镇乡（民族乡）三级地方自治，可以使自治区的宪法地位略高于一般的省，而与香港、澳门等特别行政区处于同一级别。当然，面积小、人口少的自治区（如宁夏回族自治区），也可以实行两级自治，这应当由自治区的立法机关自行决定。
　　基层社会自治体应具有足够的自治人才和自治财力，现有的村委会和居委会辖区范围太小，因此不适合作为社区自治体。国民政府开始施行地方自治时，首先选择的便是村和里。1929年《乡镇自治施行法》中的乡镇是人口百户的小乡小镇，即1928年《县组织法》中的村里。由于小乡自治不切合实际，后来实行“新县制”时才改为以大乡为自治团体。台湾现行《地方制度法》规定：“乡以内之编组为村；镇、县辖市及区以内之编组为里。”其中“乡 （镇、市）为地方自治团体”，村、里只是地方自治团体内部的“编组”。《地方制度法》第59 条规定：“村（里）置村（里）长一人，受乡（镇、市、区）长之指挥监督，办理村（里）公务及交办事项。由村（里）民依法选举之，任期四年，连选得连任。”虽然村（里）长由选举产生，但却是无给职，同时又要接受乡（镇、市、区）长之指挥监督，所以并不为村民热衷。因此该法条接着规定：“村（里）长选举，经二次受理候选人登记，无人申请登记时，得由乡（镇、市、区）公所就该村（里）具村（里）长候选人资格之村（里）民遴聘之，其任期以本届任期为限。”除村（里）长外，村（里）还设有作为地方公务员的干事，许多台湾学者因而主张取消村（里）长选举制度。当前大陆的村民自治仍是一种政社合一的制度，在继续维持村社土地共有的前提下，可以把村民委员会改组为管理村社土地的法人团体，但不宜实行村级地方自治。本文前面已经讨论过，以几十万人到上百万人的县为社区自治体，与让政府权力尽量贴近居民的世界潮流是背道而驰的。
中央政府与省，地方自治体都府州与县，社区自治体市坊镇乡与村、里（居民委员会辖区），构成“三　　实三虚”的政府体系。实级政府与虚级政府的主要区别是，前者由选民直接选举产生，具有自治立法权和自治财政；后者不是由选民直接选举产生，不具有自治立法权和自治财政。中央立法机构应有几百人的专职民意代表，地方自治体立法机构应有几十人的专职民意代表，社区自治体应有十几人到几十人的兼职民意代表。专职民意代表应有必要的办公经费、物质条件和助理人员。兼职民意代表应“得支研究费等必要费用；在开会期间并得酌支出席费、交通费及膳食费”。
　　　　　　　　　　　　　


  

四、地方自治的规范化分权
　　规范化分权是宪政国家的基本特征。它包括横向的权力分立和纵向的权力分配。地方自治首先涉及的是纵向的权力分配，在自治体内部则有类似于中央政府的权力分立问题。
　　在中央集权制度下，各级政府的权力划分乃是一种行政行为，地方政府的权力来自中央政府或者上级政府的行政性授权，是缺乏保障和不稳定的。在地方自治制度下，地方自治团体的自治权力来自规范化分权，比行政性授权更加稳定，更有保障。当然，现在的地方自治团体通常是一身二任，例如台湾《地方制度法》第14条就规定地方自治团体“依本法办理自治事项，并执行上级政府委办事项”。所谓“自治事项”：“指地方自治团体依宪法或本法规定，得自为立法并执行，或法律规定应由该团体办理之事务，而负其政策规划及行政执行责任之事项。”所谓“委办事项”：“指地方自治团体依法律、上级法规或规章规定，在上级政府指挥监督下，执行上级政府交付办理之非属该团体事务，而负其行政执行责任之事项。”
　　分权的保障
　　中央政府和地方自治团体的规范化分权，有几种不同的方式。因而对自治权的保障，可以分为宪法保障、法律保障和司法保障；作为特例，还有条约保障。
　　凡以宪法来规定地方自治团体权力的，则其自治权必受宪法的保障，至于其保障的程度，则视其国家是否采联邦制而有所不同。联邦制国家通常在宪法中明确划分联邦及其成员单位之间的权力，联邦宪法的自治授权方式可归纳为以下三种：⑴美国制：美国宪法系单独列举联邦政府的事权，而以未列举的剩余事权归之于各邦。即中央列举事权，而地方概括其剩余事权，故地方事权较大。⑵加拿大制：加拿大宪法系将联邦事权与各省事权双方列举，如有未列举的事权发生时，其性质属于全国性者归联邦，关系于一省之性质者属于省。即中央、地方均列举事权，而未列举事项则依事务性质(本质)来划分而定其归属。⑶原南非联邦制：原南非联邦制是列举各邦事权，而以未列举的事权推定属于中央。即地方列举，中央概括，故中央事权较大。104为防止轻易地以修宪方式改变地方自治的权限，联邦制国家通常规定宪法的修正应经各联邦成员单位批准。单一制国家也有把地方自治的基本原则列入宪法的，例如《日本国宪法》就设有“地方自治章”，意大利、秘鲁、哥伦比亚、乌拉圭等国也以宪法方式保障地方自治体的自治权力。
　　地方团体的自治权，固有由宪法所规定而受宪法保障者，但大多是由法律所授与而受法律的保障。法律授权可分为两种：⑴普通法律授权：适用于全国的地方自治团体，而非仅适用于某一地方自治团体。这种方式为各国最通行的方式，如日本《地方自治法》。⑵特别法律授权：某一地方自治团体欲取得某种权力，向国会请求制定法律，该请求如经国会通过成为法律，其效力只及于该地方自治团体，与其他地方自治团体无关。这种方式在英美法系国家中较为普遍。
　　美国各州对自治市的授权方式有五种：⑴普通宪章制(General Charters)：此制系由州议会制定一个通行于全州各市的市法典，使全州各市一体适用。⑵特别宪章制(Special Charters)：此制系由州议会根据各市实际情形或特殊需要，制定一种以某一市或少数市为适用范围的特别宪章。⑶分类宪章制(Classified Charters)：此制系由州议会根据各市人口、面积、财政等分为若干类，每一类型制定一种宪章，以颁给同类各市适用。⑷选择宪章制(Optional Charters)：在这种制度下，是由州议会先行制定各种宪章，然后由各市自行选择适合于其所需要的一份以为自己的宪章。⑸自治宪章制(Home Rule Charters)：此制系由州议会立法授权或由州宪法授权各市自行制定宪章，以决定该市的组织体制及公共事务的处理。其由州议会以立法授权者，称之为立法自治宪章制(Legislative Home Rule)其由州宪法授权者，称为宪法自治宪章制(Constitutional Home Rule)。105
　　司法审查制起自美国，是美国对宪政制度的独特贡献。司法审查制使联邦最高法院得以对地方自治提供司法保障。当联邦与州或其他地方政府出现权限划分争议时，便是由最高法院作出最终判决。除美国外，现在已经有许多国家也采用了司法审查制度。《中华民国宪法》第一一一条规定：“中央与直辖市、县（市）间，权限遇有争议时，由立法院院会议决之”。但台湾一些学者及政治家认为，有“宪法位阶之自治事项”即依据宪法某一事项系属县之立法权限，则中央法律亦不得剥夺其决策空间。如果行政院与县政府在政治上协调之程序未能达成协议，应由司法院或行政法院做最后的裁决。“未来政府应尽速厘清中央与地方之权力关系，一方面强化二者间的协议机制，另一方面，也要建立化解彼此有关事权争议的机制，加强大法官会议审查地方自治争端的功能。”106
　　条约保障是由国际组织或外国政府和本国政府一起对地方自治作出保障。第一次世界大战结束后，中东欧新兴诸国多采用联邦制以适应不同民族同处一国的情势。但联邦制终不为各国所乐闻，故为保障其国内少数民族，协约国要求这些新兴国家在签订国际条约时作出相应保证。107另外，1984年中英两国政府签署联合声明，指出1997年7月1日以后，香港主权回归中国大陆，但需维持现行政制五十年不变，这即是典型的以条约授与方式来保障地方自治的实施。
　　中国未来全面实行地方自治制度，应以地方自治原则入宪、制定《地方自治法》和采纳司法审查制度等，为中央与地方的规范化分权提供多方面的保障。
　　中央事权
　　毛泽东喜欢说发挥两个积极性，中央一个积极性，地方一个积极性。108这说明他的心目中并没有在中央与地方之间明确划分事权的概念。一方面，中央是领导一切的，想管什么就可以管什么；另一方面，“上面千条线，下面一根针”，什么事情也离不开基层政府。每一件事情都要发挥两方面的积极性，地方积极性还要进一步分解给四级政府，五级政府的主管部门插手过问同一件事，又如何具体划分权力和责任呢？毛泽东的这种观念至今还保留在现行宪法中：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”即所谓“中央统一领导下的分级管理制”，“在保证中央政府有效实施宏观调控的基础上，发挥中央与地方两个积极性”。
　　关于事权，首先是要明确政府事权的范围，其次才是如何在中央与地方之间进行具体的划分。在全能政治、计划经济的总体性社会中，政府的事权可以说是无所不包；在市场经济体制条件下，政府的事权必须大幅度地削减，实行“小政府，大社会”。世界银行发表的《1997年世界发展报告》将政府的职能归纳为建立法律基础、保持非扭曲性政策环境、投资于社会服务与基础设施、保护承受力差的阶层、保护环境等五个方面。在市场经济体制条件下，政府的事权还可以进一步归纳为两个方面：一是为拾遗补缺或纠正“市场失灵”而提供各种必不可少的“公共产品”，如法治环境、政策体系、社会秩序、基础设施等，包括保持宏观经济稳定；二是为维护社会的相对公平和公正而进行适当干预的制度，如基本社会保障、转移支付等。109
　　王绍光提出，对地方政府和中央政府的事权划分可定出如下的原则：⑴提供共享物品和服务的功能应尽可能下放，能由基层政府承担的功能应下放给基层政府。⑵如果提供地方性共享物品和服务会产生跨地区外部效应和规模经济效应，应由尽可能低的一级政府负责将外部效应内部化，并充分实现规模经济效应。只有当地方各级政府都无法实现这个目标时，该功能才应交给中央政府。⑶调节收入和财富分配的功能主要应由中央政府承担，但同时鼓励各地尽量克服本地内部出现的不公平现象。⑷保持宏观经济稳定的功能应完全由中央政府承担，严禁地方政府干扰中央财政政策和金融政策的实施。这四项事权划分原则也就是各级政府财政支出权划分的原则。那么，财政收入权应怎样在各级政府间划分呢？　　　　Richard Musgrave提出了六条原则：⑴可能影响宏观经济稳定的税收应由中央负责，下级政府征收的税应不与经济周期相关；否则地方政府的税收政策可能破坏中央稳定宏观经济的努力。⑵累进性很强的再分配税种应归中央征收；此类税如由地方征会造成高收入和低收入集团的非正常流动，不仅扭曲人口的地理分布，也干扰社会公正目标的实现。⑶其它累进个人税种应由最有能力全面实施此类税种的那级政府征收。⑷税基在各地分布严重不均的税种应由中央征收；例如，很多自然资源的分布很集中，如果自然资源税由地方政府征收，就会造成各地之间严重的不平等。⑸税基有高度流动性的税种应由中央征；如此类税种不由中央统一征收，就可能造成税基跨地区流动，以致扭曲经济活动。⑹只要可能，各级政府都应向公共服务的受益人收取使用费，并以此作为财政收入的一个补充来源；但这种方法主要适用于基层政府。如果将划分财政支出的四项原则与划分财政收入的六项原则与进行对比，可以看出依据后者建立的财政收入体系比依据前者建立的财政支出体系更为集权一些；这一方面是因为分权在支出上带来的问题比在收入上带来的问题少一些，一方面是因为中央政府在征税方面具有综合的相对优势。在绝大多数国家，中央财政收入占财政总收入的比重都比其支出占财政总收入的比重高。地方政府收支上的缺口，由中央政府的各种拨款弥补。110
　　从中央与地方关系的角度划分政府事权，大体可以划分为四类：中央专属事项，中央立法共同执行事项，中央立法地方执行事项，地方专属事项。其中前三类均与中央政府有关。
　　中央专属事项即中央立法并直接组织执行的事项，如国防、外交与国际经贸合作、司法、货币金融政策、度量衡与标准、空间与海洋开发等。明确划分事权不仅是为了保障地方自治的落实，也是为了更好地发挥中央政府的作用，建立统一的全国性市场和法治秩序，打破阻碍货物及生产要素在地区间自由流动的地方壁垒，防止出现“诸侯经济”和各种“土围子”。除美国等个别联邦制国家建立了州一级的司法制度外，绝大多数国家的司法制度都是统一的；即使在美国，联邦法院系统的所有法官——从地区法院、上诉法院到最高法院的法官，都是经国会参议院批准后由总统任命的。将司法确定为中央专属事项，各级法官的任命不再通过地方人大，是以司法独立为指向的中国司法改革的首要任务。近年来，国务院陆续决定将国税系统、质量技术监督系统、工商行政管理系统、药品监督管理系统实行省级以下垂直管理。省级虚化并改组为中央派出单位后，省级以下垂直管理也就随之转变为中央垂直管理。现在人民银行、证监会、保监会的地方机构均属派驻机构，与地方政府没有直接关系；今后凡确定为中央专属事项的执行机构，都应与地方脱钩，其负责人不应再由地方任命。地方政府免除了这些事项上的责任后，可以精简机构，集中精力于自治事项，并减少与中央政府的相互推诿与扯皮。
　　中央立法、中央地方共同执行事项包括交通与通讯、资源与环保、教育、公安、公有资产管理等。在这些事项上也应进一步划分职责与权限。如果高等教育划归中央政府管理，普通教育划归地方政府管理，教育部就不必再设普教司，干预地方政府的事权；为了方便交流，可以由地方分摊经费，建立普通教育协会这一类的全国性行业组织。现行的国有资产管理制度早已名实不符，实行地方自治后，地方自治体和社区自治体都可以拥有各自的公法人资产，没有必要再打“国有资产”的招牌。中央与地方如何共享对自然资源的产权，应当尽快制定出相关的法律，避免由于产权不明而出现对自然资源的掠夺性开发。
　　中央立法地方执行事项包括许多方面，例如农业、林业、卫生、计划生育、建设、劳动等，中央政府在这些事项上并不需要亲自参与执行。所谓中央立法，从广义上说包括三个方面：全国人大通过的法律，国务院发布的行政法规，国务院部门发布的行政规章。现在的问题是，法律数量不足且大多过于空泛，行政规章满天飞且随意性强甚至相互矛盾冲突。解决的办法是进一步合并国务院机构，组建与国际接轨的“大部委”，大幅度地减少“红头文件”的发源地。松下产业所属PHP研究所提出的日本政府组织改革方案是：只保留7个省厅（外务省、总务厅、防卫厅科学技术厅、环境厅、法务省）；废除4个省厅（文部省、农林水产省、运输省、建设省）；解散2个省厅（通产省、邮电厅），移交或者民营；分割大藏省，缩小其权限移交其他省厅；改造经济企划厅，转换成专门负责分析经济的机构。废除4个省厅的理由是它们管辖的事项属于地方的权限，业务应当移交地方政府。111中央立法今后主要应当是指法律；凡属于中央立法地方执行事项和地方专属事项，就没有必要在国务院设立主管部门并制定大量的行政规章。同样，凡属中央专属事项，地方政府也没有必要设立主管部门。五级政府层层设立相同部门，形成自上而下的“条条”或系统，甚至导致所谓的“条条专政”，这种格局决不能再延续下去了。 　　地方事权
　　这里所谓的地方事权，在广义上是指中央以外的各级地方的事权，在狭义上仅指地方自治体的事权。
　　各国地方政府的职责通常包括三种事项：机关委任事项、团体委任事项和自治事项。机关委任事项是由中央制定具体政策，委托地方行政机关代为执行；所需经费原则上应当由中央财政拨付地方政府。团体委任事项是由中央制定基本方针，委托地方立法机构制定具体政策，并由地方行政机关负责执行；所需经费由地方财政自行筹集，但中央财政通常会给予专项补贴。自治事项中央原则上不予过问，由地方立法机构决策，地方行政机关执行；所需经费完全由地方财政承担。日本政府近年制定的地方分权推进计划，决定全面废除机关委任事项，减少团体委任事项，重新划分自治事项。112而中国现行体制的一大弊端是，中央政府下任务，定政策，但是不给钱。譬如说，国务院决定给公务员加薪，但是地方政府却拿不出这笔钱，只能开“白条”。
　　中国改革开放以来，已经变一级立法体制为多级立法体制。1982年宪法规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。地方组织法规定，省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会，可以根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规以及本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，制定地方性法规。省级虚化后，省和较大的市的立法权限应一并归于地方自治体（都府州），地方自治体的立法机构任务繁重，必须由专职议员才能承担。未来的地方自治体在经济管理、地区开发、建设规划、社会保障、文化卫生、普通教育等方面将拥有更大的决策权，以形成“政府间竞争”的格局。布雷顿（A. Breton）所引入的“竞争性政府”的理论分析范式包括纵向和横向的竞争：任何一个政府机构都与上级机构在资源和控制权的分配上处于互相竞争的状况，同时，这个政府机构又与同级机构在横向的层面上展开竞争。地方和中央的政治行为主体为争取居民的赞同和忠诚而互相竞争，竞争的砝码就是他们各自提供的政府服务。这时，政府竞争就与市场竞争通过各辖区对重要生产要素（如投资、人才等）的竞争互相衔接起来，这些要素决定各地区经济增长的最终结果。113“政府间竞争”对于像中国和俄罗斯这类大国的体制转型或者更一般意义上的制度创新，有着至关重要甚至不可替代的作用。
　　在地方自治体与社区自治体的事权划分上，笔者认为，前者应当在地方税收、地方警察、地方公务员人事管理等方面承担主要责任；在后者的范围内，难以进行必要的公务员选拔和培训，也缺乏足够的晋升空间对公务员提供激励动因。
　　社区事权
　　社区自治体（市坊镇乡）与地方自治体（都府州）不同，它在制定政策方面的职责较轻，主要任务是直接为民众提供各种公共设施与服务。
　　在德国的基层社区，“自治权首先包括地方短途公共交通、地方道路建设、水电及煤气供应、废水处理和城市建设规划。此外还有学校、剧院、博物馆、医院、体育场所和公共游泳池的建造与维持。乡镇也负责成人教育以及青少年校外辅导。乡镇自行决定它们的行动是否合适以及是否经济。”114在日本的市町村，为增进居民福利而进行的公共事务包括：学校的设置管理，自来水、煤气、交通等公用事业，市场、浴场、客栈、公益当铺的设置管理，火葬场、污水处理、垃圾处理、粪便处理等设施的管理或事业的经营；为防止和排除对居民福利的侵犯，保护居民利益的事务包括：消防、水防、地震灾难防治等权力的行使，交通取缔，卫生检疫，看护管教有问题青少年，精神病患者的限制等。一个3万人口的町——沼南町，其政权组织包括町议会、町政府、监察委员和一些独立机构。町政府下辖三个部门：总务部——负责财政、税务、计划、统计、秘书、机关事务等；民生经济部——负责产业指导、社会福利、老人福利、儿童保育、国民年金与国民健康保险、保健预防、环境卫生、清扫管理等；建设部——负责市政建设、规划、土地管理、公营住宅、公园绿地、下水道等。兼有决策与执行功能的独立机构包括教育委员会、农业委员会、选举管理委员会，此外还有消防本部等。115
　　社区自治体的基本职责是义务教育、治安防灾、市政设施、社会保障与福利，而在中国，这些事权现在还没有完全下放到基层政府（包括街道办事处这一级准政府）。近来，由于农村拖欠教师工资的现象严重，义务教育的管理权又上收到县级。国务院决定：“县级人民政府对本地农村义务教育负有主要责任，要抓好中小学的规划、布局调整、建设和管理，统一发放教职工工资，负责中小学校长、教师的管理，指导学校教育教学工作。”116这应当是暂时性的措施，一旦条件成熟，对普通教育的管理还是应当交给未来的社区自治体。
　　社区自治体靠近居民，便于实行直接民主。孙中山在解释政治的意义时说：“政是众人之事，集合众人之事的大力量，便叫做政权；政权就可以说是民权。治是管理众人之事，集合管理众人之事的大力量，便叫做治权；治权就可以说是政府权。”实行地方自治后就可以实行直接民权。“在人民一方面的大权刚才已经讲过了，是要有四个权，这四个权是选举权、罢免权、制创权、复决权。在政府一方面的，是要有五个权，这五个权是行政权、立法权、司法权、考试权、监察权。”117理想的政治状态是“人民有权，政府有能”。他指出，有些欧美国家已经实行了直接民权。日本在二战后也实行了完全的地方自治和直接民权。根据日本《地方自治法》规定的直接请求制度，各个地方自治体的居民可以直接向地方当局提出六种请求：⑴制定、修改或废止该地方自治体的地方法规——条例（简称“立改废条例”）；⑵对地方政府的业务执行情况进行监察；⑶解散地方议会；⑷解除地方议会议员的职务；⑸解除地方政府首长的职务；⑹解除副职首长等主要公务员的职务。前两种要求须搜集到2％的登记选民的签名后提出，立改废条例由地方议会审议通过，关于监察的请求由地方监察委员处理。后四种要求须搜集到三分之一或更多的选民签名后提出，解散议会和解除议员、政府首长职务须通过居民公决并得到半数以上选民赞同才能生效，解除副职首长等主要公务员的职务由议会审议决定。118除了直接请求外，日本宪法第95条还保证当地居民有权对那些仅适用于某一地区的公共实体的特别法规进行直接表决。随着公民意识以及政治环境的改变，越来越多的地方政府公布了投票法令，允许居民对当地重大事件投票表示其赞成或反对意见。这些居民公决投票事关兴建核电站、填平海边的沼泽地的计划，在日本继续保留美军基地以及兴建废物处理设施等。119
　　在不违反宪法和法律的情况下，中国未来社区自治体的居民可以通过直接民主和间接民主的方式，自行决定某些具体的社区事权的兴革存废。
1 参见何华辉：《比较宪法学》，武汉大学出版社，1988年版，148页。
2 托克维尔：《论美国的民主》，上卷，北京：商务印书馆，1993年版，181、189页。
3 王丽萍：《联邦制与世界秩序》，北京大学出版社，2000年版，摘要和44页。
4 丹尼尔·J·布尔斯廷：《美国人 建国的历程》，上海译文出版社，1989年版，613页。
5 托克维尔：《论美国的民主》，上卷，44-45页。
6 文森特·奥斯特罗姆：《被遗忘的传统：宪法层次的分析》，载“制度分析与公共政策”。
7 参见王希：《从美国联邦制的发展看中国的分权问题》，载普林斯顿：《当代中国研究》，1995年第1、2期合刊，168-197页。
8 夏尔·德巴什：《行政科学》，上海译文出版社，2000年版，325-326页。
9 张千帆：《西方宪政体系（下册·欧洲宪法）》，北京：中国政法大学出版社，2001年版，193-194、214-217、221页。
10 潘小娟：《法国行政体制》，北京：中国法制出版社，1997年版，75-77页，吴国庆：《80年代初法国地方管理制度的改革》， 载张文范主编：《中国行政区划研究》，北京：中国社会科学出版社，1991年版，543-544页；陈嘉陵主编：《各国地方政府比较研究》，武汉出版社，1991年版，188-189页；夏尔·德巴什：《行政科学》，174页。
11 金长佑：《日本政府》，上海：商务印书馆，1937年版，317-321、346页；鲁义：《日本地方自治制度》，长春：吉林大学出版社，1993年版，15-20页。
12 鲁义：《日本地方自治制度》，21页。
13 周志忍：《当代国外行政改革比较研究》，北京：国家行政学院出版社，1999年版，301-312页。
14 参见毛寿龙：《政治制度的设计原则——〈复合共和制的政治理论〉中文版译序》，载“制度分析与公共政策”。
15 董晓阳：《俄罗斯利益集团》，北京：当代世界出版社，1999年版，233页。
16 苏鹏飞：《从伯克利市宪章看美国地方自治制度》，载北京：《美国研究》，1999年第3期，81-92页。
17 张千帆：《西方宪政体系（上册·美洲宪法）》，北京：中国政法大学出版社，2000年版，630-633页。
18 金弘一：《面向世界的地方自治》，北京：东方出版社，1999年版，2-3页。
19 埃德加·莫林等：《地球 祖国》，北京：三联书店，1997年版，127页。
20 孙治本：《全球地方化、民族认同与文明冲突》，本文为台湾“国科会”研究计画《全球化与民族国家：后民族国家思维、文化界线与欧洲民族国家间的交互激荡》（NSC 89-2412-H-009-001-）的部份研究成果。
21 周志忍：《当代国外行政改革比较研究》，310-312页。
22 张千帆：《西方宪政体系（下册·欧洲宪法）》，223-224、481页。
23 鲁义：《日本地方自治制度》，1页。
24 蒋立峰主编：《日本政治概论》，北京：东方出版社，1995年版，514页。
25 王绍光：《分权的底线》，载普林斯顿：《当代中国研究》，1995年第1、2期合刊，41-42页。
26 林荣祥编著：《地方政府与自治精粹》，台北：千华出版公司，1991年版，38页。
27 张炳楠等：《地方自治论文集》，台北：华冈出版社，21页。
28 周志忍：《当代国外行政改革比较研究》，312页。
29 莫纪宏：《瑞典宪政制度的特点及对表达自由的保护》，载“公法评论”网站。
30 夏尔·德巴什：《行政科学》，331、197页。
31 攻法子：《敬告我乡人》，载张枬等编：《辛亥革命前十年间时论选集》，第一卷，下册，北京：三联书店，1959年版，500-501页。
32 党国英：《论乡村民主政治的发展——兼论中国乡村的民主政治改革》，载“思想评论”网站。
33 薄庆玖：《地方政府与自治》，台北：五南图书出版公司，1990年版，13页。
34 薄庆玖：《地方政府与自治》，12页。
35 葛剑雄：《统一与分裂——中国历史的启示》，载“亦凡公益图书馆”网站。
36 重田德：《乡绅支配的成立与结构》，载刘俊文主编：《日本学者研究中国史论著选译》，第二卷 专论，北京：中华书局，1993年版，236页。
37 粱启超：《戊戌政变记》，北京：中华书局，1954年版，133-138页。
38 吴桂龙：《晚清地方自治思想的输入及思潮的形成》，载“上海社科院历史研究所”网站。
39 唐文权等编：《戴季陶集（1909—1920）》，武汉：华中师范大学出版社，1990年版，787-792、794页。
40 李剑农：《联治思想的由来及其运动的进展》，载胡春惠编：《民国宪政运动》，台北：正中书局，1978年版，303-305页。
41 杜赞奇：《民国的中央集权主义和联邦主义》，载香港：《二十一世纪》，1994年10月号（总第25期），32页。
42 汤志钧编：《章太炎年谱长编》，下册 1919—1936，北京：中华书局，1979年版，609-610页。
43 载胡春惠编：《民国宪政运动》，345-346页。
44 李剑农：《联治思想的由来及其运动的进展》，306页。
45 中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱》，上卷 1893—1949，北京：人民出版社等，63-69页；杜赞奇：《民国的中央集权主义和联邦主义》，33-34页。
46 陈定炎：《陈炯明与联省自治》，载“陈炯明研究”网站。
47 杜赞奇：《民国的中央集权主义和联邦主义》，36页。
48 李剑农：《联治思想的由来及其运动的进展》，310页。
49 胡春惠：《民初的地方主义与联省自治》，北京：中国社会科学出版社，2001年版，289页。
50 孙中山：《就任大总统职宣言》，载《孙中山全集》，第6卷，北京：中华书局，1985年版，531页。
51 中央档案馆编：《中共中央文件选集》，第一册，（1921—1925），北京：中共中央党校出版社，1989年版，63页。
52 中央档案馆编：《中共中央文件选集》，第十册，（1934—1935），北京：中共中央党校出版社，1991年版，647页。
53 中央档案馆编：《中共中央文件选集》，第十五册，（1945），北京：中共中央党校出版社，1991年版，116页。
54 胡春惠编：《民国宪政运动》，1023页。
55 中央档案馆编：《中共中央文件选集》，第十六册，（1946—1947），北京：中共中央党校出版社，1992年版，41-42、48页。
56 倪迅等：《建国纲领：新中国不实行联邦制》，载“光明网”网站。
57 中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》，第五册，北京：中央文献出版社，1993年版，553-554页。
58 《毛泽东选集》，第五卷，北京：人民出版社，1977年版，275-277页。
59 李锐：《“大跃进”亲历记》，上海远东出版社，1996年版，164页。
60 柳随年主编：《中国社会主义经济简史》，哈尔滨：黑龙江人民出版社，1985年版，371页。
61 埃德加·斯诺著：《漫长的改革──紫禁城上话中国》，1994年版，271页。
62 吴稼祥：《联邦主义“第三波”》，载“公法评论”网站。
63 郭为桂：《中央与地方关系50年略考：体制变迁的视角》，载“西陆社区”网站。
64 吕丽娜等：《中央与地方的博弈关系与制度创新》，载“公共行政园地”网站。
65 杰弗里·萨克斯等：《经济改革和宪政转轨》，载“世纪中国”网站。
66 《邓小平文选（1975—1982年）》，北京：人民出版社，1983年版，137、140页。
67 杰弗里·萨克斯等：《经济改革和宪政转轨》。
68 邓小平：《关于政治体制改革问题》，载《邓小平文选》，第三卷，北京：人民出版社，1993年版，177页。
69 参见冯兴元：《论我国经济过程中的辖区政府间制度竞争》，载“天府评论”网站。
70 载《周恩来统一战线文选》，1984年版；转引自“网络图书”网站。
71 参见王丽萍：《联邦制与世界秩序》，215页。
72 王丽萍：《联邦制与世界秩序》，49页。
73 孙中山：《三民主义》，民权主义第四讲，载“近代中国”网站，数字文献。
74 邓小平：《中国大陆和台湾和平统一的设想》，载《邓小平文选》，第三卷，30页。
75 参见李新等主编：《中华民国史》，第二编，第二卷（1916—1920年），北京：中华书局，1987年版，40-41页。
76 闻钧天：《中国保甲制度》，上海：商务印书馆，1935年版，367页。
77 杨天兢：《乡村自治》，大东书局，1931年版，125-129页。
78 《在沪尚贤堂茶话会上的演说》，《孙中山全集》，第三卷（1913—1916），北京：中华书局，1984年版，323页。
79 《在沪举办茶话会上的演说》，《孙中山全集》，第三卷（1913—1916），329-330页。
80 《孙中山全集》，第五卷（1919.1—1921.11），北京：中华书局，1986年版，220页。
81 胡春惠编：《民国宪政运动》，626页。
82 《中华民国建设之基础》，载陈旭麓等编：《孙中山集外集》，上海人民出版社，1990年版，35页。
83 参见侯宜杰：《二十世纪初中国政治改革风潮——清末立宪运动史》，北京：人民出版社，1993年版，253-256页。
84 谢振民编著：《中华民国立法史》，下册，北京：中国政法大学出版社， 2000年版，678-684页。
85 转引自张俊显：《新县制之研究》，台北：三民主义研究所博士硕士论文资助出版委员会，1987年版， 97页。
86 参见张厚安等主编：《中国农村基层建制的历史演变》，成都：四川人民出版社，1992年版，106-117页。
87 谢振民编著：《中华民国立法史》，下册，696-697页。
88 《蛛丝马迹之省制案》，载《黄远生遗著》，上海书店，1990年版，卷一，279-280页；《虚三级省制案之轮廓》，载《黄远生遗著》，卷二，8-13页。
89 《虚三级省制案之轮廓》，9页。
90 胡春惠编：《民国宪政运动》，1153-1155页。
91 张俊显：《新县制之研究》，276页。
92 郑牧心：《台湾议会政治40年》，台北：自立晚报，1987年版，159-160页。
93 陈峰群等：《陈水扁与台湾民进党》，北京：群众出版社，2000年版，169页。
94 范丽青：《台湾变局——民进党与国民党的政权争战》，北京：新华出版社，1998年版，137-144页。
95 《地方制度法》，载“全国法规资料库”网站。
96 《余政宪：95年完成乡镇市长官派》，载2002年3月5日“中时电子报”。
97 华伟等：《我国行政区划改革的初步构想》，载北京：《战略与管理》，1997年第6期，1-10页。
98 理查德 D.宾厄姆等著：《美国地方政府的管理实践中的公共行政》，北京大学出版社，1997年版，41页。
99 张千帆：《西方宪政体系（上册·美洲宪法）》，634页。
100 邢广程等：《俄罗斯议会》，北京：华夏出版社，2002年版，238、266-268页。
101 夏尔·德巴什：《行政科学》，282-299页。
102 程方：《中国县政概论》，56页。
103 中国第二历史档案馆：《国民党政府政治制度档案史料选编》，下册，合肥：安徽教育出版社，1994年版，471-473页。
104 蔡元德：《地治专题5—1》，载“法政读书会”网站。
105 薄庆玖：《地方政府与自治》，160-161页。
106 廖义铭：《我国中央与地方权限划分争议解决机制》，载“未来中国研究”网站；《连战：立委选举应走向单一选区两票制》，载1999年1月5日“中时电子报”。
107 薄庆玖：《地方政府与自治》，162-163页。
108 埃德加·斯诺著：《漫长的改革──紫禁城上话中国》，1994年版，271页。
109 李善同等：《中央与地方政府管理权限的划分》，载“国研网”网站。
110 王绍光：《分权的底线》，第三章 中央与地方，载“孤独书斋”网站。
111 金弘一：《面向世界的地方自治》，22-23页。
112 周志忍：《当代国外行政改革比较研究》，301-312页。
113 何梦笔(Herrmann-Pillath)：《政府竞争：大国体制转型理论的分析范式》，载北京：《天则内部文稿系列》，第1期；冯兴元：《中国辖区政府间竞争理论分析框架》，载“北京天则经济研究所”网站。
114 《联邦制与自治》，载“德国世纪网播”网站。
115 民政部基层政权建设司农村处编：《村民自治示范讲习班试用教材》，内部发行，1991年版，360-362页。
116 《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，载2001年6月15日《中国教育报》。
117 孙中山：《三民主义》，民权主义第六讲，载“近代中国”网站，数字文献。
118 韩铁英：《居民自治的生理与病理——日本地方政府与居民的关系浅析》，载北京：《日本学刊》，1999年第1期，32-35页。
119 《地方自治 中央政府与地方政府之间的关系》，载“日本之窗”，日本驻华使馆的主页。   　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

地方自治绝对不同于民族区域自治，两者是不同的行政概念。就是所谓的地方自治也不是真正意义上的自治，说是自治实际是中央与地方的分权问题，有些权利只能属于中央，比如外交、军事等。其实我国目前实行的中央与地方的分税制就是一种权利分配，对地方来说也是一种自治！

中央政府与省，地方自治体都府州与县，社区自治体市坊镇乡与村、里（居民委员会辖区），构成“三　　实三虚”的政府体系。实级政府与虚级政府的主要区别是，前者由选民直接选举产生，具有自治立法权和自治财政；后者不是由选民直接选举产生，不具有自治立法权和自治财政。

引用第3楼070275037于2009-09-13 16:19发表的 r :
中央政府与省，地方自治体都府州与县，社区自治体市坊镇乡与村、里（居民委员会辖区），构成“三　　实三虚”的政府体系。实级政府与虚级政府的主要区别是，前者由选民直接选举产生，具有自治立法权和自治财政；后者不是由选民直接选举产生，不具有自治立法权和自治财政。

请问什么是国家，也就是说国家的概念是什么？另外国家的政权体现在什么地方，又如何体现？台湾县、市实行选民直接选举产生，具有自治立法权和自治财政政策，你能说台湾就是实行的县市地方自治吗？

从抽象的角度，国家是一定范围内的人群所形成的共同体形式。国家政权是国家的具体化身，也是通常意义上对国家的理解。它是一种拥有治理一个社会的权力的机构，在一定的领土内拥有外部和内部的主权。依据马克斯·韦伯的定义，国家拥有合法使用暴力的垄断权。因此国家包括了一些机构如武装部队、公务人员或是国家官僚、法院、和警察等政府机构。在国际关系的理论上，只要一个国家的独立地位被其他国家所承认，这个国家便能踏入国际的领域，而这也是证明其自身主权的重要关键。

国家拥有使用肉体暴力的工具和其合法性的垄断

引用第5楼070275037于2009-09-13 16:34发表的  :
从抽象的角度，国家是一定范围内的人群所形成的共同体形式。国家政权是国家的具体化身，也是通常意义上对国家的理解。它是一种拥有治理一个社会的权力的机构，在一定的领土内拥有外部和内部的主权。依据马克斯·韦伯的定义，国家拥有合法使用暴力的垄断权。因此国家包括了一些机构如武装部队、公务人员或是国家官僚、法院、和警察等政府机构。在国际关系的理论上，只要一个国家的独立地位被其他国家所承认，这个国家便能踏入国际的领域，而这也是证明其自身主权的重要关键。

好一个国家自身主权！！！！

地方自治，只能象单位内部的科室承包！永远不能与单位分庭！

文章太长了！！！
目前国民素质和国情都不适合搞联邦，联合政府是真的。

1、楼主辛苦了，好文章！
2、不过，这个坛子里的人大多是牛人，你的文章是对牛弹琴了！
3、没有几个人能领会你的意思！
4、尽管支持人不多，但我坚决支持你！you are very good！

主帖的府州、市鎮鄉二級自治構想和我的方案非常一致。不過我的設計並沒有廢除省縣，而是虛省、實縣。

虛省：除東北、北部、西部邊疆地區以外，其他地方廢止省級政府，省區改為中央政府的派出機關參考轄區、全國選區、高等法院轄區等用途。邊疆地區因地制宜設置權力比較集中的省級政府，為中央政府派出機關非自治體，但在這些省級政府以下可以設置一級或二級自治體(如盟旗州縣市鎮鄉等)。

實縣：縣政府機構精簡，縣屬各行政機關(局委)不實行雙重領導，而是只對縣長負責。縣為府州派出機關而非自治體，縣長由府州任命。縣的功能是承府州之委任，在各市鎮鄉推行府州的政策，監督市鎮鄉自治。

以县级为自治主体，实行县政自治是可行的。

引用第12楼天地人和于2009-09-14 09:43发表的  :
以县级为自治主体，实行县政自治是可行的。

縣的問題是在現代情勢下作為廣域自治體規模過小，作為基礎自治體規模過大，但最適合作廣域自治體派出機構，縣不愧為古人為中央集權量身訂做的基層區劃。

引用第13楼雅昭于2009-09-14 09:47发表的  :
縣的問題是在現代情勢下作為廣域自治體規模過小，作為基礎自治體規模過大，但最適合作廣域自治體派出機構，縣不愧為古人為中央集權量身訂做的基層區劃。

您的观点是“虚省、实县”，但又把县作为“广域自治体的派出机构”，那么县作为派出机构到底是“实”还是“虚”呢？
县应作为实体，县及其以下自治，“府、州”？不太现实吧？
而省如作为自治主体，那就会有麻烦了，中央集权体制可能就要变成联邦制了。
国父中山先生在早期曾倡导“联省自治”，但其所处特殊时期的使命是推翻满清腐朽统治及北洋军阀独裁，国家治理体制思想尚不成熟。
而在其后期，时处军阀割据混战民不聊生，国家统一明存实亡，中山先生的治国思想演进为“国家集权，县政自治”，认为省作为自治主体太大会影响国家的稳定统一，而县作为承上启下的基础行政单位作为自治主体正好合适。
另外他后期对联邦制的定论是，联邦制不适合中国，但联邦制的精神可以借鉴。

引用第14楼天地人和于2009-09-14 11:24发表的  :
您的观点是“虚省、实县”，但又把县作为“广域自治体的派出机构”，那么县作为派出机构到底是“实”还是“虚”呢？
县应作为实体，县及其以下自治，“府、州”？不太现实吧？
而省如作为自治主体，那就会有麻烦了，中央集权体制可能就要变成联邦制了。
国父中山先生在早期曾倡导“联省自治”，但其所处特殊时期的使命是推翻满清腐朽统治及北洋军阀独裁，国家治理体制思想尚不成熟。
.......

論壇上很多人有一個誤解，認為所謂「派出機構」就是「權限比較小的行政機構」，這恐怕是兲朝特色吧。這種理解起源於國民政府的「行政督察專員公署」，國民政府為了規避違反憲法規定的省縣兩級自治，硬是把專區稱為「省政府派出機構」。然後我們這裡的人一般把概念衍生為「權限不完整的行政機構」。

廣義上的派出機關包括任何完全隸屬於一個實體機關的下級機關。

因而我所說的縣作為州的派出機構，並不是說縣權力很小，縣作為州派出機構的身分，由以下特徵決定：
1.縣長公署及其下屬行政機構(局委)沒有法人地位，不是地方自治團體。
2.縣長由州任命而非民選。
3.縣不設議會、法院。
4.縣行政機構設置及官吏編制由州規定。
5.縣沒有稅收權及預算權。

但是縣的行政權限可以是完整的，縣雖然不是「實體」(無法人地位)，但是其權限是很「實」的。事實上我所設計的縣跟現在PRC的縣沒有太大的不同，只是縣政府改稱縣長公署(既然不是政府，所以必須改名)，縣局委機關只對縣長負責而不受中央行政機關直接指導。可能說「實縣」容易被人誤會，其實就是基本保持現在的縣制啦(不改為自治體)。

我設計的方案中，內地沒有省級，省區是作為中央政府派出機關的轄區參照範圍而已，還可以作為高等法院轄區及全國選舉區等。東北、內蒙古、西部邊疆等地設有省級行政機構，為中央派出機構。在省級機構之下可分為府、州、盟、旗等，實行地方自治。

您的这种设想作为分权制的现实应用可以理解，很不错。
但您的这些设想与现实差距不觉得太大了吗？改革的可行性高吗？
我们还是就现实论现实吧。

引用第16楼天地人和于2009-09-14 11:49发表的 回 15楼(雅昭) 的帖子 :
您的这种设想作为分权制的现实应用可以理解，很不错。
但您的这些设想与现实差距不觉得太大了吗？改革的可行性高吗？
我们还是就现实论现实吧。

就現實論現實？如果是要半現實的話，這裡多的是方案。如果是要全現實的話，那麼只有一個方案：
躺在床上等男人上來強姦自己～明白我的意思吧～

半現實的解釋：你們整天如果只是就區劃論區劃，而無視其他一切與區劃有關的條件，無論看起來多麼「現實」，結果和我的方案沒有甚麼不同。

谢谢夸奖,Thank you!

如果省管县，县自治可以；如果市管县，还是市作为自治单位比较合适！

地方自治的主要特点就是地方官员的产生与任免跟中央没有什么太大的关系，解除了中央和地方上人事制度的牵绊，可以使地方官员更好的为本地人民服务而不是为上级领导的旨意服务，但地方财政则亦要依据比例上交中央，且军事，外交等权力也归中央指挥，这是和联邦制不同的地方所在。