“一级政府三级管理” 深圳如何实现突破
广东或珠三角的新一轮改革，能否有些突破，主要还是要看深圳，而在深圳的综合配套改革方案中，重中之重强调的是行政管理体制改革。依照《中共深圳市委、深圳市人民政府关于深化行政管理体制改革的意见》（以下简称《意见》）中的表述，深圳行政管理体制改革的核心思路为转变政府职能（界定政府、社会、市场三者的边界，完善经济调节职能，改进市场监管职能，强化社会管理职能，优化公共服务职能），操作方案则集中于两点，一是“大部制和行政三分”，一是“一级政府三级管理”，最终目标是建立“法治政府”。
“一级政府三级管理”是试金石
在两大操作方案中，“大部制和行政三分”是中央政府的定案，深圳只是如何实施的问题。深圳如何在全国的改革竞赛中，取得最好的改革效果，是深圳大部制改革成败的一个看点。而真正看深圳行政管理体制改革能否有突破的焦点，其实在于“一级政府三级管理”能否开出绚烂的花朵，因为这是深圳先于全国进行的独家探索，而且对整个国家的城市治理体系何去何从，将产生重要的影响。这也就是何以深圳市委常委、常务副市长李锋在市委四届十一次全会上提到，中央编办“尤其是对我们提出的一级政府三级管理非常赞赏，认为在全国具有探索性和超前性，体现了城市改革的重要特点”。
中国的治理体系，直到现在为止，都还体现着清晰的“城乡共治”的特点，几乎所有的大中城市，均同时治理着一定比例的乡村地区，只有深圳是全国几乎唯一一个脱离了“城乡共治”模式，纯粹进行城市治理的城市。“城乡共治”的一个最大好处是助推了过去30年中国的城市化进程，使得城市在扩大其规模时，能够使用行政权力，以最低成本获得扩展城市规模所需的土地，但这一攫取过程极大地损害了农民的利益，是过去十年社会矛盾最为集中爆发的区域，而且这种攫取方式也是中国城市纷纷采用“摊大饼”模式的主要原因之一。
中国决策层显然有意推动实施“城乡分治”模式，最主要的用力方向就是“省直管县”，市不再代管县。这一改革方向意味着，省将成为一个中间政府（既非中央政府，也非地方政府），它既管理城市地区，也管理乡村地区，而城市和县（代表乡村地区）则成为省直管的并列单元，并成为中国主要的地方政府形式。
省直管县之后，将导致几乎所有大中城市回归到单纯的城市治理，与此同时伴随的政府改革，则将中国的政府从经济发展型政府转变为公共服务型政府。如此，则必须追问单纯城市治理的中国城市地方政府，如何更好地体现公共服务型政府的特点？中国旧有的城市治理模式（市-区-街道办-居委会四级架构），目前完全不能满足需要。为什么呢？其实李锋在讲话中已讲得很清楚：管理链条太长，行政资源集中在市区两级，街道和居委会（深圳已改变成社区工作站）承担直接面对市民的责任，但却拥有最少的行政资源，由此导致行政效率极低，执行力极弱，同时行政成本高昂。而深圳“一级政府三级管理”的改革，则将为整个中国的城市地区的治理模式，提供最佳的试验模本，这应该是中编办对深圳提出“一级政府三级管理”改革极为赞赏的原因所在，也是深圳在提出这项改革之后，在全国引起较大反响的原因所在。
因此，“一级政府三级管理”实已成为检验深圳行政管理体制改革成败的一块试金石。如果深圳真的用5年或者更长的时间实现了“一级政府三级管理”，将为自身挣得极大的改革声誉。
三级管理是撤区还是撤街道办
在《意见》中，就如何实行“一级政府三级管理”，提出的改革思路是这样表述的：
“探索功能区管理模式。根据经济社会发展的需要，积极探索功能区管理模式，在总结光明新区经验的基础上，增加先进制造、交通物流、生态旅游、高端服务等不同类型的功能区。在生态保护功能区建立生态补偿机制，加大财政支付转移力度。功能区、管理机构实行新的模式，作为市政府的派出机构对辖区实施经济社会管理。”
“合理划分市区事权。在总结功能区管理模式的基础上，进一步理顺市区事权，减少行政层级，条件成熟时，借鉴香港、新加坡的经验，在先试点的基础上，改区为管理区，管理区尽量划小，管理区为市政府的派出机构。”
“创新基层管理体制。理顺区、街道、社区工作站、居委会的关系。在先试点的基础上，逐步将街道办事处和社区工作站整合为社区管理服务机构，强化社会管理与公共服务。新设立的社区管理服务机构为管理区派出机构，管理幅度尽量划小，以提高城市精细化管理水平。支持辖区居委会依法实行自治。”
也就是说，未来深圳一级政府三级管理的架构为：市-管理区-社区管理服务机构。
“改区为管理区”这样的表述，在实质上到底是撤区还是撤街道办？这里面有一个关键是，未来深圳2000平方公里陆地上，会有多少个管理区？文件中“管理区尽量划小”的概念，不知如何理解，要小到什么程度才叫尽量划小？每个管理区包含现有的2-3个街道办？
此外，值得玩味的是“逐步将街道办和社区工作站整合为社区管理服务机构”和“管理幅度尽量划小”这两句话，整合街社，是理解为撤街道办呢？还是撤社区工作站？还是介于两者之间？这也要看将来设立的“社区管理服务机构”的数量，如果数量基本接近于现有社区工作站的数量，那就接近于撤街道办。笔者估计这个数目会介于现有街道办数量和社区工作站数量的中间点上，比如说，福田区现有8个街道办，80个社区工作站，那么福田区最终设置的社区管理服务机构数目可能是40个左右。如此则有一个问题：这样规模的社区管理服务机构，能否贴身为市民服务？因每个机构服务的市民数实际上为3万人，与内地城市一个街道办服务的市民人数相当。
在前述问题均未厘清的情况下，深圳如何推动“一级政府三级管理”改革的实施？
如何实施“一级政府三级管理”
如何落实一级政府三级管理的行政架构改革，笔者有一些不成熟的建议：
其一，三级管理架构中，管理区、社区管理机构在全市范围内设置的数量，决定了政府能否成为优良治理的公共服务型政府。
笔者认为，管理区的个数，以20个左右为宜（多于现有6个市辖区数量，但少于现有的街道办数量），按照城市交通、居住、商业布局、产业分布等现状，合理设置；而社区管理机构，则以400个左右为宜。以深圳人口规模现状1200万来说的话，每个管理区所辖实际人口约为60万，每个社区管理服务机构服务人口约为3万人（关内管理区人口规模可略小一些，关外考虑到大部分生活在工厂区的人口，则每个管理区人口规模可略大一些）。
其二，由区到管理区的转变，是“一级政府三级管理”改革中的关键，因其涉及到撤销一级政府，而这则面临着比较复杂的宪法和法律问题。
笔者同意《意见》中提出的，先以增设功能区的光明模式，进行增量改革，在增设功能区数量达到14-15个之后，原有6区实际管理的土地和人口已减缩到与所增设功能区大致相当的程度，那时若宪法和法律问题能变通解决，则将旧区和功能区一举改为管理区，那时所遇到的阻力将能减小到极易操作的地步。
为此，笔者建议的时间表为：
2009年，在光明新区实践的基础上，完成空港新城（管理整个福永街道、西乡北部及沙井南部地区）、大运新城（管理大运场馆区、坪地街道）、龙华新城（管理龙华、民治、大浪三个街办，适当时机将龙岗区坂田街道划入）、坪山新城（管理坪山、坑梓两街道和大工业区）和大鹏半岛生态保护区等5个功能区的设置。
2010年，完成布吉新区（管理布吉、沙湾两街道）、平湖新区（管理平湖街道，以及横岗西部、布吉北部若干区域）、硅谷新区（高新区-西丽-华侨城）、沙井新区（沙井、松岗）等至少4个功能区；2011-2012年，再从南山区拆出蛇口新区，从福田区拆出华强北商业中心区、从宝安区拆出观澜管理区，从罗湖拆出深圳水库-梧桐山-莲塘生态保护区等新区；2012年，在深圳办完大运会这件大事之后，再动手将原有六区撤消一级政府，初步实现撤区目标，所有20个左右的管理区均成为市政府派出机构。
其三，笔者建议，完成改组后的所谓“市-管理区-社区管理服务机构”三级管理中的“管理区”一级，可以命名为“区公署”。市级所保留下来的各职能局可以在“区公署”设立执行机构，“区公署”事实上成为相关执行机构合署办公的场所。
在现行全国统一的公务员体系未改变的情况下，“区公署”可定为正局级机构，以便有效解决原有各区四套班子的干部分流问题，减少改革阻力。原区级党务部门仍保留，但“区公署”既不再是一级政府，照例不应再设党委，而只设“区公署”党组。“区公署”既不再是一级政府，则自然不能再有一级人大。市人大为此可以新增400个市人大代表名额，原六区人大代表们（大约有2500人左右）竞争这400个名额，落选者失去人大代表资格。
未来倘若细分选区，则大约20个“区公署”事实上就将深圳市划分为20个左右的选区，原各区人大机关工作人员可变成为选区选举事务机构工作人员。
由于政协并非宪法框架内的公权力体系，故每个“区公署”可以保留政协组织，规模可控制在50人左右（等于是把原六区政协约2500名区政协委员放到新的“区公署”），由市人大出台“区公署”《政治协商条例》之类的法律文件，赋予其合法的议政职能。但“区公署”政协组织应改变其原来挑选委员的程序，改为区内各民选自治居委会推选一部分、区内各重要企业或单位的代表、各行业协会代表等组成，具有较强的代表性和政治认受性，并可对“区公署”形成一定的监督。
其四，如何操作街道办和社区工作站的合并事宜，是未来实施一级政府三级管理改革时，更为重要的问题，因为直接面对市民的是合并后的社区管理服务机构。
深圳市规划局地名办决定将全市划分为423个街区，每个街区辐射范围1-3平方公里。笔者认为，刚好可以将每个街区设立一个社区管理服务机构，则全市共有423个社区管理服务机构，或者说最基础层级的社区管理服务机构不妨就命名为“街区”公共事务所。
当然，这里面有一个关键是居委会自治在多大程度上能够实现，有多少事权不再由政府主导而是移交给居民自治。即便是居民自治，也还有业委会自治和居委会自治的事权划分问题，以及二者的相互关系。由于现有的居委会选举和自治办法，与业委会选举没有关系，同时由于社区工作站掌握了主要的事权，所以居委会现在处境十分尴尬。笔者此前曾有建议，居委会并不由居民直选，而是改为其辖下各小区业委会推选其代表组成，变成事实上的间接选举。假设某居委会辖区有10个小区，由业主直选产生的业委会委员中，再选出居委会的自治机构，使居委会与业委会之间存在着合法性的授权关系，居委会事实上成了业委会的联邦会议，如此既解决了居委会合法性不足的问题，亦解决了居委会如何做实的问题，而以业委会直选为合法性基础的居委会，在与社区工作站博弈时，腰杆也会硬一些。至于居委会和业委会的事权划分，业委会只关注小区内部的事务，涉及到小区之间、以及居委会区域范围内的公共事务，则由居委会自治或与政府博弈。
如上所述，深圳市“一级政府三级管理”架构，事实上就形成为：市-区公署-街区公共事务所。而大部分居民自治范畴内的事务，则由居委会-业委会两级自治组织来处理。
改革的同时如何转变政府职能
这里面有一个关键问题和悖论是，《意见》中的表述，行政管理体制改革的目的是转变政府职能，也就是变经济发展型政府为公共服务型政府，但在该文件中却也表述了撤区的路径是增加功能区，“增加先进制造、交通物流、生态旅游、高端服务等不同类型的功能区”，却又有产业功能区的意味在里面，这意味着新区的产业功能概念十分显著，而与深圳弱化区级经济发展职能、强化公共服务职能的逻辑背道而驰。
以深圳设立的第一个功能新区光明新区为例，其管委会及主要负责人在所有场合都在强调产业第一的原则，都在强调自己的经济发展职能而非公共服务职能，新区事实上成为重新塑造深圳经济发展决策效率的模板，光明新区的模式，不但没有弱化政府的经济发展职能，反而是加强了。就深圳市来说，由于近十年来的强调规范管理，建制越来越齐全，而效率却日渐损耗，这也是深圳设立光明新区的初衷：以新区的方式重现当年深圳特区全市作为一个大开发区的经济发展效率。
但是悖论在于，深圳“一级政府三级管理”的主要政策目标是弱化政府经济发展职能，但采取的手段却是强化管理区的经济发展职能，这岂非走错了方向？
笔者的建议是，应尽可能区分管理区与产业功能区，“区公署”应以公共服务为主要职能，另以产业功能发展机构来负责经济发展职能。以“深圳高新区”模式为例，它事实上可以是一个专事产业发展的公营机构，而华侨城片区和天安数码城，事实上是以企业的方式在运作一个产业功能区。笔者认为未来的产业功能区都应尽可能按照公营机构和企业这两种模式来运作。比如深圳高新区、福田保税区、沙头角保税区、前海湾保税港区等国家级的经济功能区，这些功能区仍按原机制运行。
而深圳市政府设立的龙岗大工业区、光明高新区、9个传统制造业集聚基地，以及其它将来可能设立的产业功能区，可以法定机构的方式规范其运营。既然是法定机构，便可施行政府指导、独立运作、人大监督的模式。在政府需要特别支持某一产业时，均可采取设立产业功能区的方式。
至于原有企业设立的经济功能区，这既包括特区初创时期央企在深圳划地盘开发形成的功能区，如招商局蛇口工业区等，也包括深圳市属国企设立的经济功能区，如鹏基莲塘等，当然也包括部分民企设立的产业功能区，如天安数码城等。关外由原镇村开发的工业园，在村与股份公司脱钩之后，事实上已演变为集体企业（最好彻底改制为多人持股的民企）开发管理的经济功能区。政府的产业政策亦应直接对应这些经济功能区。
由是，则政府除了部分职能局出产业政策（主要有贸工局、科信局、金融办、文产办等）外，政府通过经济功能区（法定机构和国有企业———新的国有企业的设立需经过人大批准———两种形式）推行经济计划和产业政策，以实现其“凯恩斯主义理想”。其余的部分政府均作为公共品的提供者面目出现，对市政府、政府部门、各“区公署”的考核均不关注其经济发展指标。这是我对政府如何区隔其经济发展职能和公共服务职能两大方向所提出的实施办法。
当然，也不排除在“一级政府三级管理”的改革实施过程中，在前五年不动区政府的前提下，先设立若干个新区，而这些新区是以产业功能区的面目出现，但这应只是过渡形态，可逐渐由产业功能区管委会过渡到“区公署”与产业功能区两个牌子一套人马，最后将区政府与产业功能区剥离开来。“区公署”负责公共产品提供，而产业功能机构（公营机构或企业）负责产业发展。稿源：[南方都市报]
（作者简介：本名金城，河南省周口市人，1991年毕业于兰州大学新闻传播学院，先后就职于《证券时报》、《南方周末》、《21世纪经济报道》，现为《21世纪经济报道》编委，兼深商研究会秘书长，深圳市工经联副秘书长。）
