中国社会科学院农村发展研究所研究员 党国英
一、乡镇机构改革的主要历程
我国乡镇机构改革实际上在改革开放之初已经开始，近年在农村税费改革的影响下速度有所加快。改革的突出特点是大量撤并乡镇机构。乡镇个数由1992年的48250个减少到2005年的35509个，平均每年减少约2.2%，而上世纪80年代初我国的乡镇数量超过7万。这期间乡的数量平均每年减少5.29%，而镇的数量在2002年之前保持稳定增长，增长速度达到3.43%；2002年之后，乡的数量减少的速度开始放慢，镇的数量由增长转为减少。2004年，镇的数量比前一年减少417个，减少幅度为2.13%。1999年以后，行政村数量减少的速度加快，平均减少速度达到2.41%。
值得注意的是，在农村总人口逐步减少的情况下，乡镇平均人口和行政村平均人口都有所提高。据调查，一些地方鼓励农民搬迁到新村庄或更大的村庄，使得一些自然村消失。从2003年开始，浙江省在一年多时间里大规模并村，村庄已从原来的4万多个缩减到目前的约3.8万个。丽水有400多个自然村消失，温州撤并了500来个自然村。
大规模的撤乡并镇并村是在政府主导下进行的。中央2004年1号文件为撤乡并镇并村提供了政策支持，这个文件要求“进一步精简乡镇机构和财政供养人员，积极稳妥地调整乡镇建制，有条件的可实行并村，提倡干部交叉任职”。中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中提出，要“巩固农村税费改革成果，全面推进农村综合改革，基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革任务”。
机构改革的主要做法是：
（1）党、政和人大机构实行合署办公，主要领导身兼数职，减少了领导职数。湖北省在全省推广乡镇党委书记兼任乡镇长的做法。
（2）精简机构，减少了干部职数。一个乡镇党政机构的数量通常为2—5个，“党务行政办公室（或综合办公室）”、“经济办公室”和“社会事务办公室”是常见的机构设置。
（3）传统的“七站八所”的职能实行分解，公共服务职能转移到县级业务部门，其他职能实行市场化运作，县级业务部门可以通过有偿委托“站所”开展业务的办法实现其公共服务职能。
（4）乡村中小学调整布局、压缩校点。
响应中央的号召，同时也出于地方经济发展考虑，各地都对撤乡并镇并村采取积极态度。浙江省温州市做出了“人口达不到500人的小村庄一般都予以撤并”的决定。云南省2004年8月做出决定，到2005年底全省乡镇总数在原有基础上减少15%左右。四川成都市2004年9月开始乡镇行政区划调整，短期内将乡镇数目由316个减少为240个，调整比例达到24.1%。其他许多省市区也都于近年出台了类似的改革措施。
地方政府撤乡并镇并村的动力主要来自两个方面：一是农村城市化的冲动，二是取消农业税所产生的财政压力。为了鼓励房地产业的发展和扩大对城市基础设施的利用，全国许多中小城市降低了农民进城落户的门槛。县域经济规划通常会确定3—5个镇作为重点发展对象，为了支持这些镇的发展，镇的周边乡往往会成为被兼并的对象。在并村过程中，常常会置换出土地，给地方政府招商引资提供了土地资源。农业税的取消，加重了地方财政特别是乡镇财政的困难。一些地方不仅眼下出现了更大的财政赤字，旧债务的归还也成了问题。这种背景下，通过撤乡并镇并村有可能减少干部职数，节约开支。
从2005年开始，中央部署了农村综合改革，其中的任务之一是乡镇机构的全面改革。推进乡镇机构改革的基本方针是，以转变政府职能为重点，坚持政企分开，精简机构人员，提高行政效率，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政体制和运行机制。中央要求，各地要积极稳妥地合理调整乡镇政府机构，改革和整合乡镇事业站所，精简富余人员，并提出五年内乡镇机构编制只减不增是必须坚守的一条底线。
二、乡镇机构撤并改革的利弊得失
乡镇机构撤并改革的积极意义可以归结为以下几个方面：
第一，在撤乡并镇并村过程中，各地同时进行乡镇机构改革，减少了管理机构的数量和干部职数。
第二，并村过程中有可能置换出土地，实现土地资源的节约。我们在山东等地调查发现，一些经济实力比较强的村统一在一定区域建设农民住宅，把周围的村民搬迁过来，空出的旧村用地供经济开发使用。这种做法和现行政策有一定冲突，将迫使有关方面做出政策调整。
第三，撤乡并镇并村增加了居民居住的集中度，提高了基础设施的利用效率，有利于改善生态环境。农民居住集中度提高以后，一些现代基础设施的建设和利用效率可以提高，上下水、道路和能源供应可以按现代方式提供，农民的生活质量可以提高。浙江省的一些自然村在居民撤走以后变成了田野和山林，森林覆盖率有了显著提高。
第四，撤乡并镇并村有可能加快中国农村的城市化步伐。经过多年的撤乡并镇工作，我国农村已经大量存在4万—5万人口规模的镇，这些镇在西方国家实际上被看做城市。只要经济发展到一定程度，基础设施达到一定水平，这些镇实际上也已经变成了城市。只要我们调整城市标准，允许建立“县管市”的体制，我国的城市化率在统计概念上会有显著提高。
撤乡并镇并村也可能产生一些消极后果。一些地方把村民委员会改为街道办事处，原来的村民自治体制由此消亡，农民的民主权利受到削弱。村一级社区因为劳动力大量外出务工，公共服务职能不得不集中到乡镇服务机构，而乡镇合并以后行政权力的辐射半径增大，农民办事要跑更多的路，农民感到不方便了。特别是中小学大规模撤并以后，农家子女上学的困难增多，更多的学生不得不住校，增大了农民的负担。另外，把农民集中起来居住会给农民的耕作带来不方便。
乡镇合并中的问题，反映出人们对乡镇机构改革的认识还不大清楚。乡镇机构改革本质是要提高政府运转的效率，而效率的衡量最终是成本和收益的比较，所以，最终的衡量标准还是财政收支与效率之间的关系对比。
政府花钱少不见得就是有效率，要看花谁的钱，花了钱干什么。目前农村的问题是花了农民的钱，又主要用在所谓的干部“人头费”上。改革的目标如果定在减少乡镇开支上，是很片面的。我在调查中发现，乡一级的开支其实是很紧张的，相对宽裕的是部分村和县这两个层次，特别是县这个层次。
人员少也不见得就是效率高。美国农业部有10万雇员，而中国农业部只有500人左右，加上地方农业厅局的干部，也远远不能和美国相比，要知道美国的农民只是中国农民的零头。意大利工业革命前的一个北方镇子，有5000个男人，而公职人员达到860名，平均5.8个男子就有一个公职人员。比利时的政府雇员也占到了全社会总劳动力的23%左右。
在中国古代的行政改革中“黄宗羲定律”之所以发生作用，是因为改革的办法根本不对头。改革不肯触动权力的生成机制和运行机制，越改权力越膨胀，官员的贪欲也越没有止境，最后只能是不间断地扩大对老百姓的掠夺。所以，乡镇机构改革要动一动根本性的问题，其实也就是真正落实中央提出来的推进政治文明的大原则。
政治文明的核心是政治民主。政治文明虽然不可能解决一切官僚主义的毛病，甚至在许多时候看起来是没有效率的，但从大局看，从长远看，其比任何其他制度类型都更具合理性。如果离开这样一个思路搞改革，恐怕是摆脱不了所谓“黄宗羲定律”的。
乡镇规模大，未必是好事。除极少数中心镇之外，农村的一般乡（镇）的辖区规模不能太大。乡镇是国家最基层的政治权力中心，也是最基层的其他各类公共活动中心和满足一般需要的交易中心。这个中心的辐射半径和覆盖人口不能过大，否则就会降低中心的服务效率。过去农村社会形成大小不等的“集”，是不同层次的交易中心，慢慢发展成了政治文化中心。
通常，农民步行走1—2小时以内的路程，就应该是一个乡的合适辐射半径，这个半径让一般农民也可以在乡里常来常往；用动力交通工具走1—2小时的路程，应该是一个县的合适辐射半径，因为农民进城办事后一般不会住饭店。一般情况下，农业乡的面积在30—60平方公里范围内就可以了。人口稠密的地区，乡可以小一点；人口稀少的，可以大一点。按人口算，目前，东部和中部大部分地区1公顷土地上有接近2户人家，一个乡有2万左右人口足够。如果再大，对居民不方便。现在搞合并，追求的目标是100平方公里，人口也是5万、10万，结果对居民、对公务人员都不方便，最终又在乡镇下面设置了“片”或“区”这样一个非正式的层次，降低了效率。
从经济布局的一般要求看，一个县里的中心镇平均每10万人口不要超过1个为好，中心镇可以定位于工商业的发展；其他集镇只能是为农民和农业服务。但是，在目前的合并风潮之下，搞了许多不大不小的乡镇，乡镇领导都在为“政绩”吸引资金，结果使得这些镇子作为工商业重镇嫌小，作为农村公共活动中心又嫌大。这种行政区划的调整势必产生浪费。
从长远看，村这个社区是要逐步消失的，尤其是自然村消失得会更快。一些地方的村因为人口减少，税费不能收足，以致影响到乡村两级的办公费用的支出。如果一个村的人口减少60%或更多，村一级的“公共事务”恐怕就要到乡镇一级去协调了，“村”的概念将失去意义。这种情况下，乡镇一级的公共事务会增多，如果乡镇规模太大，服务效率会降低。
三、乡镇机构改革的主要任务
从改革的目标出发，今后乡镇机构改革恐怕要有一个中长期的筹划。从长远考虑，要解决的问题是：
第一，不仅要实行村民自治制度，还要把自治制度逐步推进到乡镇一级。在村级社区走向衰落的背景下，乡镇一级社区将是农民进行公共品交易的基本平台，如果自治停留在村一级，其意义会打折扣。取消乡镇一级政府的观点是完全错误的。公共权威机构的派出制已经被世界政治经验所否定，我们不能走回头路。除非某项公共职能具有高度的专业化性质，否则实行派出制会产生严重的官僚主义弊端。
第二，把乡镇政府之上的各级政府行为改过来，并合理调整行政层次，以减轻乡镇政府的负担。可以考虑把“市管县”改掉，较大的市和所有县一并直接对省（同时也可划小省域，把省置增加到40个左右），取消省和县之间的行政层次。放宽设市标准，把10万人左右的镇改为县辖市，但这样的市不再管辖其他乡镇。
第三，要大力发展农村民间组织，如文化活动协会、专业经济协会、志愿者服务组织等，在条件适当的时候恢复农会。可以让这些组织替代相当一部分政府功能，还可以让一部分志愿者竞聘乡镇政府的官员，通过这个办法减少政府的开支。中国古代和现代发达国家的经验都证明这是可以行得通的。
第四，实行财政改革，允许乡镇政府完全以自己的财政收入（包括上级政府的转移支付）来确定自己的机构和人员编制，坚决杜绝赤字财政的产生。限定一个时间界限，用法律规定在这个时限以后产生的乡镇债务，一律由主要负责人负担。在承担这个责任的同时，也要扩大官员们设置机构的权力，县级政府不可一刀切。
第五，改革乡镇事业站所体制。实行政事分开，将其原来承担的行政管理职能交给乡镇政府、行政执法职能交给县政府有关部门。将公益性服务和经营性服务分开。公益性服务由政府购买，经营性服务由用者付钱。在改革中，可以考虑将某些站所转为农村中介组织或公益性服务机构。一些乡镇机构如果不承担公共服务职能，则完全推向市场。政府的农业技术推广一类的经费可以转变为“专用支付券”发给农民，由农民在市场上用这种“准货币”购买服务，促成有关组织的竞争。接受“专用支付券”的组织可以向发行者（政府机构）兑换货币。
通过上述改革，一定会形成一个全新的乡村治理结构。建立这样一种结构在技术上并不困难，成败的关键在县一级领导的见识与魄力。
