地方行政管理体制悄然变革 县域扩权大范围试水
董碧水
来源：中国青年报
浙江能放都放 强县发展迅猛
6月1日，为500吨聚酯切片的加工贸易业务，沈强来到浙江省绍兴县行政审批服务中心。外经贸窗口的工作人员看过材料，很快便为他办妥了手续。
沈强是绍兴县一家纺织品公司的负责人，他办理的项目属于“特殊商品的加工贸易审批”，此前这一审批手续必须到省经贸委才能办理。“那时要往市里跑，报省里批，手续经过的部门也多。部门领导总是很忙，不是出差就是下基层检查工作去了。”沈强说。
从以前要等十天半月到今天的当场办理，这得益于浙江省于2002年8月推出的一项新政策。
扩权对经济强县是“真金白银”
这一年8月，浙江省委、省政府一举打破以往上级向下级“放权”采取的逐级让权的传统做法，省级政府行政部门绕开市级政府行政部门直接“放权”。全省共有17个经济强县(市)同时受到“扩权”的惠泽。
“扩权”的范围包括12大类、313项具体的审批权限，几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面，涉及计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等10多个政府部门。
这份浙江省委办公厅下发的浙委办［2002］40号文件，用4个字表述了扩权的总体原则：“能放都放”。即除国家法律、法规有明文规定的外，须经市审批或由市管理的，由扩权县(市)自行审批、管理；须经市审核、报省审批的，由扩权县直接报省审批，报市备案。
同时规定，对国务院有关部委办文件规定的，须经市审核、审批的事项，原则上也要放，具体操作中可以采取两种形式：一是采取省、市政府委托、授权、机构延伸、个案处理的办法，二是积极争取中央有关部委办授权或同意。“尽管文件语言是枯燥的，但对于经济强县，这些话的意义却是实质性的，字字都是‘真金白银’。”绍兴县行政审批服务中心常务副主任严百兴说，几乎是一夜之间，县里在经济管理权限上几乎和行政上级地级市“平起平坐”了。
这一行动被称为“强县扩权”。
减少审批环节让强县快步走
扩权后的直接效应是：减少了环节，简化了手续，加快了速度，提高了效率。
一位县领导告诉记者，就土地审批来说，扩权以前县级政府只能批两公顷以下的土地，现在5公顷以下的也能自己批了。仅在扩权文件后的10天时间里，该县就为6家等得着急的企业办理了供地手续。而扩权前，一个面积两到5公顷的建设用地项目审批，报到市里去最快也要一个星期，慢的要两个月。
“从项目报上去的那一天起，用地单位就不断催。我们夹在中间很被动，只好一方面和市里不厌其烦地电话联络，另一方面对用地单位反复解释，直到土地批下来为止。”县土地管理部门的一位同志说，由于审批时间太久，建设工期耽误不起，一些企业便只好把建设项目拆分成一期、二期工程，分几次在县里报批。
“县里很多政府部门都碰到了这种现象，但考虑到企业的难处，也就睁一只眼闭一只眼。”这样一来，审批窗口的工作量自然增大了，许多不规范的审批也由此产生。
绍兴县发展计划委员会吴强的感受是，扩权之后，工作总体上比过去更轻松也更规范了。
当然，真正享受到扩权好处的还是企业。长期和企业打交道的吴强说，减少审批环节和缩短审批时间，企业生产经营不受影响，其得到的好处“完全可以用金钱和效益来计算。”
“其实，很多审批环节毫无意义。”沈强说，其中的费用不说，我们公司曾有好几笔出口业务因此被耽误，“损失了找谁赔都不知道”。
浙江省政府的一位同志认为，现在计划经济的残留主要在行政领域，审批制度里面太多的东西已经不符合市场经济发展的要求了。“如果严格按照原来的审批制度，都管死了，下面没法发展。如规定3000万元以上的技改投资项目，要报省级部门审批，但下面这样的项目太多了，根本就批不过来。有的项目要盖100多个章，跑了两年下来，项目已经没有意义了。”
由繁化简，浙江省委政策研究室工业处处长朱卫江认为，扩权放权，其实质是减少审批环节，降低“过程成本”，“让经济发展得快的县，给它快步走的条件”。
行政体制接近“省管县”
事实上，近10年来，浙江省一直推行扩大部分县市经济管理权限的实践。朱卫江说，最值得注意的是绕开市级政府行政部门直接“放权”后市级政府的态度。
据了解，在此次扩权中受到影响最大的是嘉兴，全市5个县中海宁、嘉善、平湖、桐乡均为扩权县，仅海盐未能进入，但嘉兴市政府自动对海盐全面放权。宁波和杭州索性让未进入扩权县名单的其他县区全部享受“扩权县”的待遇，就连经济欠发达的衢州、丽水也参照省里的扩权政策，宣布给部分县区放权。
“改革的目的不仅是去除经济发展中的制度弊端，而且也是节约行政成本的过程。”嘉兴市的领导说。
据了解，浙江省委政策研究室在主持制定“扩权”政策时，根据调研情况曾提出这样一种方案：经济强县直接划归省里管辖，形成“直辖县”，但考虑到这么提，有关部门肯定批不下来，所以换了相对让人能接受的现有方案，“低调处理”。
“当时我们期望的最好结果是，两种方案同时执行，加快县域经济发展的同时，对行政管理体制创新作一些探索，但担心这样会让扩权改革变得更复杂。”省委政策研究室的同志解释说。
目前，浙江名义上实行的是市领导县的体制，但除宁波市外，浙江一直实行“省管县”的财政体制，县财政直接归省财政管辖。同时，县里主要领导均由省里直接任命。在财权和人事权方面实际上接近于“省管县”行政体制。
朱卫江认为，“强县扩权”有效地推动了县域经济的发展，这是浙江经济发展的一条“真经”。
绍兴县2002年成为17个“强县扩权”县之一，2003年GDP达到272亿元，增长15%，财政收入增长了28.2%，而全社会固定资产投资更是增长了49.8%。
据介绍，1991年全国百强县排行榜初次排定，浙江入围县(市)是12个，到2002年全国百强县(市)名单，浙江26个县(市)榜上有名，连续3年百强县数量位居全国第一。
浙江县域经济独占鳌头，固然离不开浙江人的勤劳、务实、创新，但应当说也与强县扩权息息相关。
中编办：尚未考虑对省直管县统一规划
本报北京6月7日电 (记者 崔丽) 记者日前就河南、浙江等地进行的“县域扩权”改革采访中央编制委员会办公室时，该机构值班室有关人员称，目前中编办尚未考虑就省直管县进行全国统一规划，各省市进行的“县域扩权”改革，只要是在宪法、法律允许范围内即可行。
这位人士认为，目前在河南、浙江等地进行的县域扩权多是进行某一局部的改革，如在财政体制、行政审批等方面，并不涉及省、县体制的整体布局变化。
对中编办的态度，中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙说，这等于发出了一个信号：省直管县改革不能“一哄而上”。
“中国地域广大，地方政府应探索自主权行使的不同模式。”毛寿龙说，“如果强调出台全国统一的政策，肯定会出问题，省直管县在有的地方可能会‘水土不服’。”
“扩”了的权落不了地 湖北强县扩权遭遇“肠梗阻”
记者 从玉华
本报武汉6月7日电
去年6月起，湖北省对大冶、汉川、宜都、京山、恩施等20个县市实行“扩权”，将以前市州一级掌握的大部分经济管理权限和社会管理权限下放，其格局接近“省管县”。
一年过去了，县市的权力半径扩大了多少？审批权是否能落实？财政改由省直管，县市进账是否多了，财政总盘子是否大了？
湖北西部参加“扩权”的一位县级市市长，对记者的提问感到很为难，他说：“这涉及好几级政府，不好说，不好说！”
他表示：说起来是县域权力大了，审批权多了，县官更香了。其实，“这次改革把我们推向了更尴尬的境地”。
按说，省政府表示“能放则放”，放权决心很大：涉及20多个政府部门，包括计划、商务、国土、交通、建设、税务等，几乎涵盖了经济管理权限的所有领域。“扩权”事项多达239项，省委、省政府的扩权文件长达18页。但，“坦率地说，省委省政府的想法很好，但我认为此次强县扩权并不成功。”这位市长说。
他举例，按照文件，除国家法律、法规有明确规定的以外，目前经地级市(州)审批或管理的，改由“扩权”县市自行审批、管理；须经市州审核，报省审批的，改由“扩权”县市直接报省审批或审核，报市州备案。他们把相关报告给了省相关部门，可很多至今没受理。以前没权，还知道给人指路，现在扩了权，权是虚的。
“根本问题是监督落实不够。18页的文件早下了，但省和市州各部门的相关文件很多至今没下，没有具体实施方案，县市的很多权就不是‘扩’，而是‘悬’，不能‘落地’。说白了，上下级政策工作没衔接好，所以出现了‘县市局可以批的项目，也报市州局批’这样见怪不怪的事。中间环节一点没少，甚至工作成本更高。”
“再说财政。既然是省直管县，就应该严格划分哪级企业应该在哪儿纳税。可现在呢，县市企业纳的税还要交给地市，跟过去有什么区别？为什么文件中不把这些操作层面的东西界定下来？”这位县级市市长问。
另悉，汉川市3月30日公布了有关部门调查：在239项“扩权”事项中，落实较好的有87项，占36%，如3000万美元以下的鼓励类外商投资项目等；未能落实的99项，占41.6%，如1000万元以下的技改项目等；缺乏可操作性的27项，占11.5%，如利用外国贷款项目等。
今年4月1日，大冶市政府向湖北省委省政府递交一份报告说，大冶真正落实的扩权事项仅106项，72项未能落实，49项则尚未启动或没实际意义，另有11项操作性不强。在落实扩权政策时，大冶遭遇“肠梗阻”现象，包括以下3方面：
一是省对口部门还没有制订出具体的落实方案。如外经贸、药监等部门，至今没有下文，也没有明确实施方案，县级部门无法操作；
二是省相关部门还没有按扩权政策执行。如市经贸部门向省相关部门申报限额技改项目时，省厅仍要求转黄石市逐级报批；
三是涉及教育系统的关于高中学校设立和撤并等事项，黄石市教育部门至今尚未放权。
链接
我国市管县体制进程
起始
最早的市领导县：1950年10月，旅大行署改为旅大市，为东北行政区直辖市，下辖旅顺市和金县、长山县。
盛行
1958年，受“大跃进”思潮影响，市领导县的体制再度盛行。
1959年9月17日，全国人大常委会作出决定，规定直辖市和较大的市可以领导县、自治县。
到1960年底，全国80多个地级市中领导县的市有50多个。
调整
在国民经济调整时期，国家对市领导县的体制也进行了调整。到1977年，除京津沪3个直辖市外，全国90多个地级市只有39个市领导县。
全面推行
市领导县体制首次在宪法中的确立：1978年3月，五届人大一次会议通过的新《宪法》规定“直辖市和较大的市分为区、县”。
1982年，为促进城乡经济共同发展，中共中央决定改革地区体制，推行市领导县体制，并以江苏为试点。
1983年2月，中共中央、国务院发出通知，要求积极试行地市合并，实行市领导县体制。截至2001年底我国共有地级行政建制332个，其中地级市265个，占地级行政建制的80%。地级市领导的县数量占全国县总数的70%，人口占总人口的80%以上。
市管县的7种形式
以原来的地级市为基础，划入几个县；地市合并；地改市；原来不领导县的市，划入几个县；把原来的县属镇升格为省辖市，划几个县归它领导；县级市升格为地级市，划几个县归它领导；将县直接升格为地级市，实行市管县体制。
http://business.sohu.com/2004/06/08/70/article220427086.shtml
