http://www.sina.com.cn 2008年10月11日02:10 21世纪经济报道
本报记者 周扬 上海报道
地方政改即将拉开帷幕，上海已经抢跑出发。
8月20日，中央正式下发了关于地方政府机构改革的意见精神。
紧接着，8月25日国务院为地方政府机构改革确立了"7+1"的指导思路，改革将会涉及农业、工业、交通运输、住房保障、人力资源、文化市场、食品药品七个领域，再加一个"健全基层社会管理体制"。
9月27日，中共上海市委即召开九届五次全会，通过了上海党委的工作体制与政府的机构改革两个方案。
目前上海的两份改革方案尚待正式批准。而防止出现自行其是、突击提干、国有资产流失等问题的发生已经成为改革严防的纪律。
而在过去几次改革中，如何破除机构撤并、人员进进出出的顽疾，特别是转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能上，成为一大难题和命题。
值得注意的是，上海此次改革将继续启动党委和政府两个轮子同时改革，不仅是这一轮地方改革大戏的最大亮点，它们能够为地方改革的全面推进贡献新的方法论和路径吗？
国务院“大部制”改革之后，新一轮地方政府机构改革已提上日程。上海的改革不是全国最早，但也许是最新最快的。
在9月27日举行的中共上海市第九届委员会第五次全体会议上，《上海市政府机构改革方案》和《中共上海市委工作党委体制调整方案》得以通过。这两个方案的同时推出，表明了上海的政府机构改革将与党委体制调整同步进行。
延续了25年的上海工作党委体制又称大口工作党委体制，它将全市的政府部门和机构按照产业或行业划分为若干大口，由市委派出的大口党委进行归口管理，旨在加强党的领导。
据上海市政府的知情人士透露，本次改革将根据上海的经济和社会发展需要，对现行的8个大口工作党委机构采取撤、建、分等做法。同时对一些工作党委的归口系统也进行调整，并加强市级机关党委。原先的综合工作党委和社会工作党委可能被分拆归并，原先的科教工作党委可能分拆为科技工作党委和教育工作党委。
而上海政府机构的调整将遵循中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见，并结合自身实际进行“大部制”的改革尝试。比如劳动和社会保障局与人事局的合并，经济委员会与信息化委员会的合并等等，与国务院“大部制”改革一脉相承。
上述两个方案目前已上报中央审批，“在正式实施前仍然存在变数”。上述知情人士说。这次改革涉及人员分流、资产处置、干部任免等很多方面的问题，因而上海市纪委、市编办等部门已联合下发了相关改革工作的纪律规定，“防止出现自行其是、突击提干、国有资产流失等问题的发生”。
上海本次改革最大的亮点在于，党政机构改革同步推进，“利用政府机构改革的契机，同时理顺党委的工作体制。”中国浦东干部学院政策研究室主任刘靖北说。
俞正声的创新观
“办事规范是上海干部的一大优点，但有时也会显得过于教条和呆板，要敢于冲破不合理的条条框框，根据新情况新问题想对策、出实招。”俞正声在上海市委九届四次全会上说。
在9月27日的上海市委九届五次全会上，俞正声强调“这次改革，不是简单地机构撤撤并并、人员进进出出，关键是要转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”。
在俞正声担任上海市委书记一年不到的时间里，他的言辞和行动都表现出一个改革创新者的勇气。
他在今年7月29日举行的上海市委常委学习会上说，“上海发展到了关键时刻，创新决定着上海未来的前途，对上海生死攸关，无论如何不能落后”。用“生死攸关”来形容创新的重要性，这在上海的历史上是第一次。
“创新”二字贯穿于俞正声施政改革的各个环节。
今年年初，上海市委确定了14项重大调研课题，经过半年多的努力，已经开始形成了一批政策性文件。比如上海国资国企改革发展是14项调研课题之一，目前已经出台了《关于进一步推进上海国资国企改革发展的若干意见》和4个配套文件。
“办事规范是上海干部的一大优点，但有时也会显得过于教条和呆板，要敢于冲破不合理的条条框框，根据新情况新问题想对策、出实招。”俞正声在上海市委九届四次全会上说。
上海在基层民主方面的改革一直小心谨慎，但今年在上海基层党组织全面试点的“公推直选”被公认为是一次力度很大的改革尝试。
据介绍，“公推”即：采取组织推荐、党员推荐、群众推荐和个人自荐相结合，公开推荐基层党组织的委员、书记和副书记候选人的办法。它改变了过去提名人选的方式，充分发扬党内民主。“直选”即：基层党组织通过党员大会直接选举基层党组织的委员、书记和副书记。党员人数在500以上，召开党员大会选举委员会委员，党员人数在500以下召开党员大会直接选举书记和副书记等形式。
根据“公推直选”的相关实施意见，上海到期换届的居民区、村党组织原则上全部实行“公推直选”，同时选择一批条件成熟的企业、学校、机关、科研院所等基层党组织领导班子进行“公推直选”的试点。
俞正声指出，不仅“要以改革创新精神推进党内民主建设”，而且“要以改革创新精神深化干部人事制度改革”。他在各种会议上多次强调“要加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子的主要负责人的监督，加强对重要领域和关键环节权力行使的监督”。
俞正声在党内的创新思维不断影响到上海政府领域的创新。
今年上半年，上海市政府取消和停止征收148项行政事业性收费，占清理总数的28%，涉及30个政府部门。俞正声评价说，“行政事业性收费清理是上海深化行政管理体制改革，加快政府职能转变，推进行政管理方式创新，建设法治政府、责任政府、服务政府的一项重要工作。”
上述列举的各类创新，为本次上海行政管理体制改革和相关的党委体制调整做好了准备。俞正声说，上海加快建设“四个中心”、推进“四个率先”，关键是看我们想不想率先、敢不敢率先、能不能率先。
地方大部制“自选动作”
中国浦东干部学院研究室主任刘靖北教授介绍说，按照中共中央、国务院在今年8月20日下发的关于地方政府机构改革的意见精神，地方的政府机构改革不统一要求上下对口，有条件的地方可加大整合力度，允许一个部门对口上级几个部门。城市政府机构设置要充分体现城市管理特点。
上海的率先并不一定体现在时间上的最早，方式方法的创新也是一种率先。
就政府机构改革而言，上海市于1995年、2000年、2003年先后三次进行市级机构改革，上海的政府机构设置自成特色，并不与中央部门一一对应。
国务院的“大部制”改革方案也吸收借鉴了地方政府机构设置的优点，比如深圳建立了“大交通”、“大文化”、“大农业”的管理体制，成都市从2004年就有“大农业”、“大水务”、“大交通”的管理体制。
上海浦东的党委部门只有“1办(办公室)、3部(组织部-编办-人事局，宣传部-文广局，统战部-对台办-港澳办-民族和宗教办-侨办)、5委(政法委、企工委-国有资产监督管理委员会、社工委、机关工委、纪委-监察委)；行政只有17个机构。
而俞正声在湖北担任省委书记期间，随州进行的政府机构改革最具有“大部制”的影子。随州在2000年升格为地级市，在原来省管市的基础上组建机构。当时湖北省委领导强调升格以后不增加编制，保持一种高效的运行机制，时任省委书记的俞正声有意在这方面做一些尝试。
具体到本次上海的政府机构改革，也有一些不同于国务院机构的地方特色。
上海的经济委员会和信息化委员会合并，新组成的部门对应于工业和信息化产业部；劳动和社会保障局和人事局合并，新组建的部门对应于劳动保障和人力资源部。
除了以上的“规定动作”外，上海的“自选动作”还包括，绿化管理局可能和市容环境卫生管理局合并，市政工程管理局可能和建设和交通委员会合并等等。记者就此征询上海市相关政府部门，对方均不予置评。
中国浦东干部学院研究室主任刘靖北教授介绍说，按照中共中央、国务院在今年8月20日下发的关于地方政府机构改革的意见精神，地方的政府机构改革不统一要求上下对口，有条件的地方可加大整合力度，允许一个部门对口上级几个部门。城市政府机构设置要充分体现城市管理特点。
今年8月25日，国务院召开地方政府机构改革电视电话会议，为地方政府机构改革确立了“7+1”的指导思路，改革将会涉及农业、工业、交通运输、住房保障、人力资源、文化市场、食品药品七个领域，再加一个“健全基层社会管理体制”。
例如，中央要求“加强对农业和农村工作的综合管理与统筹协调，进一步完善服务农业、农村和农民的管理体制”。重庆市就在这方面先行一步，将原来的农业局、农机局、农办与农综办合并，组成新的重庆市农业委员会。
中央还明确规范了机构设置的限额。比如省、自治区政府机构限额为40个左右，规模较小的省份为30个左右，上海这样的直辖市为45个左右。大城市、中等城市和小城市政府机构限额分别为40、30、22个左右。县政府机构限额可以由各地根据经济社会发展情况和不同县情，按14至22个左右掌握。
“省管县”改革是近几年最受地方政府关注的模式，在本次中央下发的地方政府改革意见中亦有相关规定：据刘靖北介绍，地方将继续推进省直接管理县(市)的财政体制改革，有条件的地方可依法探索省直接管理县(市)的体制，进一步扩大县级政府社会管理和经济管理权限。
省级政府机构改革方案由省级党委、政府研究提出，报中央批准后实施。按照计划，今年年底之前各省的改革方案将陆续上报中编办，而地市一级的机构改革料在明年推行。
上海本次政府机构改革独一无二的特点在于，将政府机构的调整与工作党委的调整集合起来。上海市委副书记殷一璀在九届五次全会上介绍，“调整的基本原则是根据需要调整工作党委设置，与市政府部门设置相对应，与归口挂靠单位相关联，与行政机构改革相衔接。”
上海在2003年进行的政府机构改革同样与党委机构改革同步推进。当年为深化国有资产管理体制改革，新组建了上海市的国有资产监督管理委员会，因而也相应成立了国资委的大口工作党委。2003年上海在市经委、市商委的基础上，组建新的经济委员会，与之相应的经济工作党委也同时改组成立。
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