行政区划改革：视角、路径及评价
刘小康
原载《北京行政学院学报》2006年第3期p21～25
「文章日期」2005-12-18
「作者简介」刘小康（1970-），男，北京行政学院公共管理教研部副教授。北京100044
「内容提要」本文认为，当前有关行政区划改革的讨论，因急于开药方，而模糊了行政区划改革背后的逻辑。为此，本文在梳理现有代表性观点的基础上，从视角、路径两个层面，剖析行政区划改革背后的逻辑。本文认为当前行政区划改革的探讨主要有两种视角，即管理幅度与管理层次、行政区与经济区关系的视角，视角不同行政区划改革路径也不同，并对相应行政区划改革方案进行了针对性评价。最后，本文指出，要更科学地探讨行政区划改革，必须把握时代特征。
「英文摘要」In view of the logically specious problems existing in the presentdiscussion of administrative districting reform ，this paper determines the logicbehind the reform from the aspects of the path and the perspective.It holds thatthere are two perspectives in the present discussion of the administrative districtingreform：first one is the perspective of administrative range and administrativelevels；the other one is the perspective of the relation between administrativeareas and economic areas.Furthermore ，different perspectives of administrativedistricting determine the different reform paths.Comparing and contrasting differentperspectives and different paths will allow the issues of administrative districtingreform to be discussed constructively.Finally，the paper believes that the presentdiscussion of administrative districting reform should incorporate the characteristicsof the modern time.It seems to be more logical to view administrative districtingreform as the results of administrative transition，rather than the reason of administrativetransition.
「关键词」行政区划/管理幅度/管理层次/行政区/经济区
行政区划改革，已成为我国当前行政体制改革的热点话题。围绕这一话题，无论是参与人的广泛程度，还是讨论的热烈程度，都是以往任何一项行政改革不可相提并论的。这与行政区划改革的对象——行政区划的独特性有关。行政区划是指一个国家根据政治统治与行政管理的需要，遵循有关法律规定，综合考虑地理条件、经济联系、民族分布、人口密度、历史传统、文化背景等因素，将国土划分为若干层级、不等幅员的行政区域，并在各个行政区域设置相应的政府机构，实施分级分区管理，从而形成国家治理的基本空间格局。简单地说，行政区划就是国家对行政区域的划分。行政区划表面上是分土，实质上是分民，通过分土而分民进而治民。因此，行政区划宏观上既事关国家权力空间配置，微观上又事关国民个人地域归属，比如籍贯、户籍等。这就是为什么有如此多的人强烈关注行政区划改革的一个基本原因。但综观行政区划改革讨论，一个普遍性的问题是：因急于开药方，而模糊了行政区划改革背后的逻辑。正是由于这一缺陷，所提行政区划改革方案难免存在内在矛盾，给人似是而非的感觉。本文试图在梳理现有关于行政区划改革的代表性观点的基础上，从视角、路径两个层面，剖析行政区划改革背后的逻辑，进而给出一个有的放矢的评价。
一、视角
综合各种有关行政区划改革的代表性观点，主要有以下两种视角：
（一）管理幅度与管理层次关系的视角
管理幅度与管理层次是影响组织结构的两个决定性因素。管理幅度是指一个部门管理下属单位的个数或一位领导管理下属人员的数量。管理幅度的有限性，催生出组织的管理层次，即组织的等级层次。在组织条件不变的情况下，管理幅度与管理层次成反比例关系，即管理幅度窄，则管理层次多，反之，管理幅度宽，则管理层次少，前者形成了高耸式组织结构，后者形成了扁平式组织结构。高耸式和扁平式组织结构的功能特点不同：前者权力集中、控制有力，便于政令统一，但层次多，不利于信息沟通和充分发挥下级部门或人员的主动性和创造性；后者虽有利于信息沟通和充分发挥下级部门或人员的主动性和创造性，但增大了组织松散度和上级权威被削弱的可能性。一个组织究竟选择高耸式还是扁平式结构，取决于组织的属性及其与环境的适应性。随着信息社会和知识社会的来临，高耸式结构组织中原来主要承担上情下达、下情上呈作用的中间层逐渐丧失其应有功能，组织结构出现“中空化”，即趋于扁平化，组织效率显著提高。
从组织结构讲，行政区划结构指一个国家各行政区的排列组合方式。行政区划的管理层次，是指行政区划纵向结构的等级层次；行政区划的管理幅度，是指一个行政区直接统辖的下一级行政区的数量。[1]18在一定的疆域范围内，某一级行政区幅员越大，该级行政区的数量越少，上级行政区对此级行政区的管理幅度也越小。当行政区幅员不变，亦即行政区数量不变的情况下，管理层级多，每级的管理幅度就小，管理层级少，管理幅度就大。
从管理幅度与管理层次关系的视角出发，行政区划改革的矛头直指我国行政区划的层次级数，认为我国行政区划的一个突出问题是层次级数太多，造成这一问题的主要原因在于市管县体制的推行。这方面的代表性人物主要有：戴均良、杜钢建、毛寿龙、周振鹤、孙学玉等。[2]
《宪法》规定，我国行政区划层次主要为省、自治区——县、自治县、县级市——乡、民族乡、镇三级制。但在省与县之间，事实存在地级建制，主要是地区，省在地区设立地区行政公署作为其派出机构，但地区不是一级真正的行政区划层次。1982年，为了打破城乡壁垒，推动城乡经济发展，中共中央发出51号文件，提出改革地区体制，试行市管县体制，即以中心地级市对其周围县实施领导的体制。1983年2月15日，中共中央、国务院发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，并决定推广市管县体制。到1985年，全国多数地区实行了市管县体制。市管县体制的推行，改变了地区行政公署作为省政府派出机关的设置，形成了我国行政区划层次事实上的省、自治区——地级市——县、自治县、县级市、市辖区——乡、民族乡、镇四级制。
与三级制比，四级制的确增加了一个行政区划层次，但由此认定我国行政区划层次过多并不充分。为此，相关人士采用比较方法，提出了行政区划层次的参考标准。一是历史比较标准。在秦至民国末2100多年中，我国行政区划层次290年为二级制，占13.6％；610年为虚三级制，占28.7％；600年为实三级制，占28.2％；276年为三、四级并存制，占13.0％；350年为多级制（超过三级以上），占16.5％。实行市管县体制后，行政区划层次变为四级制，这在我国历史上是不多见的。[3]二是国别比较标准。根据目前世界上191个国家和地区的初步统计，行政区划层次多为二、三级，约占67％，超过三级的只有21个国家，占11％。[4]少层级、宽幅度是世界上大多数国家行政区划结构的一个明显特征。为了增强说服力，一个经常举的例子是，美国国土面积与我国相近，但美国实行州—市二级制与州—县—镇三级共存制。
但即使承认我国行政区划层次过多，仍不能解释本身就是改革产物的市管县体制，当下为什么成为行政区划改革的对象？除了合法性质疑之外，相关人士给出了如下理由：一是市管县体制不仅总体上没有实现其当初制度设计的初始目标——城乡一体化，反而因市对县的权力、财政等资源的截留，加剧了城乡二元化，并逐渐暴露了效率低下的弊端，突出表现在地级管理层由虚变实后，凡是县级政府及其职能部门需向省请示解决的问题，本可直接沟通的，现要通过地级市这一中间层次，这影响了行政效率，并最终影响了县域经济发展；二是扁平化是行政改革的趋势，减少行政区划层次，增加行政区划幅度，已成为各国的一个潮流，而随着我国市场经济的发展、政府管理方式的转变、电子政务的推广、交通运输条件的极大改善，我国已具备这样的条件。[5]
总之，从管理幅度与管理层次关系的视角探讨行政区划改革，更多的是关注层级之变，即政府组织内部的结构，当然，这并不是说与经济发展无关，其实质是中央与地方、上下级政府之间权力关系的调整，追求集权与分权的均衡，焦点是组织效率。其基本逻辑是：在组织条件不变的情况下，管理层次与管理幅度成反比例关系，而组织结构的扁平化是提高组织效率的有效途径，因此，减少管理层次，扩大管理幅度就成为行政区划改革方向，而市管县体制既不符合宪法，又增加管理层次，自然就成为首当其冲的改革对象，并被认为是我国行政区划改革的突破口。
（二）行政区与经济区关系的视角
行政区是一个与行政区划相对应的概念。行政区是行政区划的结果，是指一个国家首先并且主要基于政治统治和行政管理的需要，对领土进行合理的分级划分而形成的地域，是国家权力再分配的一种空间投影。行政区，又称行政区域，或直接简称政区。行政区主要由管辖范围、行政中心、行政等级和行政区名称四大基本要素构成。[6]31-33
经济区是与经济区划相对应的概念。但经济区划是以经济区的客观存在为基础的，即经济区的客观存在在先，经济区划在后，即使没有进行经济区的划分，经济区也是一种客观存在的经济实体。[6]36笔者认为经济区是市场化的结果，由此采用如下经济区定义：经济区是一种以专业化地区经济为特色，以各级中心城市为依托，在生产、分配、流通等方面紧密联系，互相协作，内部具有很强聚集性的地域经济综合体。从空间结构的角度看，其基本构成要素有经济中心、经济腹地和经济网络。[6]38-42
行政区与经济区是两种不同的区域类型。（1）行政区是与一定等级政府相对应的政治、经济、文化综合体；而经济区则是与一定等级的经济中心（中心城市）相对应的自然、地理和经济综合体。（2）行政区具有完整而发达的自上而下的纵向行政系统；而经济区凭借的是横向的经济网络系统。（3）行政区的运行主体是各级地方政府，具有全区性的决策权、调控权和自己的利益追求；而经济区的运行主体是具有独立法人地位的企业。（4）行政区具有明确和相对稳定的区域界定，并有法律效应；而经济区的界限具有示意性（模糊性）和动态性的特点，没有法律效应，相邻的经济区边界不一定泾渭分明，往往形成一个过渡带。（5）行政区的创置和变更以政治因素为主，行政区的大小和层次的多少主要取决于行使职权的需要，是一种有意识的国家行为；经济区的划分着眼于经济为主，其大小规模主要取决于中心城市的经济实力、区域经济联系、交通条件等，经济区的形成不是人为的，是一种不以人们的意志为转移的客观存在。[6]44-46
在一个国家政治经济领域，行政区的功能首先体现在政治功能方面，而经济区的功能则最主要表现在经济功能方面。但改革开放以来，形成了基于行政区的经济区——“行政—经济区”。它是以行政区域单元组织经济活动，自成体系、相对独立，具有综合特点的经济区。[7]国家通过各级行政区域政府积极推动各自行政区域经济的发展，在各行政区域经济发展的基础上，自下而上地形成国家经济的全面发展，由此创造了“中国经济增长奇迹”，这是我国经济增长在空间路径上的一个特点。[8]但随着我国市场经济的深入发展和成功入世，我国经济日益融入经济全球化进程中，在长三角、珠三角等地出现的区域经济一体化态势，却遭遇到行政区划的障碍，表现为“行政区经济”，即由于行政区划形成的行政壁垒对区域经济的刚性约束而产生的一种与区域经济一体化相悖的经济现象，并引发了一系列问题：（1）地方政府企业化；（2）企业竞争寻租化；（3）要素市场分割化；（4）经济形态同构化；（5）资源配置等级化；（6）邻域效应内部化。[9]
由于区域经济一体化与行政区划的冲突在表面上表现为行政区与经济区的不一致，因此，从行政区与经济区关系视角出发，考虑到我国经济发展的特点，主张通过行政区划的调整，使行政区与经济区相一致。这方面的代表性人物主要有：刘君德及其研究团队、朱舜等。[10]
持这种观点的一个强大理论支撑是经济基础和上层建筑的关系。他们认为，行政区与经济区的关系，在理论上就是上层建筑与经济基础关系的具体体现。一方面，经济基础决定上层建筑，经济区的发展决定行政区的发展，行政区划应以一定的经济区划为基础，使行政区划与发挥地区优势相结合，与依托中心城市、组织合理的经济网络相结合，与实现区域经济发展战略相结合。另一方面，当行政区格局一旦确定下来，则会反作用于经济区的发展，成为促进或阻碍经济区经济发展的因素。为了便于管理经济活动，也为了通过行政区进行必要的行政干预，经济区的划分要适当考虑保持一定层次行政区的完整性，使经济区的经济发展有一定的行政区依托。[6]46
总之，从行政区与经济区关系的视角探讨行政区划改革，把行政区划改革置于我国独特的经济发展模式宏观背景下，突出了我国行政区划改革的经济属性，引发了如何看待我国行政区经济功能的讨论。其实，行政区与经济区的关系实质是政府与市场的关系，从行政区与经济区关系的视角探讨行政区划改革，目标是通过行政区划改革，实现政府与市场的均衡，焦点在区域的资源配置效率。其基本逻辑是：我国经济发展的一个基本特征是经济区与行政区相一致，当经济区突破行政区界限时，根据经济基础与上层建筑的关系，应调整行政区划，使行政区与经济区相一致，从而推动经济发展。
二、路径
由于视角不同，提出的行政区划改革路径也不同。
（一）管理幅度与管理层次关系视角下的行政区划改革路径
既然认为我国行政区划层次过多，那么持这一视角的行政区划改革的基本思路是：减少行政区划层次，实现行政区划结构的扁平化。一个较为一致的操作性意见是：变市管县体制为省直管县体制，并以此作为行政区划改革的突破口。
取消市管县体制，建立省直管县体制，的确能够达到减少行政区划层次的目的，但一旦变市管县体制为省直管县体制，省的管理幅度必然增大。为了保持省的合理管理幅度，理论上有两种选择：缩省或者并县。当前主导性的建议是缩省，理由是我国省的规模过大。缩省目标的经典表述是：形成50乘50的行政区划格局，即中央管辖50多个省级政府，每个省级政府大约管辖50多个县级政府。理由不外乎两点：一是我国一级行政区与美国、日本、法国等国相比太少，这些国家一级行政区都在50个以上；二是我国各省县级行政区数平均在80个以上，客观上需要一个中间层次来协调，而省一旦缩小就可以撤销地级区划层次。如何划小省呢？一是将一个省一分为二；二是从几个省中划出一块再设一个省；三是以一个特大城市为中心增设几个重庆模式的直辖市。考虑到划小省份的困难度，多数人倾向选择增设直辖市，以期通过增设直辖市的方法，达到划小省份的目标，比如戴均良、杜钢建等。
以上改革思路要成立，有一个逻辑前提，即一级行政区的有效管理幅度是50，或者说中央下辖50多个省比下辖30多个省更有效率，但这缺乏足够的理论依据。如果不缩省，我们来看另一种解决办法：并县。并县虽然减少了省的管理幅度，但必然带来乡镇管理幅度的增加。一些并乡镇的地方，在乡镇和村之间不得不增加办事处层次。其实，无论是缩省还是并县，实际上不是解决了问题而是转移了问题。为了化解这一困境，有人提出乡镇自治。但这涉及到宪政体制改革，更增加了改革的难度。
笔者把管理幅度与管理层次关系视角下的行政区划改革路径总结为：取消市管县体制，实行省直管县体制→缩省→设立直辖市。
（二）行政区与经济区关系视角下的行政区划改革路径
鉴于我国区域经济一体化与行政区划的冲突在表面上表现为行政区与经济区的不一致，持此视角的行政区划改革基本思路是：调整行政区划，使行政区与经济区相一致。
由于经济区的边界在当前我国区域经济一体化进程中是不断扩张的，经济区必然突破行政区边界，因此，扩大幅员，使行政区边界与经济区边界相一致，就成为行政区划改革的一个选择。比如成立上海省、京津合并。但是扩大行政区的幅员并不能从根本上解决行政区与经济区的矛盾，即使在一省之内，比如珠三角，也存在行政区与经济区的冲突。
由于看到经济区实际上是市场化和城市化的结果，一个替代的办法是发挥经济中心的作用，使经济中心和行政中心相一致，特别是当经济中心与行政中心不一致时，应使经济中心获得与其相称的行政中心的地位。为此，提出了行政升格的办法，特别是增加直辖市的设想。比如把深圳市升格为直辖市。但增设直辖市只是在更高一个层级上制造更大的经济分裂。
其实，区域经济一体化的“区域”是一个开放、发展、动态的概念，它不是一级行政区，没有明确的边界线，扩大或升格行政区虽是在现阶段解决区域矛盾的手段之一，但不能从根本上解决问题。这是这一改革思路面临的一个困境。
笔者把行政区与经济区关系视角下的行政区划改革路径总结为：扩大幅员→设立直辖市。
三、评价
无论是管理幅度与管理层次关系视角，还是行政区与经济区关系视角，在已有的行政区划改革方案阐述中，总是交织在一起。所以，我们会发现，绝大多数关于行政区划改革的代表性观点，是在这两种视角之间不断转换的。比如刘君德等提出“行政区与经济区相协调的原则”，但又从管理幅度与管理层次的关系出发，提出增设直辖市的建议；周振鹤认为行政区划体系的核心是层级，建议缩小省份，但又认为行政区与经济区相一致是我国行政区划的最大问题。[11]但是，为了更本质地认识行政区划改革，视角的区分不仅是必要的而且是迫切的。只有区别了视角，才能准确地把握行政区划改革背后的逻辑进而提出科学的行政区划改革方案。
为了更清楚地区别两种视角，特制作表格如下：
关于管理幅度与管理层次关系视角，笔者认同其指出的我国行政区划层次多的问题，对取消市管县实现省直管县的建议也持赞同态度，但笔者认为其在论证上是存在问题的。管理幅度与管理层次应保持适度是毋庸置疑的，但这个适度并没有客观的标准，无论是历史比较标准和国别比较标准都是相对的。拿历史比较标准讲，今天的中国远非昔日的中国，无论政治、经济、社会和科技都发生了天翻地覆的变化。而国别比较标准，没有考虑到各国体制的差别，比如经常把我国跟美国比，但美国的州并不是联邦的地方政府。
关于行政区与经济区关系视角，笔者认为这客观反映了我国一个独特的政治经济现象，但笔者发现，即使从行政区与经济区关系视角出发，给出的改革路径也是迥异的甚至是冲突的：扩大幅员的结果是减省，而增设直辖市的结果是增省。而且二者根本不能解决行政区与经济区的冲突，至于所依据的经济基础和上层建筑的关系，当然是没有错的。但是，由此得出调整行政区以适应经济区，是值得商榷的。其实，从历史的角度看，调整行政区划以适应经济区的做法是过去传统的延续。比如：市管县体制其实也是使经济中心和行政中心合一的一个例证；为了发挥经济中心城市的经济辐射作用，赋予该经济中心直辖市地位，其实是过去设立计划单列市或副省级市做法的延续。而市管县体制以及设立计划单列市或副省级市所暴露出的缺陷，实际上为这种思路的可行性打上了大大的问号。
在本文的结束，笔者想指出的是，行政区划改革，在不同的时代背景下有不同的时代意蕴，对当下的行政区划改革，应该注意它的时代特征。一个与过去根本的不同事实是：2003年以后，区域经济一体化在我国已成为各地政府的主动追求。这是在经济全球化背景下，政区与政区的竞争正转变为区域与区域的竞争的反映。这必然要求政府管理模式的转型，从统治走向治理即是方向。只有把握这一时代特征，才能更科学地探讨行政区划改革。笔者提出的复合行政即是在这方面的探索。[9]
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