关于推进义乌等经济强县（市）行政管理体制改革的调研报告
浙江省机构编制委员会发布时间：2006-04-05 15:40:12 访问次数：64
根据省政府办公厅的布置，今年，在省委、省政府领导重点调研课题“义乌等经济强县（市）经济社会权限问题研究”中，浙江省机构编制委员会作为课题组成员单位之一，承担涉及行政管理体制等相关子课题的调研任务。为此，我们专门组织人员赴义乌、金华等市作了调研，并到湖北、河南两省进行学习考察。在此基础上，对推进义乌等经济强县（市）行政管理体制改革，扩大经济强县（市）经济社会管理权限的有关问题作了认真研究。
一、我省县级行政管理体制的现状和义乌等经济强县（市）发展中遇到的体制性矛盾和问题
县（市）在我国行政管理体系中处于中间层次，地位十分特殊。1982年，为了打破城乡间的壁垒、推动城乡经济发展，中共中央、国务院《关于省、市、自治区党政机关机构改革若干问题的通知》（中发〔1982〕51号）提出，改革地区体制、试行市管县体制，即由市管辖若干县或自治县，以经济相对发达的中心城市带动周围农村的行政管理体制，并确定在江苏省开展试点。1983年，中共中央、国务院又下发《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》（中发〔1983〕6号），确定在全国范围内试行地、市合并，实行市管县体制。
我省是全国最早实行“市管县”体制的省之一。从1983年机构改革，经国务院批准，继杭州、温州之后，对经济比较发达，条件已经具备的宁波、绍兴、湖州、嘉兴4个地市进行调整合并，到 2000年丽水市（县级市）升格为地级市，经过十多年的时间，在全省11个市、69个县（市）逐步实行了“市管县”体制。我省在推行“市管县”体制过程中，保留了早先“市县分灶吃饭、各自对省负责”的财政体制；同时，县（市）党政正职仍由省管理。80年代末，随着计划经济逐步向市场经济转型，市与所管县（市）之间的关系开始发生变化。主要是县域经济发展的主体性日益增强，市和所管县（市）作为经济发展的两个利益主体开始呈现出一定的竞争关系。进入90年代后，我省开始尝试调整市县之间的经济管理权限分配，以适应县域经济发展的要求。1992年，省委、省政府对13个经济发展较快的县（市）进行了扩权； 1997年，省里又允许萧山、余杭实行部分地级市的经济管理权限；2002年，省里按照“能放都放”的原则，又将313项涵盖计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类原来属于市一级的经济管理权限直接下放给17个经济强县和杭州、宁波的3个区。省委、省政府的这些举措，有力地促进了县域经济的快速发展，涌现了义乌等一大批经济强县（市）。到2005年，国家统计局公布的全国综合实力百强县排名，我省已有30个县（市）入围，其总数连续三年位居全国第一。但是，随着经济社会的快速发展，义乌等经济强县（市）也遇到了一些制约其发展的体制性矛盾和问题。
（一）经济管理权限仍显不足。主要表现在基础建设方面，项目报批环节过多。土地利用规划、农用地转用和重大投资项目，都要经过市级政府审核。县（市）从申报到获得批准，要经过多个报批环节，办事周期较长，影响行政效率。
（二）社会事务管理权限缺乏。随着经济强县（市）经济社会的快速发展，许多涉及社会管理和公共服务的工作需要县（市）政府承担，但我省前几次试行的经济强县（市）扩权政策主要在经济管理领域，没有涉及到社会事务管理等其他领域，县（市）政府没有相应的管理权限，难于对社会事务进行及时有效的管理，同时，也造成了政府行政成本和老百姓办事成本增加。如：在涉外管理方面，由于我省市场比较发达，许多经济强县（市）的经济外向型程度较高，对外交往十分频繁，因公（私）出国境和邀请外商来华等事项很多，常住外商和外籍就业人员不断增加，涉外婚姻、涉外经济纠纷诉讼裁决、涉外刑事案件也呈上升态势，而相应的管理权限则大部分在市一级，办事周期较长，难以适应国际化发展的要求，也不利于对外商和外籍就业人员的服务与管理。在交通安全管理方面，经济强县（市）一般汽车拥有量较多，但由于没有相应的管理权限，机动车登记、驾驶证相关业务都需要到市一级政府所在地办理，老百姓办事既不方便，又增加了办事成本。
（三）与经济发展密切相关的机构难于设置到位。经过长时期的快速发展，大多数经济强县（市）的经济规模、产业结构和社会状况都发生了很大的变化，有些经济强县（市）的综合实力和城市规模已经达到或超过了市的水平。以义乌市为例：2005年，该市经济总量已经达到了300亿元，财政总收入35亿元。常住人口从原来的60余万增加到了150余万，其中，常住在义乌的外商就有8000余人，外籍就业人员有1070名。企业24000余家，个体工商户 92000户，经营商品40余万种，每天向世界各地发送1200余个货柜；金融机构存款余额590亿元，与212个国家和地区有着金融业务往来，已经成为我国最大的内陆口岸之一，因而，迫切需要设置相应的口岸、金融管理和银行等金融机构。但按照现行有关规定，县一级不单独设立海关、银监局和打击走私与口岸管理办公室，也不设立股份制银行的分支机构。虽然，近几年，经过各级领导的协调，金华海关设立了驻义乌办事处。但办事处仅有一般贸易和加工贸易进出口的通关、监督、征税功能，而企业的备案登记、减免税业务都要到金华海关办理。中信实业、光大、民生、华夏等14家股份银行也有意进驻义乌，但受行政级别制约，无法在义乌设立分支机构。所有这些，都在一定程度上制约了经济社会进一步发展。
（四）行政管理力量普遍不足。我省的经济强县（市）市场发达，经济成份以民营经济为主，流动人口多，政府的市场监管和社会管理的任务十分繁重。但是，经济强县（市）现有的行政编制基本上是按照县级标准配置的，行政管理的力量与经济社会快速发展的实际要求不相适应。特别是公安和法院、检察院等政法部门的人员力量不能适应案件处理的需要，案多人少的矛盾非常突出；工商、税务、质量技术监督、食品药品监督管理也因编制限制，影响到监管工作的落实到位。
二、推进义乌等经济强县（市）行政管理体制改革的基本思路
经济强县（市）是我省县域经济发展的主要力量，在我省经济社会发展中占有十分重要的位置。“十一五”时期，是我省经济社会发展的关键时期。要实现省委、省政府确定的“十一五”经济社会发展战略目标，必须进一步深化改革和提高对外开放水平，努力为我省经济社会的快速发展提供体制保障。推进经济强县（市）的行政管理体制改革，可以从行政层面上进一步确认和扩大经济强县（市）的经济社会管理权限，更好地带动我省县域经济突破“市管县”体制所遇到的发展障碍，使我省加快驶入经济社会快速发展的轨道。这既是落实“十一五”时期我省经济社会发展战略目标的重要保证，也是贯彻党的十六届五中全会关于加快行政管理体制改革，全面深化改革和提高对外开放水平的具体体现。
推进经济强县（市）行政管理体制改革，事关我省改革、发展、稳定的大局，要以科学发展观为指导，坚持从实际出发，吸收借鉴兄弟省市的改革经验，积极创新，大胆实践，稳步推进，注重实效，努力使改革取得实际成果。具体提出以下两种思路：
（一）试行“省直管县”体制
现行的“市管县”体制，其初衷在于以经济发达城市为核心，带动周边农村地区的发展，形成城乡一体化发展的区域经济新格局。这一体制，在当时的经济社会条件下，对促进行政区域和经济区域的协调发展，推动区域经济社会发展起到了很好的作用。但是，随着我省市场经济的加快发展，特别是县域经济异军突起，大批经济强县（市）脱颖而出，使 “市管县”体制在有些地方已经或正在失去当初的功效。所以，下一步可以尝试突破“市管县”体制的束缚，逐步试行 “省直管县”体制。即有重点地选取辐射能力强，发展潜力大，对区域经济发展有明显带动作用的经济强县（市），从原管辖市中单列出来，由省直接管理。省直管县（市）在行政上与原管辖市不再具有隶属关系；在经济社会管理上，由省赋予其具有与地级市基本相当的权限。
试行这一体制，有利的方面主要有：一是可以从体制上冲破束缚经济强县（市）发展的框框，突破业已存在的发展瓶颈，为我省经济强县（市）的发展创造新的平台。二是可以进一步扩大经济强县（市）的管理权限，简化审批程序，提高行政效率，减少企业和老百姓的办事成本。三是由于我省在推行 “市管县”体制时，采取将作为行政管理最核心内容和最有效管理手段的财政和党政“一把手”由省直接管理，从整体上讲，现行的“市管县”体制客观上已经具有 “市管县”和“省直管县”的双重特征，具备了试行“省直管县”体制的内在要求。四是兄弟省已经在这方面先行作了探索，其中，湖北省早在1994年就将仙桃、潜江、天门三个县级市确定为省直管市，河南省于1997年将济源市（县级市）改为省直管市。尽管他们的做法各不相同，但都取得了较好的成效。同时，经向中央编办了解，试行“省直管县”体制，只要不涉及提升规格，在法律上没有障碍。存在的问题主要是：由于我省县域经济又比较发达， 2005年，列入国家统计局公布的全国综合实力百强县（市）排名的已经达到30 个，由省认定的经济强县（市）也有17个，而这一做法又涉及整个行政体制的变动，影响面较大，因而，在目前情况下，需要谨慎对待。
（二）进一步扩大经济强县（市）的经济社会管理权限
在不改变现行“市管县”体制的情况下，按照有利于促进经济强县（市）扩大开放，提高国际竞争力，并推动全省区域经济协调发展，加快新农村建设和城乡统筹发展的要求，在2002年扩权的基础上，进一步扩大经济强县（市）的经济管理权限，除国家法律、法规有明确规定的以外，原需经市级政府审批的，可由经济强县（市）自行审批，报省备案；原需经市级政府审核、报省审批的，由经济强县（市）直接报省审批。同时，将扩权的领域从经济管理领域扩大到社会事务管理、公共安全管理和执法监督等领域，把一些目前由市级政府管理、老百姓意见较大、县（市）政府又能够管好的事项，交给经济强县（市）政府管理，以简化办事程序，缩短审批周期，提高办事效率。这一办法不涉及体制变动，相对比较稳妥，且我省已经过多次扩权，工作有基础，也积累了一定的经验。但存在的问题是：（1）由于不改变现行“市管县”体制，在实施中，目前遇到的一些涉及行政管理深层次的体制性矛盾和问题难于得到很好解决。（2）在不改变“市管县”体制的情况下扩权，容易造成扩权县（市）与隶属市的管理事实上脱钩，催生与隶属市的矛盾。（3）由于在市场经济条件下，县域经济发展的利益主体性越来越强，如果只是单纯地在现行体制下给经济强县（市）扩权，有违于经济发展主体平等竞争的原则，不利于进一步激发其它县（市）经济社会发展的活力和动力。
以上两种思路各有利弊，在实践中，应当按照积极稳妥、讲求实效的原则，统筹规划，适度把握，审慎选择，以求得更好的改革成效。
三、开展省直管体制改革需要重视和研究的有关问题
调研中，义乌市提出要求省里在义乌市进行省直管体制改革试点，这反映了经济强县（市）要求改革现行行政管理体制的迫切愿望。但开展省直管体制改革涉及面广、政策性强，是一项复杂的系统工程，虽然兄弟省已作了相应的探索，但许多问题需要从我省实际出发，认真研究，科学论证。根据兄弟省的经验，结合我省实际，我们认为，如果省委、省政府确定要在义乌市开展“省直管县”体制改革试点，以下问题需要引起重视并认真研究：
（一）合理划分省与义乌市的职责权限。如果实行省直管体制改革，义乌市所有的经济政治社会管理事务都要与金华市脱钩，相关业务工作改由省级各部门直接管理。由于减少了行政层级，省里需要按照“责权统一、重心下移、能放都放、依法合规”的原则，研究重新划分省与义乌市之间的经济社会管理权限，赋予其与市一级相当的管理权限。对设在义乌的中央和省垂直管理的部门，要由省业务主管部门直接领导，赋予其行使相当于该垂直管理部门市一级机构的权限，确因国家法律、法规规定不能行使的，由省业务主管部门直接行使。具体权限划分，可由省级各部门商义乌市研究提出，报省政府审定。义乌市获得相应的管理权限后，要同时承担与其对等的责任。
（二）调整完善政府机构设置。根据现行的机构管理规定，经济强县（市）政府的机构是按照县（市）政府标准设置的，机构限额要比市级少3-5个。如果试行省直管，义乌市政府的经济社会管理权限将进一步扩大，工作任务会有很大的增加，因而，需要对政府机构设置作进一步的调整完善，并适当增加政府机构限额。调整和完善政府机构设置要遵循“精简、统一、效能”和“小政府、大社会，小机构、大服务”的原则，结合义乌经济社会管理的实际需要和发展趋势，重点精简经济部门以及职能交叉、业务相近机构，强化社会事务管理机构。同时，还要调整镇与街道，逐步将条件成熟的镇改为街道办事处，作为市政府派出机构。镇与街道的内设机构，仍要按照有利于加强党的执政能力建设，巩固国家基层政权，适应完善社会主义市场经济体制的要求，从转变政府职能，完善服务功能出发，进行综合设置，减少中间环节，提高工作效率。
（三）适当高配干部职务。如果进行省直管体制改革，义乌作为县级市的规格不变，但将获得与市一级基本相当的经济社会管理权限，因而，需要适当考虑主要领导的职务高配问题。这方面，湖北、河南两省的做法各不相同。湖北省在体制改革中，采取将省直管市的党委、政府、人大、政协四大班子的正职高配为副厅级，常务副职高配为正处级，其他干部维持不变。河南省则采取将省直管市党委、人大、政府、政协四大班子正职按副厅级配备，四大班子副职以及法、检两院正职按正县（处）级配备；市直各部门的机构规格确定为副处级，内设机构的规格为副科级，其部门领导由市里任免，报省委组织部备案；乡镇的机构规格仍为科级，其党政“一把手”的配备则因人而异，部分人员高配为副处级。中央与省垂直管理部门的机构规格和干部高配，原则上与市级各部门一致。从两省的实践看，无论采取何种干部高配方式，省直管市的干部队伍都面临交流难的问题。主要是直管后，由于省直管市已与原管辖市脱离，传统的干部交流路径已经中断，与省级各部门之间又存在着工作性质、干部职级的落差，干部交流面变窄，本地干部出不去，长期得不到提拔，影响到一部分干部的积极性。因此，如果开展改革试点，省里要加强协调，认真研究主要领导高配的范围，探索建立适合省直管市特点的干部交流制度。
（四）及时理顺司法体制。实行 “省直管县”体制后，由于减少了市级行政层次，在司法上必然会遇到中级法院和市级检察院职权的行使问题。从理论上讲，在全面实行省直管县（市）体制的情况下，原市中级法院和检察院的职权，可以通过设立区域性的中级法院和检察院来行使。按区域设立的“两院”可作为省“两院”的派出机构，纳入省人大监督省“两院”工作的范围。因而，我省如果确定义乌市进行省直管体制改革试点，可以考虑参照河南省的做法，由省法院、省检察院分别报请最高人民法院、最高人民检察院批准，授权在义乌市设立规模较小的中级人民法院和省人民检察院义乌市分院，分别作为省法院和省检察院的派出机构，行使中级法院和市级检察院的职权。机构级别可定为正处级，院长高配为副厅级。中级法院的院长、审判委员会委员、正副庭长、审判员和检察分院的院长、检察委员会委员、检察员，分别提请省人大常委会任免。“两院”领导班子成员由省委组织部管理。其他干部由省法院、省检察院和义乌市中院、检察分院管理。
（五）妥善解决行政编制不足问题。由于县乡党政群机关的行政编制统一由中央核定，下达到省，再由省分配给各市、县（市）。目前，我省市县乡党政群行政编制，是中央编办于1994年根据当时的经济社会发展指标测算后确定的， 2001年机构改革时又在此基础上作了较大幅度的精简，省里已没有机动编制。公安、司法、法院、检察院和工商所、地税所、物价所（简称地方三所）的编制实行单列管理，也由中央核定，下达到省，再由省分配至市、县（市）。目前，公安和地方三所的编制省里已经超定，法院、检察院的编制也已全部分配。因此，如果在义乌市试行省直管体制，因扩大经济社会管理权限和调整政府机构设置，所需要增加的人员编制原则上应当由义乌市在现有的编制总数内调剂解决。确实难以调剂的，省里可在分配中央编办下达的新增专项编制时作适当倾斜。同时，省里还可向中央编办专题报告，争取中央在核增地方编制时，充分考虑我省经济社会发展的实际情况，妥善解决我省经济强县（市）行政编制不足问题。
（六）积极协调银行、电力、海关等机构的设置。如果试行省直管体制，按照国家有关规定，义乌作为县级市，在电力、银行、海关等中央垂直管理机构的设置和有关职权的落实到位上，仍然会有一定的困难。而这些机构对当地经济社会发展具有至关重要的作用，这就需要省里积极做好相关协调工作，及时理顺关系，确保这些机构的设置和职能划分能够同步到位。
（七）研究建立监督制约机制。如果进行省直管体制改革，为了保证其直管后能够正确行使职权，必须认真研究加强政府自身改革，创新管理方式，规范办事程序，提高行政效率；省级各部门要采取切实措施，加强督促检查，强化制度约束，逐步建立与省直管体制相适应的监督体系。
（浙江省机构编制委员会调研组成员：余良伍、陈建红、杨兆飞、施逢兴）
