2010年08月02日 14:41:37 来源： 人民论坛
鉴于未来县在我国行政管理中的特殊地位，因此如果把县级领导的选拔、任用搞好了，将会对我国的整个公共治理产生重要影响
对县的行政级别升级，或者将县委书记、县长领导职务升为副地级，把乡镇长升为副处级，这样有利于稳定基层管理队伍，调动基层领导干部的积极性。
按照党的十七届二中全会提出的深化行政管理体制改革的总体目标，“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”。“十二五”将是我国行政体制改革的关键时期，笔者认为，为了从整体上加快行政体制改革的步伐，未来五年应重点推进五大改革。
调整政府组织结构，统筹党委、政府、人大机构设置，可以选择县级层面推广顺德大部制改革经验
大部门制不应只是一种形式，更要关注内涵。要认真研究决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的具体路径。以大部制改革为重点的政府组织结构调整，要跳出政府的行政圈，统筹考虑党委、政府、人大的机构设置，结构优化。可以选择县级进行这方面的试点和突破，大范围推广顺德模式。
顺德作为佛山市的一个区，行政级别虽然只相当于一个县，但考虑到其经济比较发达，中央赋予该区地级市的管理权限。在此次大部制改革中，顺德最大的亮点：一是党政统合的组织架构。对党政机构进行统筹考虑，将原有的41个机构，大规模地整合为16个机构：其中党委6个，政府10个。
二是按照决策相对集中、执行专业、监督独立的思路，重组党政权力结构。其主要做法是，建立有党委、政府、人大、政协四套领导班子成员参与的重大问题决策联动机制，设立区政务委员制度，区政务委员也参与联动决策过程;打破传统的党委、政府领导分管模式以及副秘书长配合工作的模式，16个大部门，均有党委、政府的副书记、副市长或常委中的一个领导人分管，使16个部门能够快速地执行党政的重大决策，减少了层次，提高了效率。
三是确立了扁平化、高效率的党政运作模式。鉴于顺德的大部制统合模式，有很强的操作性，我们认为，在党政难以真正分开的情况下，顺德模式是最经济、最有效的一种县级党政管理运作模式，可以考虑在“十二五”期间广泛推广。如果能够下决心在全国2000多个县、县级市和市管区推广这种模式，会从根本上改变我国基层党政管理的方式，其积极意义不可估量。
在城乡一体化大战略下，加快省直管县改革步伐，减少行政层级，强县扩权
把省直管县放在未来我国城乡一体化大战略中来观察。加快地方纵向权力结构调整，构建城乡一体化的制度框架。按照中央部署，调整行政管理的纵向层级管理，必须实行强县扩权战略，减少管理层次，实现管理重心的下移。而加快省直管县的改革，正是实施纵向层级管理所采取的重大步骤。
适度微调省级行政区划，增加直辖市的数量。对一些大省、或者行政区划有明显不合理的地方，可以对省级行政区划作一些微调。但这样的微调，很难增加省级建制，只有增加直辖市，如把大连、青岛、厦门、宁波、深圳等设置为直辖市，才能增加省级单位的数量。按照我国的区域面积和人口，我们认为，未来我国的省和直辖市的建制，加起来至少应该不要少于40个。
通过省管县改革，推动管理重心的下移。县是我们定位的重要城市化工业化载体，但现在县级政府的权力还远不够，大量权力集中在省、市，财权和行政能力不匹配。通过省管县改革，使得县上财权、事权相匹配。
进一步划清中央政府、省、县、市的职责权限，建立中央与地方规范的财政转移支付制度。同时，在省级范围内建立财政转移支付制度。在县财政并入省财政之后，平均每个省都近百个县，但县和县之间发展极不平衡，因此在省级范围内建立起规范的地方财政转移支付就非常重要。这可以使得县域的强县扩权在一个相对公平的状态下推进，而不是强县越强、弱县越弱。
经过严格的论证和测算，可以考虑对县的行政级别升级，或者将县委书记、县长领导职务升为副地级，把乡镇长升为副处级，这样有利于稳定基层管理队伍，调动基层领导干部的积极性。
加快事业单位改革步伐，设立一个高层次的事业单位改革领导小组
注重事业单位改革总体方案的制定，尽量避免事业单位改革各自为政的局面。目前全国的事业单位已经发展到130多万个，从业人员达到3000多万。事业单位改革的最大问题是，各自为政。如财政部门制定有关事业单位的国有资产管理的改革方案;人力资源与社会保障部门制定事业单位的收入分配制度改革和养老制度改革方案等。按照部门职责划分的改革推进策略，实践证明在缺乏总体改革方案的情况下，很难真正深入，甚至会引起某些混乱。因此，我们建议，各部门在履行自己职责的同时，国务院应该设立一个高层次的事业单位改革领导小组，专门负责事业单位的总体改革方案制定，并审查部门的改革方案，使其与整体改革方案协调、配套。
建立全国统一的事业单位分类标准体系，针对不同的事业单位，给出明确的改革政策导向。根据我国的实际，可以将现有事业单位大体分为四大类比较合适：即行政职能的事业单位，提供公益服务的事业单位，中介型事业单位，经营性事业单位。其中公益性事业单位又可划分为纯公益型和准公益型两类。
对这四类事业单位，应该针对不同的情况、采取不同的政策进行改革。其基本思路是：对那些有行政职能的事业单位，有些可以直接变为行政机构，有的可以改造为行政部门的执行机构。对经营性事业单位，首先要进行坚决的剥离，脱离事业单位属性，变为经营性企业;对中介型事业单位，也应该按照政府与社会分离的原则，进行改革，其主要方向是，脱离事业单位轨道，按照章程变为真正的民间组织，而不是二政府。对于提供公益性服务的两类事业单位，可以采取不同的政策进行改革。如纯公益性的，应强化政府的责任，增加政府的投入，不能走市场化道路;对于准公益性事业单位，可以采取灵活的支出措施，可以引入市场机制，增加其活力和提供公共服务的能力。
抓紧建立事业单位的法人治理结构，完善事业单位相关立法，把事业单位管理逐步纳入法制轨道。改变事业单位管理体制，给事业单位更大的自主权，从根本上改变事业单位的单位所有、部门所有的状态，使绝大多数事业单位能够走向社会化。
推动领导干部选拔任用制度改革，可以在一些地方进行县级领导的直接选举试点
按照中央的精神，未来要加大基层党的领导直接选举的范围，我们认为，在推进这项工作的时候 ，既要从基层做起，考虑乡镇党政领导的直接选举，更要关注县一级党政主要领导的配备。鉴于未来县在我国行政管理中的特殊地位，因此如果把县级领导的选拔、任用搞好了，将会对我国的整个公共治理产生重要影响。
在选择乡镇党政领导直接选举试点的同时，可以考虑选择若干个县进行干部人事制度改革的试点，这一试点应该由中央直接来抓。
对于未来县一级领导班子的配置，可以考虑进行结构上的重大调整。我们建议县委书记不拟兼任人大主任，因为在县委书记实际上是本县一把手的状态下，不利于发挥人大对政府的监督作用。
县一级的领导班子，书记和县长最好由一人担任，但都需要通过直接选举产生。然后，县人大、县纪委(最好由上级纪委垂直管理)同时对县长和书记实施监督。实际上人大和纪委等于同时监督一个人(即书记和县长)。当然，民族自治县可以除外，仍然按照民族区域自治法的规定实施。
通过党内和人代会两个途径，直接选举书记和县长。具体操作办法是：先由中共党员通过党内直接选举，选举出多个符合条件的县委书记候选人;然后把这些候选人全部递交县人代会进行县长的直接选举，当然县人代会代表，按照法律，10人以上也可以提出县长候选人，但必须在中共党员中推选。最后由人代会全体代表投票在多个候选人中选出县长，谁当选县长，谁就是该县当然的县委书记。如果我们的县级主要领导能够通过上述选举的途径产生，不仅可以从根本上解决党政领导向党员、民众负责的问题，而且能够真正体现民主、公开、竞争、择优的原则。我国县级政治生态将发生历史性变化。
(作者为中国行政体制改革研究会秘书长，国家行政学院教授、博导，国家信息化专家咨询委员会委员)
