作者：薛刚凌 刘雄智 来源：《行政法学研究》2007年第3期
摘要：随着我国经济改革、社会转型，传统的以行政控制为主要价值取向的行政区划制度已不再适应社会发展的需求，因此，需要对其重新进行界定和功能定位，将其纳入法律调控的范畴。行政区划管理涉及许多法律问题，如行政区划的设置主体与权限、行政区划的层级划分与等级、行政区划的设定标准、设置程序以及纠纷解决机制等。对行政区划实行法律调控需要相应的立法保障，既要确立行政区划管理要遵循的法律精神，也需要建立法律调控的具体制度。
关 键 词：行政区划；法律调控；主要问题；保障
一、行政区划的界定与功能
我国长期以来在行政区划的界定上形成了一种定型化的理解，即行政区划是国家为便于管理而将其领土按一定的原则和程序分为若干个不同层次的单元，并设置相应地方国家机关分层管理，以实现国家职能的法律制度。[1]这种传统认识侧重将行政区划理解为通过国家权力的运作使土地在地理结构上进行划分，[2]是保持稳定和便于管理的需要，其结果形成了一种结构形式简单、功能单一的自上而下的行政区划模式。
随着市场经济的转型和民主法治社会的建立，建立在一元利益之上的传统行政区划制度已严重滞后于社会发展。国家权力垄断格局的打破和社会价值取向日益多元化的社会转型需要建立一种不同利益人群共同参与和不同利益关系均衡协调发展的制度文明。在这种制度文明中，行政区划不仅是一种为了国家管理的需要对土地进行地理结构上的组合与划分，还需要承载经济的健康发展、环境的生态保护、资源的科学配置、民族的融合与稳定、区域贫富差异的平衡以及文化习俗的传承等社会和人文功能。行政区划变动和调整关系到区域内居民的利益，其界定应重视人的因素，注重公民的参与权，保障公民的救济权。
从行政区划在现代社会的功能来看，对行政区划的界定应当更为开放和科学。行政区划可界定为适应国家经济、社会发展需要，在充分肯定地方和居民权利的基础上，为方便国家管理和民众参与，按照一定标准和程序对国家土地进行层级和区域的划分，由此形成若干行政中心并分别进行管理的法律制度。行政区划主要由土地、人口和行政中心三项基本要素构成。行政区划分为层级和区域两个维度。行政区划要有稳定性，以防止行政区划的经常变动带来社会动荡，行政区划也需要变动，要根据经济、社会的变化发展而调整。行政区划不仅要满足国家管理的需要，同时要满足地方经济、社会发展的需要，要方便民众对国家、社会治理的参与。
二、行政区划管理模式的转型——从行政调控到法律调控
我国自秦朝全面推行郡县制奠定地方行政区划基本模式以来，行政区划就一直处在变革和调整之中。中国历史上区划的调整很多都是皇帝通过颁布诏书形式以行政手段推行，“天下之事无大小，皆决于上”， [3]这也形成了对区划调整的自上而下权力路径。历代行政区划层级的划分尽管也是中央与地方关系博弈的结果，但考虑最多的却是统治的需要。
新中国建立以来，我国历次宪法就对行政区划作了原则性规定，国务院和民政部也制定了一些规定，行政区划更注重规范调整。但是由于已有的规定简单、可操作性不强，法律调整不仅在法律文本上存在重大缺失，法律的实际运作空间被行政手段排挤，政策仍在行政区划调整中占据支配地位。
就总体而言，我国对行政区划的管理模式仍然是行政模式，实际运行仍然依赖政策，依靠中央政府和省级政府的审批，民政部门具体承办。对行政区划实行行政调控的优势是便于中央对地方、上级对下级的控制，不足是缺乏稳定性和可预期性、随意性大，行政区划的设置主体与权限不清、设置标准不合理、设置程序不发达，行政区划层级过多、理性程度不高，居民利益和地方利益得不到充分保障。
我国利益多元格局正在形成。“任何行政区域的划分与调整都涉及政策推动者对相关利益的追求，这些利益包括政治、经济、社会、管理等不同层面，同时在形态上也可能是外显或隐含的。”[4]比如，有专家建议，将更易受北京辐射的秦皇岛变成北京的一个特区，廊坊划归北京，在当地建第二机场。 对于这一建议，河北方面则表示了担忧。[5]这里涉及到区划变更和调整的利益考量问题。如果变更成功，对北京市有利，但势必对河北省不利。这样，行政区划在北京和河北之间变动和调整就不仅关系到北京的利益，还关系到河北和中央政府的利益，河北省要考虑自己的利益，中央政府也要考虑区划变更后国家发展的整体需要。
“受逐渐兴盛的市场经济的刺激和对西方法治模式的大规模移植，形成了从行政政策调整向法律调整的转换”[6]。为适应多元利益社会的需求，行政区划管理模式的转型不可避免，用法律调控模式取代行政调控模式已成必然。这有利于对行政区划管理中国家权力的规范化和地方政府治理结构的合理化，也是顺应市场经济发展的需要。从国外的经验看，许多国家都十分重视对行政区划的法律调控。一方面，重视颁布专门法律对行政区划进行规范，另一方面也注重行政区划管理的多元标准，[7]考量其科学性和民主性。同时采取自下而上的区划改革模式，发挥程序优势，重视公民参与权。
总之，法律调整模式不仅指用立法推动和实施行政区划的改革，而且注重对行政区划涉及的各项因素的考虑，如各地自然现象和历史文化风情；注重利益的平衡，注重公民和社会利益团体的参与合作，当然也强调对行政区划管理权力的规范和控制。
三、行政区划法律调控要解决的主要问题
目前，“地方要求调整行政区划的事项越来越多，要求改革行政区划体制的呼声日益强烈”[8]。在行政区划的法律调控中，以下问题必须通过法律解决。
（一）行政区划的设置主体和权限
行政区划设置包括行政区划设立、撤销、更名、行政区域界线变更、地方人民政府驻地的迁移等内容。行政区划的设置主体也即有权对上述行政区划设置作出决定者。按照《宪法》、《国务院关于行政区划管理的规定》（１９８５），目前我国行政区划的设置主体有全国人民代表大会，国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设立派出机关的人民政府。在现行《行政区划变更报批程序》规定中，[9]除了省、自治区、直辖市以及特别行政区的设立、撤销、更名要以国务院总理的名义提出议案，报请全国人民代表大会审议决定外，行政区划的设置主要由国务院与省级人民政府决定。
关于行政区划的设置权限，《宪法》规定全国人大行使批准省、自治区和直辖市的建置和特别行政区的设立及其制度的职权；国务院行使批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建制和区域划分的职权；省、自治区、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分。
从以上法律规定和实践运作看，行政区划的设置基本由政府垄断，在行政区划设置过程中主要由政府操作，行政区划变更和调整更多的是采用层层批复与通知的形式，社会的参与、地方的参与都有很大的局限。从民主政治以及经济、社会发展的需要看，行政区划的设置可考虑地方的参与和作为权力机关的各级人民代表大会的参与。行政区划的设置权限也要进一步分解为由不同的主体分享的申请权、论证权、听证权、批准权、救济权等。
（二）行政区划的层级划分及等级
“要使整个国家的行政管理活动得以有序地进行，取得可靠的效能，就必须科学地确定行政区划的管理层次。”[10]世界各国行政区划的层级划分有两种模式，即尖型模式和扁型模式。尖型模式有利于集中权力和加强控制，但效率低，出现管理的“鞭长莫及”，且不利于发挥地方的主动性和创造性。扁型模式有利于权力的放开和调动地方的主动性和积极性，有利于政府间的合作。我国行政区划的层级在这两种模式之间如何选择和组合，是一个必须面对的现实问题。
行政区划的地方层级建制主要受政治稳定、经济发展、国土面积、人口数量、民族分布、历史传统以及地理条件的影响。在西方国家，现代行政改革之一就是针对尖型金字塔型的官僚制体系的弊端，减少中间层级，建立扁平化的组织结构。地方政府原则上是两极，即省和县，但也有市和乡，他们往往实行自治，作为两极政府的补充。[11]在我国，地方的行政区划一般级别上是四级制，即省级、地级、县级和乡镇级。其中，地级政权由过去的行政公署演变而来，随着城市化的推进而得以扩展。这一层级的机构设置仍然与中央和省级一致，需要高额的管理成本维持，尤其是地管县机制的形成，在目前分税制的情况下，地级市成了抽水机，为了中心城市的发展，往往截留所辖县的资金，一些大项目也安排在市区，从而城乡差距越来越大。
自2002年起，浙江、湖北、河南、广东、福建、辽宁等省在经济类管理权、财权、人事权上由省直接管理县，形成了一种强县扩权、市县平行、省直管县的模式。但这种省管县的模式是否可行，还需要研究，也需要试验和调整。另外，在现代社会乡镇政权如何调整，是否实行“乡镇自治”，也需要调查研究和科学论证，在制度建构上予以取舍。
关于行政区划的等级，是一个有中国特色的问题，从现实的情况看，对市县定级不利于人才尤其是管理人才的流动，阻碍了农村的快速发展。
（三）行政区划的设定标准
行政区划的设定标准首先是城乡的设定标准，即城镇设置标准和农村设置标准。我国在新中国建立之初，为了推动城市工业化，国务院1955年发布了《关于设置市、镇建制的决定》，设置城镇以人口下限数和行政地位作为标准。该规定于1963年作过修订。改革开放以后，国务院提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的方针，对设市的标准进行了调整。1984和1986年分别对镇和市的标准重新进行了划定，降低人口的下限数。1993年国务院批转民政部《关于调整设市标准报告》，对设市标准又重新作出了规定，考虑了多方面的因素，比如城区公共设施完善程度，工业生产总值以及沿海、沿江、沿边境重要的港口和贸易口岸等。民政部于2003年讨论的《设立县级市标准》（讨论意见稿）主张设立县级市标准应多样化，主要从人口聚集程度、非农化水平、经济发展水平及城建及环保水平四大方面进行审核。其中城建及环保除定性要求外，还将审核自来水普及率、污水处理率、人均公共绿地（或建成区绿化覆盖率）三项指标，不达标就可能不能设立县级市。[13]事实上，城市是一个人口聚集区域，是一种经济地带和文化凝结地带的反应、更是一种社会和历史文化概念的统一体。对城市来说，政治经济因素固然是最重要的，历史文化因素、地理环境因素、公共福利因素、基础设施因素、城市布局规模甚至法治环境等作为城镇衡量的标准同样不可小视。在资源整合方面，设市需要体现土地的合理利用和结构优化，以加快城乡融合，促进城乡一体化进程。对设市标准应当参考一个综合因素[14]，对设市仍需要规划和论证，只有这样才可以引导我国的城镇型行政区域良性发展，也可以对我国现实中盲目撤县改市进行限制。
其次是涉及各类城市的设定标准。目前，城市设置标准体系仍然不够全面和精细。《关于调整设市标准报告》只是对县级市和地级市的设置标准做出了规定，而对直辖市、较大的市的设置标准和划分区县的标准并未规定，造成目前存在的直辖市、计划单列市、较大的市、地级市、副地级市、县级市等多极混乱以及市辖区设置不规范的现象。
（四）行政区划的设置程序
在行政区划制度中，设置程序具有重要地位，行政区划的设置是否民主、理性、公正在相当程度上是由程序决定的。“法治的本质和实现离不开程序，法律的程序具有其独立的价值”[15]。然而实践中行政区划的设置程序没有受到应有的重视。我国现行有效的调整行政区划的法律法规当中，只有《行政区划变更报批程序》对行政区划的设置程序作了部分规定。按照该报批程序，省、自治区、直辖市以及特别行政区的设立、撤销、更名，以国务院总理的名义提出议案，报请全国人民大会审议决定；县级部分行政区划界限的变更，逐级同意后提出申请，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府批准；上述两者之间的所有行政区划的设置事项，都需要报请各级人民政府逐级同意后向上级人民政府提出申请，由民政部审核报请国务院审批。但缺少对计划单列市、副地级市和乡镇行政区划的设置程序规定。从现有规定和实践操作看，行政区划的设置程序完全是行政内部程序，不具有外部开放性，缺乏论证环节，审批环节多。因此，行政区划的设置程序需要全面重新考虑，尤其要在程序制度上要反映民主和科学的需求，要保障国家和地方的双重利益。
（五）行政区划的纠纷解决机制
因行政区划变动和调整所产生的纠纷产生于中央政府与地方政府之间、地方政府相互之间以及政府与公民之间。中央政府与地方政府之间因行政区划产生的纠纷如何解决，没有法律规定，实践中也缺乏相应的制度，基本是以下级服从上级为原则。在美国，对于联邦与州之间产生的纠纷一般由联邦法院管辖，在德国对于联邦和各州的权利义务发生分歧，由宪法法院管辖。虽然采用国外的司法途径解决中央和地方政府在行政区划方面的冲突是否可行需要研究，但建立规范化的纠纷解决机制十分必要。也可考虑在政府内部建立相关的纠纷解决机制，但需要使其带有准司法的特点，确保其公正合理，以有效解决纠纷。
在地方政府之间，包括不具有隶属关系的地方政府之间和具有隶属关系的地方政府之间，因行政区划而产生纠纷的解决机制，目前主要有《行政区域边界争议处理条例》和《中华人民共和国水法》所规定的共同协商解决和上级政府处理两种方式。但是《行政区域边界争议处理条例》和《水法》只是针对行政区划边界争议的解决程序却没有涵盖全部行政区划的纠纷解决，而且，这两种处理方式政策性强，比较原则。可考虑对现有制度予以完善，将其覆盖所有纠纷的解决。其次，还可考虑设置仲裁和诉讼机制，司法是公正的最后一道防线，寻求诉讼途径也是一种比较好的选择。
行政区划法律纠纷还产生于政府与公民之间，如“四川向尧、羊石两村群众与四川省政府区划调整行政纠纷一案”[16]。此案起诉到法院后因无法衡量其是否属于行政诉讼范围，法院将起诉情况通报四川省政府并对其提出了处理要求，最后此案由四川省政府以行政方式解决。此案说明行政区划的变动和调整涉及到相关地区公民的切身利益，利益的对立必然产生政府和公民的矛盾，需要相应的纠纷解决机制。按照《行政诉讼法》的规定和设定行政诉讼制度的宗旨，将产生于政府与公民之间的有关行政区划方面的纠纷纳入行政诉讼没有制度的障碍，但需要在学术界和实务界达成共识。
四、行政区划法律调控的保障
要将行政区划管理全面纳入法治轨道，保障对行政区划的法律调控，需要明确行政区划管理遵循的基本法律精神，需要完备的行政区划立法，也需要相应的保障主体、保障程序和手段。
（一）行政区划管理要遵循的基本法律精神
用法律手段调整行政区划需要遵循基本的法律精神，即民主、公正、理性和效率的精神。[17]民主精神要求在行政区划立法和具体变更中应该发挥受行政区划调整影响的公民和地方政府的主动性和积极性，保障公民和地方政府的广泛参与。公正精神要求行政区划管理中要平等对待各个地方政府，保障各种群体利益的实现，妥善对待政府和公民之间的关系。理性精神要求行政区划必须合理设计各类行政区划的设置标准，标准不明确导致很多城市为了享受优惠政策而去中央游说，导致不公平竞争和腐败，使得地区差异进一步扩大，也经常使得中央在地方的政令不畅。理性精神还要求加强科学论证。效率精神要求行政区划的变更和调整要注重结构安排，力求简明，减少资源消耗，在层级设置和地方区域的划分上适合现代信息社会对行政管理的需要。
（二）行政区划调控的立法保障
改革开放以来，尽管对行政区划已有了一些法律规定，但就总体而言，行政区划中的许多重大问题没有在法律法规中作出规定，现有的法律文件中并没有全面反映应有的法律精神，只是把行政区划管理看作是纯政府内部的事情，没有充分考虑民主的参与和地方的利益。为促进行政区划的行政调控到法律调控的转型，有必要制定一部综合性的对行政区划重大问题进行全方位规定的《行政区划法》，在法律层级上，《行政区划法》应位于《国务院组织法》与《地方组织法》之下，并配套制定相关的实施细则，如《城市设置标准条例》等。缺乏完备的法律规范，对行政区划的法律调控就是空话。
（三）行政区划调控的法律实施保障
为保障行政区划的运行符合法律精神和规则要求，需要相应的实施主体、实施程序和手段。在国外，一般把行政区划的调整分成两类：如果成立自治市等，作为政治类的事情处理，由议会决定或一定区域内的居民公决；如果为非自治类的行政区划调整，则为行政部门和议会决定。我国传统上行政区划的管理权主要集中在中央政府，这种权力过于集中的主体模式需要改革。一方面行政区划的管理权可以部分下放到省级政府，并由省级人大参与；另一方面，要成立由多学科专家参加的行政区划设置委员会参与论证，以制约过于集中的管理权，保证行政区划调整的合理。
关于实施程序，要考虑三个方面：一是要建立一套民主的、开放的程序，保证民众和地方的参与，以充分考虑民众的利益和地方发展的需求；二是要设置科学的调查和论证程序，保证行政区划的调整科学合理；三是要设立相应的纠纷解决机制和救济程序。在实施手段方面，需要在传统行政审批的同时加入调查论证和成本效益分析的方法。行政区划的调整需要以理性为前提，需要考虑各种影响因素和多方面的利益，需要科学论证。
