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发表时间：2007-8-7 9:12:19 来源：浙江民政厅
合理、科学布局乡镇行政区划，使其适应市场经济发展和城市化进程要求，是进一步加快温州乡镇建设步伐，搞好乡镇机构改革，推进农村城市化和现代化，进而加快城市化进程的一项重要战略举措。
一、基本情况
建国以后，温州市乡镇行政区划同全国一样，几经变动。到2005年底止，温州市共有乡镇262个，其中镇119个，乡143个；街道30个。改革开放以来，尤其是中共温州市第八届党代会以来，温州市城市化步伐不断加快，也加大了城乡建设力度，使乡镇建设取得了长足的发展，城乡面貌发生了较大的变化，一批建制镇已逐步发展成为设施配套、环境优美的小城市，成为集聚力和辐射力较强的区域中心，对促进广大农村的经济发展和社会进步发挥了重要的作用。
（一）优化了资源配置。由于一些县城所在地的镇和中心镇区域范围较小，发展空间不大，随着对这些镇行政区划的调整，并进周边的乡镇，使其有了发展的空间，并对周边乡镇产生了较强的辐射作用，传统的农业向工业、服务行业转化，使农民逐步进入第二、第 三产业，实现农业和农业现代化；周边乡镇的农民人口、子女就业逐渐流向中心镇，加快了区域经济、社会的协调发展。
（二）改善了乡镇布局。合理调整乡镇行政区划，可以改善小城镇的布局，对城市建设实行统一规划和布局，避免重复建设，减少浪费，优化小城镇体系；可以提高公共资源的利用率，形成集约发展的优势，促进中心镇的公共基础设施建设，更好地发挥小城镇的辐射作用。未调整前的平原集镇，小而全，一镇挨一镇，基础设施重复建设，资源得不到共享；通过这次撤并，如龙港镇，镇域扩大后，立即对《龙港城市总体规划》进行了修编，并注重与敖江镇合并建设敖江流域中心的规划衔接，城市基础设施建设得到加强。
（三）提高了行政效率。通过撤并，原先庞大的政府机构队伍得到压缩，一大批乡镇临时聘用人员得到裁减，80个乡镇、街道调整为49个乡镇、街道，大大减少了管理成本，尽管镇下面还设有办事处，但这种机构仅是过渡性质的机构，同原先的乡镇机构规模，巳有明显的改变。既精简了机构，又降低了管理成本，提高了行政效率。
二、存在的问题
随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，尽管乡镇行政区划调整正在向纵深发展，但现行的乡镇行政区划还面临着许多新情况、新问题，难以适应社会经济发展的客观要求。主要表现在：
（一）乡镇规模大小不一、数量多，制约着小城镇的发展。极少数镇规模过大，行政管理体制跟不上，形成了小马拉大车的现象；部分乡镇规模偏小，人口不多，人气不旺，市场难以形成，生产不能发展。由于乡镇都是一级行政建制，肩负着管理社会、发展经济的重任，因此，各自都办企业和搞城镇规划、建设，这对发展经济，提高人民群众生活水平，促进农村经济发展和社会进步以及小城镇的建设和发展，无疑起到了积极的推动作用。但是必须看到，这种乡乡点火，镇镇冒烟的形势下却是规模小、布局分散，缺乏规模经济和集聚经济效益，难以形成强大的经济实力的深层原因。结果造成乡镇集聚力和辐射力不强，产业结构雷同，缺乏特色，无法促进乡镇企业上规模上档次。全市乡镇总人口641万人，土地面积1.15万平方公里，平均每个乡镇2.45万人，43.91平方公里，人口最多的是龙港镇，共22.45万人，最少的镇是平阳县的南麂镇，仅0.24万人，最少的乡是文成县的下垟乡，仅1700人；全市街道总人口98万人，面积278平方公里，平均每个街道3.3万人，9.3平方公里，人口最多的街道是五马街道12.29万人、人口最少的是景山街道8200人；面积最大的街道是永中街道46.6平方公里，面积最小的是江滨街道2.1平方公里。乡镇规模普遍较小，制约着小城镇的发展，也阻碍了城市化的进程。全市人口在10万以上的乡镇只有7个，仅占全部乡镇的2.67％，人口在5-10万的乡镇16个，占全部乡镇的6.1％，人口在3-5万的乡镇32个，占全部乡镇的12.21％，人口在2-3万的乡镇50个，占全部乡镇的19.1％，人口在1-2万的乡镇77个，占全部乡镇的29.39％，1万以下的乡镇80个，占全部乡镇的30.53％，全市建制镇占全部乡镇总数的45.96％。全省乡镇共为1227个，其中镇752个，全省建制镇占全部乡镇总数的61.13％，全省每个乡镇平均面积80平方公里，平均人口2.5万人，温州市乡镇平均面积、人口普遍低于全省水平。
全市乡镇平均面积小、发展腹地和辐射空间太小，难以扩大农村剩余劳动力的就业机会，制约了农村经济特别是二、三产业的发展，严重影响了小城镇功能的健全完善和辐射作用的充分发挥。
（二）乡镇布局不合理，资源浪费严重。我市每年投入小城镇发展的资金很多，但分散到每个乡镇，资金相对分散，难以形成规模效益，影响了经济的集约度。乡镇数量多，布局不合理，还严重制约了教育、卫生等社会事业的发展。全市几乎每个乡镇都设有自己的学校，由于人口规模小，不少学校生源严重不足，造成教育资源的浪费；由于经费有限，资金投入不足，各乡镇卫生院很难形成规模，出现内部分科雷同，技术力量分散，设备得不到更新且利用率低，医务人员的技术水平得不到提高等问题，直接困扰了乡镇卫生院的发展。大部分乡镇都有自己的工业开发区，土地资源浪费严重。
（三）乡镇政府功能弱化，财政和农民负担严重。乡镇都设有比较齐全的党政机构，机构过多，必然造成乡镇干部人员过多。根据国家法律规定乡镇是我国四级政府中的一级政府机构，具有独立管理和处理事务的职能。但现实中乡镇的各项事权几乎没有，财税、工商、公安、城建、土地、规划、房管等部门的“七所八所”一杠到底，权力基本上都集中在条上，乡镇在调控经济发展方面无处着力。而县里下达的各项任务，最终落实到乡镇头上，造成权责不等，苦乐不均，给乡镇工作带来难度。每个乡镇不管规模大小，在机构设置形式上均追求上下对口，门类齐全，造成行政机构臃肿。乡镇规模过小，财政分成过低，工作人员过多原因导致乡镇财政亏损严重。
三、今后发展的基本思路
一是必须做好规划。根据温州经济社会发展的实际情况和建设“一港三城”的要求，结合《温州加快城市化进程纲要》、《温州城镇体系规划大纲》，做好乡镇行政区划调整规划，有选择地扩大经济实力强，基础设施好，区位条件优越的乡镇，撤并一些区位条件差、经济欠发达、城镇基础设施落后的乡镇，实行乡镇区域重组，逐步把它们发展成为具有一定集聚能力和辐射功能，各具特色的小城市，加快温州城市化进程；加强分类指导，因地制宜地设置乡镇机构和职能，使各类乡镇充分发挥自己的优势，加快政府职能的转换；做好行政区划体制的创新工作，加大撤镇建街力度和市制创新研究，探索适合中国特色的乡镇行政管理模式。
乡镇行政区划调整工作要坚持实事求是、稳妥有序的原则。条件成熟并准备开展这项工作的地方，应认真借鉴其他地方的成功经验，调整撤并的标准和进度不要强求统一，防止“一刀切”、“一阵风”，积极、稳妥、有序地做好这项工作。
二是制定科学合理的乡镇调整撤并方案并精心组织实施。乡镇行政区划调整要立足长远，科学规划。在充分考虑自然地理条件、经济社会发展水平、城镇建设、行政管理以及历史沿革和群众生产生活习惯、意愿等方面因素并广泛征求各方面意见的基础上，制定科学合理的乡镇行政区划调整撤并方案。调整撤并方案参照区域城镇体系规划，与区域产业布局相协调，充分发挥已经形成的人流、物流和经济影响力，促进区域特色经济的形成和壮大。乡镇行政区划调整要严格按有关规定和程序报批，使乡镇行政区划调整能适应当地经济社会发展的需要并在长时期内保持相对稳定。
三是明确总体目标和任务。按照一、二、三类乡镇分类要求，重点考虑调整市县城驻地镇和省定中心镇（一类镇），使其按照区域城镇体系规划的总体要求，形成区域性整体规模优势，赋予或授权镇政府必要的县级经济和行政管理权限，保证中心镇顺利发展；对人口较少、经济欠发达的乡（三类乡），要从长远、发展的眼光，因地制宜，统筹考虑，撤销或缩小乡政府机构，弱化职能。原则上一类镇人口为10-15万，面积80-150平方公里；二类镇人口为5-10万，面积50-80平方公里；三类乡镇人口为3万左右，对偏僻山区、海岛、少数民族聚居区，以合理的行政管理半径、方便群众办事为前提，结合当地实际确定适当规模；撤镇改设街道办事处的人口为4-8万，面积20-50平方公里。市辖区建成区范围内、县级市政府驻地的镇和有条件的县城驻地的镇，按照国家有关法律的规定和浙江省第十次党代会作出的“不失时机地加快推进我省城市化进程”的战略决策，尽快撤镇建街道办事处，改变现城关镇的建制，以加快我市城市化进程；
四是以县为单位进行。各县（市、区）采取多种形式，深入调查研究，在经济发达、交通便捷的地区，若干个乡镇已经发展连片的，要加大撤并力度；在条件成熟的情况下，争取省定中心镇、县城驻地镇，早日完成乡镇行政区划的调整工作，以提高我市城市化水平。
（作者系温州市民政局党组成员、办公室主任）
