［摘要］美国西部的
交通运输革命因铁路建设而步伐加快。西部铁路建设的投资方式多样，投资主体多元，既有联邦、各州和地方政府的投资，也有国内外的私人投资。各级政府的政策支持、财政援助、土地赠予，国内外私人资本的巨额投入，共同促进了西部铁路运输业的发展。
［关键词］美国；西部开发；铁路建设；投资主体
铁路建设是近代美国西部开发的重要内容，也是西部开发的重要手段。作为“有史以来最具有革命性的一种工具”，［1］（P.251）铁路对西部开发和整个国民
经济发展的影响非常巨大，以至有人认为19世纪的美国内陆交通运输史基本上是一部铁路成功史。［2］西部铁路是联邦政府、地方政府和民间力量共同投资的结果，投资主体的多元化加快了西部铁路建设的进程。
一、随着西部开发的深入，公路和运河的运输缺陷日益暴露，美国运输史进入“铁路时代”。1830年美国第一条铁路———总长13英里的巴尔的摩-俄亥俄铁路开始投入运营，随后就以平均每五年翻一番的速度发展，密西西比河以西的铁路发展尤其迅速。1840年，全国铁路里程3328英里，西部只有394英里；［3］（P.364）1860年，铁路总长度31246英里，密西西比河以西的铁路2906英里；［3］（P.246）1880年，全国铁路93262英里，西部铁路63664英里，而东部只有29598英里；［3］（P.364）1890年，全部166703英里铁路中，西部72213英里，几乎占铁路总长度的43%；［3］（P.246）19世纪末，美国铁路已接近20万英里，超过欧洲（包括俄国）铁路的总里程。［4］（P.32）美国铁路建设的最主要成就在于横贯大陆铁路的修筑和全国统一铁路网的形成。
1869年，联合太平洋铁路和中央太平洋铁路在犹他州的奥格登接轨，东部、中西部的中央地带得以与旧金山相连，从而构成了第一条横贯大陆并且被誉为“自从伊利运河建成以来美国史上运输工程的一项最高成就”［3］（P.247）的铁路线。随后，西部铁路建设高潮迭起，1869———1893年，圣菲铁路、北方太平洋铁路、南方太平洋铁路和大北铁路等四条横贯东西的干线相继完成。五条铁路线总长达七万多英里，成为沟通东西部的大动脉，西部铁路网及全国铁路网随之形成。
铁路交通不同于税道与运河，具有明显的超越地方主义的性质，许多决定国家经济命脉的大型铁路都是跨州和市的重要交通路线，它们的建设更加难以由地方承担。同时，在当时的美国，私人手中的资金仍然匮缺，公司企业刚刚开始发展，没有任何移民有能力修建自己的铁路。正如纽约州的威廉·西沃德在1850年对参议院所说：“象这样一个巨大而广阔的国家，在国内还未积累足够的私人资金来建造铁路和运河之前，就已经迫切需要铁路和运河了。”［5］（P303）投资的巨大和预期收入的不明确使一些私人投资者不太愿意充当投资主体，因此，政府责无旁贷地承担起铁路投资主体的重任。1850—1873年，联邦政府对铁路的资助额大约为铁路投资的30%.［6］（P175）1865—1890年，联邦政府的赞助总数达15—20亿美元，占这一时期铁路投资的10—15%.［7］（P177）联邦政府充当投资主体，并不意味着政府财政直接承担所需全部资金，而是通过多种形式进行，如充分利用金融工具进行资金借贷、给以政策性扶持、无偿赠予土地、统一技术规范等。
联邦国会在1862年7月1日通过的太平洋铁路法案是政府支持铁路建设的典型。法案规定：政府保障援助为用于邮政、军事和其他目的而建设的由密苏里河到太平洋的铁路线和电报线路；政府负责赠送大批国有土地和资助大量资金，由联合太平洋铁路公司和中央太平洋铁路公司共同承建。根据法案，预计修筑这条铁路线的两家公司将获得4500万英亩的赠地及6000万美元的借款。1864年7月1日和2日，参议院和众议院先后通过的两个太平洋铁路法案的修正案，给予了铁路公司和承包商更大的实惠：第一，把赠地扩大一倍，每铺设1英里路轨，另外给予铁路两侧二十英里深的土地，或以铁路长度计算，每一英里授给二十平方英里的土地。第二，国家贷款降为二次抵押的地位，准许出售面值100美元的股票，数量由10万张增加到100万张。［8］（P.297）第三，铁路公司有权无偿获得铁路建设用地及其两侧毗连的相关公有土地，有权在公有土地上建设车站、铁路建筑物、车间库房、修理厂等。第四，铁路公司除获得沿线山林采伐权外，还得到沿线公有地的采矿权。
联邦政府给予铁路建筑的直接财政投资多以贷款形式出现，并且这种贷款是按铁路建筑里程拨付的。如《太平洋铁路法案》中就规定：每铺设一英里路轨可得政府贷款1.6万美元，但在高原丘陵地带为3.2万美元，高山地区为4.8万美元。法案特别提到有300英里路段为多山困难线路，其中150英里路段为落基山脉的自东向西处，另150英里路段为内华达山脉塞拉岭由西向东处。法案规定对这些地段的建设债券应给予加倍优惠。［9］（P.99）1850———1871年，联邦政府仅拨给六家西部铁路公司的借款就达6500万美元。［4］土地赠予是联邦政府铁路投资中最重要的方式。早在1833年，政府就将原先准备用于挖掘从伊利诺斯到密歇根运河的土地转赠给了修建铁路的公司。1850年，联邦政府向伊利诺斯赠送了250万英亩的土地用于修建伊利诺斯中央铁路。由于该铁路跨越密西西比、伊利诺斯和阿拉巴马三个州，因而三州都获得了铁路沿线12英里地带的土地。［10］（P.95）1850年以前，联邦政府已将2800万英亩的公共土地赠与各州，资助当地的交通业。［11］1850—1871年，联邦政府给各铁路公司的土地授予总计达17500万英亩以上，其中有大约13100万英亩为铁路公司实际所有。［4］（P.33）到二十世纪时，联邦政府先后授予的土地高达20400万英亩（其中2500万英亩因铁路未建成而被政府收回）。［12］（P.499）联邦给铁路公司的土地是那样大，以致它们占了明尼苏达和华盛顿州面积的1／4，威斯康星、衣阿华、堪萨斯、北达科他和蒙大拿的1／5，内布拉斯加的1／7，加利福尼亚的1／8，路易斯安那的1／9.［3］（P.173）美国
历史教科书中几乎全都复印了“一八二三至七一年联邦拨地建设铁路和大蓬车路情况”图，此图显示政府把大片土地拨给铁路建设者，这些土地在西部各州的面积中占相当大的比例。［5］
巨额的土地投资为铁路公司解决了资金问题。按联邦政府的援助政策，铁路公司所获得的赠地是可以自行处理的，各铁路公司为了把这些土地转化为资本，一般采取两种方式：一是直接向移民高价出售；二是组织城镇开发公司，进行镇址投机。各铁路公司都依靠土地的收入作为修路的主要资金，1856年建成的伊利诺斯中央铁路，5／6的费用靠出售国有土地支付。政府赠与土地价值占中央太平洋铁路总投资的26%，占联合太平洋铁路总投资的34%，北方太平洋铁路公司的收入更高达1.36亿美元，是实际修建费用的两倍多。［13］（P.147）实际上，一个公司建筑铁路愈多，获得的利益愈大，许多铁路公司就是通过出售这些赠地获取了丰厚的利益。截至1927年止，铁路公司出售土地的平均价格约每英亩3.42美元，除去
管理费用，出售土地的总收入约为4.89亿美元。［14］（P.417）对于铁路公司来讲，赠地的主要价值不仅在于能从出售土地中赚取现金，而且还在于能为发行债券提供信用和保证，铁路公司借助于比较完善的抵押市场，将国有土地作抵押，发行债券或股票，向私人借贷资金或向政府贷款。为了得到更多的国家补助金和土地，铁路公司都极力把铁路建筑得尽可能的长，以致铁路线有许多不必要的弯曲，缺少全盘性计划。“南北战争之前，铁路建筑业的地方性和区域性竞争，南北战争之后，铁路建筑商的争取特许权和地方人士的争取铁路交通运输，使铁路的建筑不能采取事先厘订铁路网计划。”［15］
联邦政府对交通运输业的投资还表现在关税减免和技术支持方面。1830—1834年，国会曾通过条款，降低用于修建铁路的进口钢材关税，削减的关税额相当于600万美元。［16］（P.207）在整个国家关税率不断提高的情况下，政府对铁路用铁和路轨进口实行免税，从而为铁路公司节省了大约6000万美元的投资［17］。联邦对铁路建设的技术支持主要表现为促成全国铁路网的建成。1863年1月国会作出了统一铁路轨距的决定。规定太平洋铁路的轨距为4英尺8.5英寸，并以此为标准把密苏里以西的铁路作为全国系统的一部分来建设。1896年10月，铁道协会标准车辆及轨道规格委员会提出，全国所有铁路的轨距都应以4英尺8.5英寸为标准规格，与其他“一体化”措施一起，成为全国性铁路网最后形成的主要标志。
二、在铁路建设投资方面，西部各州及地方政府也是一个重要的主体。各级地方政府主要通过认购投资用的股票、购买铁路债券、给铁路公司赠与土地和负担铁路的勘测费用等途径进行投资和资助。南北战争以后，地方政府的资助总额占铁路总资本的10%.［7］（P.178）“到1860年，州和地方政府为了改善运输已经用了面值超过四亿美元的直接财政拨款（未计土地、物资和特殊权益）。”“西部各州，诸如密苏里和田纳西，花费的总额按其
人口比例也同样是庞大的。虽然地方政府作为一个整体只支出了总额的四分之一，但巴尔的摩一地的开支比许多州政府支出的还要多。波特兰、路易斯维尔和莫比尔为了改变交通运输所花费的钱也比它们所在的州还要多。”［5］（P.306）西部地方政府掌握着广阔的公地，又没有一个简单的关于“国家利益”的传统观念，乐于进行各种各样的实验，对任何有前途的公共目标进行贷款，同情所有争取援助的要求。［5］（P.303）西部州、县和城镇都给铁路公司以不同程度的援助。
政府认购投资用的股票和债券，既从财政上援助交通建设，又从中获得不少利润，可谓“一举两得”。在铁路修建中，各州政府提供了大约9500万美元的现金援助，各县政府提供的援助也达7500万美元。［18］（P.38）1838年时，州一级的负债有大约4300万美元用在修建铁路上；到1870年，地方和市政府用于铁路的投资已超过了州政府，铁路的1／5靠地方和市政府支持而建成。［16］（P.207）“在俄亥俄，1836到1850年之间建成的每条铁路几乎都获得当地县或市的资助”。［5］
西部
城市为争夺铁路优势而展开激烈的竞争，极大地推动了对铁路建设的援助。特罗伊为了成为西部客货运输的主要枢纽，花费近75万美元，修筑了一条所有权属于该市的铁路，而奥尔巴尼则拨出25万美元修起了从莫霍克至哈得逊的铁路与之抗衡。圣路易斯为提高该市及其所在的县份的地位，在1861年前就给铁路捐助了600万美元以上的款项。［5］（P.308）当然，有些铁路也由于得到各市的债券而变得弯弯曲曲，甚至穿过整个州而没有通过一个重要城市。［5］
地方政府对铁路公司的土地授予也非常有力。在南方重建过程中，单单得克萨斯一州授给铁路公司的土地就达3200万英亩以上，超过该州面积的1／6.［5］（P.305）而各州授予的土地，总计更达4900多万英亩。［4］（P.33）这些广阔的未开发的土地因为铁路的建设而吸引了大量移民，可以说是铁路让这些处女地实现了价值，而移民又为其带来了生机。地方政府赠予的土地成为铁路公司的巨大财源，推动着铁路线的迅速延伸。
联邦政府的铁路政策十分有效地调动了民间力量修筑铁路的积极性，使得私营公司成为铁路建设的主要筹资者和承担者。在美国，除了内战以前业已修建的少数州营铁路外，铁路主要是由私人企业创办和经营的。甚至到1880年，即铁路网才完成一半以前，私人向各铁路公司的投资总额已超过46亿美元。到1897年，私人铁路公司的股票和债券总计达106.35亿美元，而国债总额却不到12.27亿美元。［4］（P.32）在促进西部交通建设方面，私人的投资热情非常高昂，也发挥了巨大的作用。西部铁路倡导者们要求每个人把推进这项伟大的工作当作是一种责任，给予充分的关注，并贡献自己一份力量。新兴市镇具有的那种蓬勃向上的利益共享精神促使人们迫切要把铁路建设这件事情办好。在争取政府援助方面，西部
人民表现出伟大的天赋，但如果政府坚持不办，那就自己直接办！正是这种信念使西部人民积极投资办铁路。威斯康辛的农民从1850至1857年间，为铁路投入了大约价值450万到500万美元的个人财产。［16］
因为“自由土地”的吸引，商业资本自始至终成为西部开发的主要资金来源，给西部铁路建设打上了极强的投机性和竞争性烙印。1869年建成的联合太平洋铁路便是一个典型事例。这条横贯大陆的铁路的施工任务是让由纽约商人组成的“联合太平洋铁路公司”和由萨克拉门托的商人组成的“中央太平洋铁路公司”共同承担的。前者负责从东部的奥马哈向西建筑，后者则负责从西部的萨克松向东建筑，二者竞争激烈，互不相让，终于在1869年5月10日提前7年实现了横跨大陆铺设铁轨的梦想。私人提供的交通建设投资远远超过政府投资，在私人投资中，美国人自己提供的占3／4，另外1／4则是外国人（主要是欧洲人）的投资。［19］
政府对铁路业的慷慨援助政策，引起外国资本的重视，纷纷投资于美国的铁路建设。据美国经济史学家道格拉斯·诺思估计，19世纪50年代中期，仅外国人购买的美国铁路债券即达1.5～2亿美元。［20］（P.12）1860年，在美国的外国投资约4亿美元，1880年增加到20亿美元，1890年又增加到30亿美元。［21］外国资本大部分为铁路投资，19世纪80年代初，欧洲资本家在美国铁路建筑方面的投资达15.35亿美元。［22］（P.189）到1898年，欧洲人仍然握有价值31亿美元的美国铁路证券，约占全部证券的1／3.［4］
三、我国实施西部大开发十分需要加强西部基础设施建设，尤其是包括铁路在内的交通建设。
中国西部交通运输业的落后及其对于西部经济发展的制约是众所周知的，甘肃、青海、新疆、陕西、四川等八省区土地面积占全国54.7%，而铁路营业里程只占全国总数的20.3%，每平方公里土地面积拥有铁路里程仅0.23公里，远低于全国路网密度0.60公里的平均水平，［23］而且，西部地区铁路基本上都是单线，坡度大，牵引定数低，技术设备差，不能适应重载和快速运输的需要。西部铁路的外运能力与西部拥有的原材料和能源、矿产资源反差巨大，西部铁路的内运能力与西部大开发的内运需求极不相称。西部开发呼唤铁路建设的重点西移，极需改变交通闭塞的现状。在考虑我国西部交通建设的投资方式时，可以而且应当从美国铁路建设的多元投资主体方式中得到有益的启迪。据了解，“十五”期间，我国西部地区的铁路建设将投入1000亿元人民币，铁路投资对西部地区经济发展的贡献率将达到3.09%.［24］这说明在实施西部大开发战略以后，我国政府已经充分认识到发展西部交通运输业的重要性，国家也在加大投资力度。但是，前文所说的1000亿投入是以2000年的100亿元投资为基础而按较高的递增比例推算出来的。在西部开发的初始阶段，政府承担的比例应当高一些，在我国私人资本还很有限的情况下，政府投资比例不能低于40%.除了直接的财政拨款外，还要更多地采用政策的引导和扶持，鼓励和吸引个人投资，充分利用外资，将更多的国内民间资金和外国资本吸收到西部交通建设特别是铁路建设上来，带动整个大开发事业的发展。美国为鼓励西部铁路建设而采取的赠予土地、减免税收、发行债券等方式都值得我们借鉴。联邦政府把当时每一种可能的援助都给了铁路，“铁路是资本主义最姑息的宠儿，在土地和金融方面接受了政府最慷慨的援助。”［7］（P.171）在当时，每建造一英里铁路，政府补贴达到8762美元。［10］（P.96）虽然联邦政府的援助在全部投资中只占少数，但作用却是巨大的。如果投资者对铁路的盈利前景持悲观态度，那么他们就不会投资铁路建设。政府补贴的首要目的是不使建设铁路的私人投资者遭受金融风险，缩小私人和社会从铁路建设中所得的收益率的巨大差距。在西部荒无人烟的地方修建横跨北美的铁路，预期成本很高，而预期收入却很低。联邦政府的帮助特别是对铁路的土地赠与，极大地提高了投资者预期的私人收益率，增强了他们投资铁路的信心。“正是有了联邦以土地赠与形式给予的补贴，一些铁路才有可能早几年建成。”［25］（P.437）西部耕地只有在运输成本低到足以使农场主将作物运到市场并仍能赚得利润时才有价值，联邦赠与土地可以鼓励铁路收取低于平均成本的费用，“作为一种威慑力量，它能阻挡铁路公司实行无效率的垄断定价。”［25］（P.440）美国经济学家吉尔伯特在评论政府投资时说过： “几乎可以说如果没有政府的援助，连第一条铁路也修不成。”［14］（P.283）这话或许有些夸大，但政府投资对美国西部铁路扩张所具有的作用是显而易见的。随着我国西部大开发战略的实施，中央及地方政府对于西部地区的交通建设具有责无旁贷的扶持义务。当然，目前的西部开发已不再是计划经济条件下的开发，面对的是市场经济体制，社会资源已经分散化，国家掌握的资源有限，国家作为开发主体的能力受到很大的限制，西部铁路建设不应当被动地接受或等待国家的资金投入，应当发挥国家、地方、企业乃至个人的多元主体作用。目前，我国的生产资料所有制结构已经发生
变化，企业和私人资本在急剧增加，人们的市场意识和投资观念也在不断增强，铁路建设的投资主体问题、土地使用权问题、筹资渠道问题等等都应该可以迎刃而解，企业和私人资本应当被大量吸纳到我国西部交通建设之中，既可克服国家财力不足的矛盾，又可冲破单元经济结构的封闭状态，保证铁路或其他交通投资的市场适应性，实现资本利用的最大化。当然，我们在学习美国西部铁路建设投资经验的同时也要注意吸取他们的教训。美国在西部铁路建设中也有严重的失误，政府在把数亿美元直接或间接地投入到铁路建设中时，不附加任何保障公众利益的条件。一度时期，政府在铁路的所有权方面连少数股份都没有取得，更谈不上承认政府有管理或监督之权。结果导致无法无天的铁路创办人向沿线地区征收苛重的赋税，收买国会议员和法院法官，并且为了私利而掀起疯狂的竞争，他们自己的大企业的财务结构也破坏了。我国政府在投资西部交通业的过程中，应当以保障社会公众利益为前提，加强对铁路建设及未来运输活动的监督与管理。
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脱离客观环境看问题，很难说明问题......
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