省管县改革中几个问题的梳理 --ZT 新华网发展论坛
作者:风华鉴 于 2009-09-28 16:19:55.0 发表
“省管县”改革中几个问题的梳理
林 青
几年来，有关“省管县”的改革，已成为我国深化政治上层建筑领域改革的一个热点问题。对此，从理论和实践上国家有关部门和各地都做了大量的工作，并且取得了许多有益的经验。可以说，在“县归省管”这个问题上，各界已基本达成了共识。中央及时肯定了各地这种有益的探讨和做法，在今年年初的相关文件中就指出，要“推进省直接管理县（市）财政体制改革、、、、、、，稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制。”依据这一文件精神，财政部于7月9日做出了在全国推开财政“省管县”试点工作的意见，各地积极部署具体工作。可以说，在全国范围内，这一涉及上层建筑领域的重大改革，正在如火如荼的进行。
各地在这一改革的实践中，也提出了许多问题，有待于加强研究，廓清思路，指导实践，以推进我国这一史无前例的改革不断深化。
关于这一变革的认识问题。
首先，我国13亿人口中接近10亿生活和工作在县及县以下地区，县域经济搞得好不好，县域社会各项事业发展得好不好，是我国经济建设的大头，是我国实现小康目标的大头。同时，县域社会的管理，也是实现我国社会和谐，科学发展的关键。如果这两个目标不能在县级层面上实现，则我国现代化建设的目标就只能是一句空话。其次，在现行财税体制下，县级工作的压力空前加大了，经济指标、公益事业、人口控制、环境保护、社会安定，都要在县级这个层次上表现出来。事权层层下划，利益和财权却级级上交，县级工作的基础条件越来越差。再次，婆婆太多。省、市，乃至中央部门（工商、税务、土地、环保、人口等）都插手县里工作，谁都得罪不得。周旋，成了县里的重要工作，这无疑在时间、资财、精力上都加大了行政成本，同时也即意味着降低了行政效率。第四，财政压力的空前增加，助长了急功近利的短期行为，使上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止成为必然，全国性的执法工作也更加困难，比如治污、土地保护等。
“任何历史现象都是某种合力的结果”，错综复杂的矛盾制约着县级经济社会的发展。是解开我国执政链条中这一团乱麻的时候了。
关于改革的基本思路。
这次改革的基本思路应该是，划小省级行政辖区；撤销管县的地级市；大部省会城市改为中央直辖市；改乡镇一级政府为县级政府的派出机构。
以上寄予这样几个方面的考虑。一，我国地大物博，人口众多，许多省份拿到国际上都是一个大国，不利于经济社会的管理。原则上，省辖区人口以2000万人上下为宜，这样，我国考虑设60到80个省级行政辖区应当是可以的。二，“市管县”出现在上世纪80年代末90年代初。综观我国340多个地级市，可以说，许多城市就其历史、人文、资源、地理、经济规模等来说，并不具备“管县”和“带县”的条件，却“扒堆”式的成了县婆婆，叠床架屋、重复建设，徒然成了一级政府。人为的拉长了行政链条，增加了行政成本，降低了行政效率。市，是就城市而言，而我国所进行的市管县，大部地区却是农村，这样就混淆了城市和农村的区别，也忽视了城市和农村工作的适度分工。撤销管县的市，有助于解决这些方面的矛盾和问题。三，大部省会城市改为中央直辖市，有利于在大城市和中小城市及农村工作中实现一次社会分工。统计表明，大城市的人均GDP明显高于中小城市和农村，大城市在资源整合、要素配置、规模效益、产品和技术研发方面具有不可替代的优势。由大城市的特点所决定，大城市的社会管理也不同于一般中小城市和农村，这些都迫切需要我们在大城市和中小城市及农村工作方面进行一次分工。为此，将已经具备条件的城市和部分省会城市改为中央直辖市是符合我国的现实情况的，是我国经济和社会发展的必然要求。四，我国乡镇一级政府，在农村工作中发挥着重要作用，但普遍存在机构庞杂，人浮于事，办事效率低，加重财政和农民负担的问题，有必要削除这一行政层级，在人员大大缩减的基础上，改为县级政府的派出机构。
削除市、乡两级政府机构，有利于减少从中央到基层的行政层级，符合“扁平状”管理学原理，有利于政通人和，提高党和政府的执政力。
几个疑难问题和主要障碍。
从目前各界的反映和实践来看，实施这一改革，还存在这样几个问题。一是，既有的地级城市是否保留？客观的讲，近二十年来，不管通过什么途径，许多地级城市有了较快的发展，城市规模和实力也已大大高于所辖县（市），提出这一问题应为情理之中。有鉴于此，笔者的意见是，具有一定规模，确实能够起到对周边地区经济辐射和带动作用的地级市应予保留，比如大庆、东营、十堰、株洲等，但这些城市只设区，不管县（这是一个原则），所设区只限于城市和为城市提供服务的周边地区。第二，省管县面大量广，不便管理的问题。我国不少省份，县级行政辖区较多，例如河南，山东，广东，四川等省，拥有100多个县市，确实不利于省直管到县。按照上述改革思路，在省辖区普遍划小的情况下，省一级政府所管辖的县（市）将大大缩减。二、三十个县，是我国大部省级政府的格局。随着这一改革的到位，这一问题将会迎刃而解。据此，笔者也不同意为便于管理在撤销地级市后而设置省级政府派出机构（例如解放初期的行政专员公署）的做法。有鉴于此，我国所进行的省管县改革，应当是以划小省份和增设省级行政单位为前提的，至少应同步进行。否则这一改革将无法进行，或者将趋于流产。三，省管县后，随着大城市的独立，省级政府的主要工作将是中小城市和农村工作，省、市（直辖市）、县，以及大中城市的区，其管理职能将发生重大转变，除以上所提到的省、市（直辖市）管理职能的分工外，值得一提的是城市的区。城市的区将主要是履行街区和居民管理职能，不再拥有经济发展和城市规划建设职能权限。为此有必要对上述机关的职能、权限做一次重新划分和界定。四，撤销地级市后人员的安置问题。随着省级辖区的增加和部分县（市）的升格，人员的安置不构成困难，同时，在涉及国家利益和民族发展大局的问题上，个人的利益去留应服从国家的需要。这些均不会构成机构撤并大的障碍。最后，有人担心，全国增加了那么多的省级机构，会不会形成新一轮的机构扩编、队伍庞大，财政负担过重的问题。笔者感到，这一问题完全取决于我们的指导和把握，和省管县的改革并没有必然联系。
