[职官]听证！市县重大决策须“合法性审查” [复制链接]

21世纪经济报道记者 马晖 申剑丽 2008-6-20 0:17:00
“我们在网上看到了，作为县一级政府，我们此前做的一些工作，在这次国务院的决定中都有体现。”辽宁省桓仁满族自治县人民政府法制办公室主任张树伟在接受本报记者采访时表示。

张树伟所说的是6月19日新华网全文刊发的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(下文简称“《决定》”)。《决定》明确要求市县两级政府推行重大行政决策听证制度，重大行政决策必须进行合法性审查。

“听证会座谈会等在国家省一级提得比较多，基层市县立法或决策过程中真正如此操作的还比较少，这次算是一次集中的倡导”。 北京大学法学院教授、知名行政法专家姜明安接受本报采访时认为。有评论则称，该《决定》将推动中国地方层面依法行政的进展。

合法性审查

“建立重大行政决策的合法性审查制度。市县政府及其部门做出重大行政决策前要交由法制机构或者组织有关专家进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得做出决策。”《决定》第三章第九条中首次明确了“合法性审查制度”。

“政府制定的重大决策行为，因其时间跨度与空间跨度都比较大，会影响到公众的切身利益。因此，无论是从依法行政的逻辑上说，还是法治政府的内在要求上，合法性审查机制的建立都是重要的。”北大法学院院长助理王锡锌教授表示。

姜明安指出，公开透明不能仅仅体现在事后，更应该前置到决策前和决策过程中。此次公布《决定》特别指出，“要扩大听证范围，法律、法规、规章规定应当听证以及涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项，都要进行听证”。

据张树伟介绍，2003年开始，辽宁省桓仁满族自治县人民政府就决定，凡属县政府的规范性文件必经县法制办进行合法性审查，没有法制办的审查意见，不得上会研究，各位县长不得签发。县直各部门以自己名义制发的规范性文件，必经本部门的法制机构审查，发文后报县政府法制办备案审查。

同年5月，桓仁满族自治县政府明确了县法制办主任列席政府常务会议和县长办公会，在会议室设置了法制办主任的固定席位，要求法制办一次不落参加会议。

张树伟介绍：几年来，县法制办提出了200多条意见和建议，县政府大都予以采纳。

地方改革的同时，国家层面此前也一直也在酝酿着类似的改革。2004年3月，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确确立了建设法治政府的目标。其中设定了建立法治政府的六大目标：各级行政机关实施行政管理要做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。

“其中合法行政、合理行政、程序正当与诚实守信这四个要求，都是与合法审查有着直接的关系。” 王锡锌教授表示，“这个规定把现代公共行政的要求与依法行政的要求结合了起来。”

而国务院总理温家宝2008年4月在《求是》撰文，曾经也明确提出“要完善决策基本制度。要在坚持重大事项集体决策的基础上，进一步健全民主集中制、专家咨询、社会公示与听证、决策评估、合法性审查等制度，确保科学民主决策有章可循”。

最新公布的《决定》，内容涵盖了加强市县政府依法行政的诸多领域，如提高市县行政机关工作人员依法行政的意识和能力、规范性文件监督管理、强化听证会程序、加强行政监督等方面。

目标锁定市县两级

根据《决定》，此次依法行政的目标锁定在市县两级。“中国公共行政职能垂直划分在县一级是最重要的；城市则是城市化进程的主要承载者，要直接与市民打交道。”王锡锌如此解释。

而县一级政府，在行政学者看来更为重要。“中国最多的行政决策就来自这个层级，有句话‘县政即宪政’。”王锡锌介绍，中国2000多个县，市县两级政府在我国政权体系中具有十分重要的地位，处在政府工作的第一线，是国家法律法规和政策的重要执行者。

姜明安分析称，首先，我国依法行政的主体是市、县，“调研中了解到，行政执法、行政强制、行政收费，百分之七八十都集中在这些地区，将近60%的行政审批也集中在该区域。”

一份国务院法制办关于2007年全国行政复议案件统计分析报告还显示，行政复议案件的被申请人，85.77％是县、乡两级政府和市、县级政府部门。实际工作中，直接涉及人民群众具体利益的行政行为大多数由市县政府作出，各种社会矛盾和纠纷大多数发生在基层并需要市县政府处理和化解。

而乡镇一级被剔出在外，与这个层级在行政系统中所扮演的角色有关。“乡镇一级，在中国五级行政框架下基本上属于派出机构，同时，承担更多的执行任务，而不做决策，所以这次没有涉及到这个层次，也证明中央抓住了问题的关键。”中国人民大学教授毛寿龙表示。

“这也是中国改革的一个固有思路，改革从中间层做起。”王锡锌说。

从地方实践来看，县一级也的确承担了重任。

2006年初，桓仁满族自治县还成立了县政府法律咨询委员会，专门为政府决策提供合法性论证。“对实施企业改制、林权改革、国有资产转让方案等事前都交由县法制办进行合法性审查，未经法制办审查同意的方案，政府一律不予研究。”张树伟表示。

此前，在2007年7月23日至24日，全国市县政府依法行政工作会议在济南召开，国务委员兼国务院秘书长华建敏在会上明确表示：“市县两级政府是我国政权体系中的基础部分，处在政府工作的第一线，承担着经济、政治、文化、社会等各方面的管理职责，直面广大人民群众，直面各种利益关系和社会矛盾。市县政府能否做到依法行政事关重大。”

“重大”如何界定

“《决定》的出台是非常重要的一个进步。但如何建立合法性审查的机制，是接下来必须要落实的一个重要问题。”王锡锌表示。

除此之外，如何界定“重大行政决策”，也是此次改革面临的又一难题。

“至于什么是所谓的重大的决策，这个里面可能规定得并不是太清晰。有一些是行政机关约定俗成的，比如说市县长提及的问题，比如说班子成员多数提及的问题，在市长办公会上所讨论的问题，一般都属于重大问题。小事变大事还是需要一定程序的，不是随随便便就可以的。”毛寿龙表示。

但他也认为，这是个标准问题，在全国各地的行政单位不能划一。比如说，上马一个重大工程，在东部地区的市县，由于财力雄厚，可能工程造价一个亿都不算什么，也不是什么“重大决策”。而对于中西部地区的一些地方，可能几百万的一个工程就算重大项目了。所以，什么时候启动这个程序，是依照不同的区域不同的情况而定的，也不能定得太死。

而据王锡锌介绍，重大标准何在，这是一个涉及到自由裁量权的问题。在裁量权的标准上，地方也在进行尝试，有些地方已经出台了裁量权行使基准，比如说杭州、湖南，作为前者的配套。

对于落实中可能出现的难题，《决定》也进行了规定。姜明安称，《决定》末尾几条都是直接关于实施的监督和保障，要求严格执行依法行政考核制度，“对下级政府和政府部门违法行政、造成严重社会影响的，要严肃追究该政府或者政府部门主要负责人的责任”。

而市县政府相关作为情况，也被要求向上级报告。《决定》规定：“市县政府要向本级人大常委会和上一级政府报告本地区推进依法行政的进展情况、主要成效、突出问题和下一步工作安排”。

姜明安指出，总体看，我们需要三方面的措施保证依法行政的实施，其一就是加强法制监督，建议国家尽快修订行政复议法，行政诉讼法，使得对于政府的决策行为、政府制定的红头文件，可以有专门复议和诉讼的渠道。

“其次，信访举报申诉等渠道也要进一步畅通，要充分挖掘村委会、居委会等基层社会自治力量，NGO、NPO等社会组织的作用也要进一步发挥”，姜明安坦言，这一点文件中也提到，但在实施中由于相关法规不健全，情况还不理想，这就需要我们进一步健全相关组织法，完善慈善立法等等。

再次，姜明安建议，要加强上级政府的领导，除了省级政府外，还要充分发挥市县级政府法制办的作用，“法制办需要武装一大批高素质的法律人才，才能从基础上保证依法治国的实施”。

重大决策的合法性审查本应该是当级人大、上级监察部门当然的职责。
对于运营效率和有效性也是上级政府和本级人大当然的职责。

但是长期的职责缺位，使得重新将职责提出来成为新闻

楼上的还是没看明白，法制办就是政府的一个部门，所谓的合法性审查、听证会都是由政府行政部门自行操作的。
这个文章里体现的东西，还有前两天国务院发的一个关于重大决策需听证的规定，我认为都是不合适的，可以说是违法的。
因为通过一个政府部门的法制办或者政府部门组织一个听证会，其代表性、权威性甚至公正性都是让人怀疑的，而且有一些政府图省事走捷径之嫌。那么谁可以做这件事呢？那就是现成的人大和政协，不管现状情况如何，但至少这两个机构都是民意机构，人大代表和政协委员从理论上讲是民意代表（虽然实际不是），这样，就从法律上赋予了其职权。做为民意代表机构，对重大决策进行讨论并进行决策，这才能真正做到充分征求民意，而不是拿一个临时性的听证会来解决。

连国务院这样的高层机构都没把政府行政机关和人大、政协等民意立法机关的之间的关系搞清楚，看来中国的法制化还需走很长的路。

引用第2楼野风于2008-06-20 22:13发表的 :
楼上的还是没看明白，法制办就是政府的一个部门，所谓的合法性审查、听证会都是由政府行政部门自行操作的。
这个文章里体现的东西，还有前两天国务院发的一个关于重大决策需听证的规定，我认为都是不合适的，可以说是违法的。
因为通过一个政府部门的法制办或者政府部门组织一个听证会，其代表性、权威性甚至公正性都是让人怀疑的，而且有一些政府图省事走捷径之嫌。那么谁可以做这件事呢？那就是现成的人大和政协，不管现状情况如何，但至少这两个机构都是民意机构，人大代表和政协委员从理论上讲是民意代表（虽然实际不是），这样，就从法律上赋予了其职权。做为民意代表机构，对重大决策进行讨论并进行决策，这才能真正做到充分征求民意，而不是拿一个临时性的听证会来解决。
连国务院这样的高层机构都没把政府行政机关和人大、政协等民意立法机关的之间的关系搞清楚，看来中国的法制化还需走很长的路。

其实，对于一般行政决策，政府部门通过组织听证会的方式以收集民意，来确保决策不知偏颇。这一点在程序上并没有太大的问题。毕竟我们的法律没有清晰的界定多大的决策需要通过人大。
而文章提出来的上级政府需要监控这些活动，这一点确实是职责的回归。因为中国是单一制国家，下级政府要向上级政府负责，上级政府表示要监控是对自身管理责任的认可。

与其说国务院发的一个关于重大决策需听证的规定不合法，倒不如说人大的不作为，至少人大需要清晰界定哪些决策需要通过代议机关，即便不直接立法，也应该主动过问。

其实，所说的“合法性审查”，实际上是“合理性审查”。因为有独立的检察机关在，合法性审查的责任就在检察机关。

至于是否影响公众利益，这一点属于风险评估范畴，是在项目规划阶段必要的项目，是行政机关的内部事务，典型的“合理性审查”
即便是事前评估是否有与既有法律或法律原则不相符的地方，也是风险评估的范畴，也属于行政内部事务。


而政府需要做的是不光是评估是否有违法风险，而且要评估是否需要走立法流程以确保程序正义

当然，这也和中国当前的制度安排有关，人大更多的只是一个立法机关，而做为一个民意表达机关就有些欠缺；而政协更只是一个清淡机构而已。所谓的民意代表，只是在两会期间，人大代表们提出一些议案，政协委员们提出一些建议，将这些议案和建议交由相关政府部门去办理而已。而政府机关，除了社会发展计划、预算和人事任命需经人大外，其它任何事情根本不经过人大，全部采用部门决定或者再上报上一级政府部门决定的方式予以决策，至少听证，也只是一种临时的安排而已，其实质和专家会没有任何区别，完全按政府部门的旨意进行操办。对于参加听证的这些人和那些专家一样，可以说是没有任何责任和压力，最多以后不当专家，少拿专家费罢了。而人大代表就不同，毕竟是经过民意（目前不是）推举出来的，肩上承担着民众的期待，其压力远非听证代表或专家可比，自然要对涉及到公共利益的重大决策问题进行仔细审查了。
就如同厦门的化工项目，当地发改委、环保局皆审查通过，而且号称也通过了听证会，但是，当地老百姓通过了街上行走方式进行了抗议。
所以说，听证就如同专家会一样，根本是靠不住的，没有任何作用。
虽然人大目前的作用可能也不大，但至少在程序上是合理，民意代表方面是权威的。

就是议会、议员制度，直选议员、议会表决重大事件。

与其施行听证制度，不如追究责任。

如果县市政府政策出现违法或者明显有失公允，就对主要领导和分管领导降一级任用。

说实话，现在的一些听证会和专家论证会，其最终结果都是按照政府的旨意进行，但是通过这种形式为政府的错误决策当替罪羊，一旦出现什么问题，就全都推到听证会和专家会上了。
所以，充实和强化人大和政协的职能才是正道。这样，政府只能做法律规定的事情，法律未规定的事情均要由人大讨论通过。这个和个人正好相反，对于个人来说，法无禁止均可为。