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论政府层级的制度创新



傅光明

内容提要：政府层级过多，是导致政府间事权和财权难以真正划清的根本原因。因此，合理划分政府层级，进行政府层级的制度创新是前提和基础。本文列举了现行的宪法制度安排和政府层级现状。从宪法的规定来看，我国现行的政府级次可分为中央、省自治区、直辖市、州、县、乡镇五级。但是在实际上，我国的政府层级远不止五级。形成中央、省、省直辖市（副省级、但省辖市自定为省级待遇）地市州、区（副地级）、县市、乡镇、村八级，其中省直辖市和区是两个半级政府。如果两者合并实际上形成七级政府运行。
    政府级次过多对政府职能和社会的影响：一是计划经济时期的“叠床架屋”式的“整体性”特征没有根本改变。二是事权和财权划分不清，政府效率低下、职能紊乱的问题突出。三是机构人员膨胀，财政供给人员过多，行政运行成本过高，使财政成为了吃饭财政。国外的政府层级和特点：市场经济国家大多实行三级政府层级。实行以行政分权为核心的主体制度。地方分层组织、职权都采取了立法的形式。中央与地方的事权划分比较明确，大部分社会事务权在地方。实行地方自治。中国历史的政府层级回顾。从中国历史来看，也是大体上实行中央、省（或郡）县三级政府层级制。

    改革我国政府层级的三个思路：一种是城市管理模式的政府层级制，实行中央、直辖市、区三级政府体制；二是以农村管理模式的政府层级制，实行中央、省、县三级级政府体制；三是混合体制，实行中央、省市、县区三级分治的体制。区县以下实施自治方式，推进民主选举和民主管理。在明确政府层级基础上合理划分三级政府事权和财权。

    《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出：合理划分中央与地方经济社会事务的管理权限。根据经济社会事务管理责权的划分，逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责。但是在合理划分中央与地方经济社会事务的管理权限和财政权限中，我们遇到的突出的问翅。政府层级过多，导致事权和财权难以真正划清，因此，合理划分政府层级，进行政府层级的制度创新是前提和基础。

一、现行的宪法制度安排和政府层级现状

    《中华人民共和国宪法》第30条规定：中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。（《中华凡民共和国现行法律法规及司法解释大全》最高人民检察院法律政策研究室编中国方正出版社2003年8月第6版第6页）从宪法的规定来看，我国现行的政府级次可分为中央、省自治区、直辖市、州、县、乡镇五级。

    但是在实际上，我国的政府层级远不止五级。形成中央、省、省直辖市（副省级、但省辖市自定为省级待遇）地市州、区（副地级）、县市、乡镇、村八级，其中省直辖市和区是两个半级政府。如果两者合并实际上形成七级政府运行。

二、政府级次过多对政府职能和社会的影响

    一是计划经济时期的“叠床架屋”式的“整体性”特征没有根本改变。由于我国实行较长时期的传统的计划经济体制，中央、地方、企业各层次之间是行政隶属关系。处于每一层次中的各个机构，都对所管辖范围内的社会、经济生活负有类似的“整体性”责任掌握类似的控制手段，维系各层次之间整体结构的是行政直接控制。在这种叠床架屋的政府体制下，除了国防外交外，从省到省以下各级机构都强调对口管理，而且改革开放以来，又相继增设了不少新的机构，扩大了层级。可以说，社会主义市场经济体制和框架在我国己经建立，但政府层次在计划经济时期的“叠床架屋”式“整体性”特征没有根本改变。

    二是事权和财权划分不清，政府效率低下、职能紊乱的问题突出。现行宪法规定了国务院的18条职权；除了国防、外交、戒严等职权外，各级政府的职权基本相同。如宪法第107条规定：县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。在财政职能上，从1995年1月1日实施的《预算法》第2条明确规定国家实行五级预算：第一是中央预算；第二是省、自治区、直辖市预算；第三是设区的市、自治州预算；第四是县自治县、不设区的市、市辖区预算；第五是乡、民族乡、镇预算。而且同事权相对应，各级政府的财政职能基本相同。

    从1994年中央实行分税制财政体制后，中央集中财力，财政收入占全国财政收小的比重由28.35%提高到52.4%，主要的税种实行共享，增值税、资源税、证券交易税。增值税中央分享75%，地方25%；资源税按不同的资源品种划分，海洋石油资源税作为中央收入，其它资源税作为地方收入。证券交易税，中央和地方分享各50%。对企业所得税和个人所得税，从2002年1月1日起，改革现行按企业隶属关系划分所得税的办法，实行中央和地方分享，2002年中央和地方各分享50%，2003年中央分享60%，地方40%，2004年另行规定。而只47.6%的收入规模在省以下五级多的层次进行分配，形成了省以下的财政体制五花八门，其特点是层层集中财力，省级财政占地方财政收入的比重，由1994年的16.8%上升到2000年的28.8%，地市级集中了30%以上的财力，而县乡供给的人员占全国的70％，只有占地方财政30%左右的财力。有一名顺口溜真实反映了这一现象：中央财政喜气洋洋；省级财政堂堂皇皇；地市财政勉勉强强，县乡财政哭爹喊娘。各级事权与财源不对位，财力分配紊乱、低效、矛盾不断积累，导致了县乡财政到了崩溃的边缘，引发了大量的社会矛盾和问题。

    三是机构人员膨胀，财政供给人员过多，行政运行成本过高，使财政成为了吃饭财政。机构编制未能纳入法制化的轨道，随意性大，加上地方、部门的“机构编制级别利益”内在冲动急剧膨胀，近几年来不少机构有的一分为二、三、甚至于更多，不少地方的行政级别一提再提，财政供给人员呈几何增长。因此，我国目前的政府机构成为“劳动力无限供给条件下的恶性循环。以至我国成为机构经济：经济的增长主要靠机构和人员直接参与市场活动来推动；机构就业：行政事业单位成为人员就业的重要渠道；机构财政：每年上万亿的税收主要用来保障机构的供给。机构收费：温饱靠财政、小康靠收费。据我粗略统计，省以下五个层次的机构财政供给年度的财政支出额为9795亿元。比2000年全国地方总支出10365亿元仅少570万元。如果加上预算外资金约5000亿元，省及省以下各类机构年耗费的支出达到近1.5万亿元，比2000年全国税收收入高出2500亿元。据中国统计年鉴(2003)有资料表明，我国财政支出中的行政管理费2002年达到2979亿元，比1978年增长49倍，大大高于同期财政收支分别增长18倍和16倍。

三、我国省以下五级机构膨胀和财政开支的实证分析

    1、省级机构是地方的首脑机构，面临着省以下层次多，如省辖市副省级机构、地市级政府机构、自治州级机构、直管市（半地级）、县级、乡镇级等五、六级层次，同时省级本身的机构也处于膨胀之中，其特点是与中央对口。除中央的外交、国防等机构外应当说是很齐全的。一般在150多个机构，如果包括中央在省机构有200多个。省级供养人员一般少则10万，多则近20万人，如按每省级15万人年个人及公用开支3.5万元计算，年开支出52.5亿元。全国31个省计为1630亿元。省直辖市一起预计不少于2000亿元。近年来省向省以下集中财力出现新趋势。财政部统计的资料，省级财政占地方财政收入由1994年的16.8%上升到2000年的28.8%，6年提高12%。

    2、省辖市机构。也是处于机构和行政级别膨胀。省辖市由原来的地级升到副省级，但一些市内部实际上按省级的级别配备。局级按厅级，原来所属的县级上升到地级。这样机构人员膨胀，有的省辖市财政供给人员达到20到30万人多多，比省级还多，平均每市按25万财政供给支出按每人每年2.8万元计算年支出70亿元，全国按30个省辖市计算共财政开支2100亿元。

    3、地级机构也是处于急剧膨胀之中。建国以来，地区一直是省级人民政府的派出机构。但在实际工作中行政公署大多发挥着一级行政组织实体的作用。本级工作部门也在40—50个之间，多与省级政府部门相对应，连同上级部门有140多个。城市政区的地级市则是国家正式的地方政府，不存在作为派出机构的现象。1983开始在全国试行地改革市。全国333个地市级单位中有165个地区，有123个地区驻地设置了市，到1994年底，全国除海南、台湾以外的29个省、自治区、直辖市都试行了市管县体制，共有192个市领导741个县、31个自治县和9个旗、2个特区，另代替240个县级市。领导县的市占直辖市、地级市总数的93.8%，可见覆盖面相当广。其类型有：地市合并、将原来的县、新设的县级市、升格为市。到1996年底，全国剩余的大部分地区也设置了地级市，设立了人民代表制度。165个地区按每个地市供给2万人每人每年个人公共经费年1.5万元计算，共计财政开支371亿元。另有168个市，每个市供给人员3-5-8万人不等，如按每市4万人年支出2万元计算，年开支1344亿元，地市合计1715亿元。实际上这个数字很小。有的地改革市后，一年仅向所属县市摊派达1200亿元。

    4、县市机构膨胀，编制失控，吃财政饭的人猛增，财政不堪重负，农民负担沉重。据统计县市一般常设机构45个，有的达50个，非正式机构还有近50个。更有甚者多达308个。可见，我国的县级机构虽多次改革，但仍未能从根本上解决问题。机构膨胀，人员激增，管理与服务脱节，工作效率低下的问题相当普遍而又严惩地存在。全国地方党政群机关超编60万人，其中主要在县级，县级超编一半以上。

    县级几大班子齐全，庙小神多，人员膨胀，开支标准提高，导致财政支出无序。全国按1200个县市级单位每个县按财政供给1.5万人年支出额1.5万元计算，年开支出2700亿元。由于吃“皇粮”的人过多，财政支出有限，不少行政、事业机构靠乱收费、乱罚款过日子，造成农民负担过重。

    5、乡镇机构的膨胀。据统计，全国乡镇约有4.5万个，财政供给人员约1280万人（包括离退休人员和教师）。平均每个乡镇接近300人。此外还有80万个村民委员会和520万个村民小组。据典型调查，有的乡镇事业单位人数达一千多人，每个乡镇站所一般都是25至30个，包括教师在内，吃财政饭的达600至高800人。大多数机构靠收费和罚款运转。据统计，“九五”期间，农民年均缴纳农业税收254亿元；农业特产税88亿元；其它税金（主要屠宰税、耕地占用税、农村个体工商税等）1999年1449亿元;提留、乡统筹730亿元；农民两工价值800亿元。以上合计达3321亿元。这还不包括各种名目繁多的集资收费和摊派。仅以乡镇1280万人年支出1万元计算，年支出额1280亿元。

四、我国政府层级过多的危害性

    1、加剧了财政和基层的困难。由于长时期的经济和财政困难的积累，全国地方财政逐步形成了“吃饭财政”。部分县乡财政困难的问题日渐突出起来，部分县乡财债务沉重，政府正常运转的支出难以维持。

    第一、县乡村债务数额巨大。据统计，全国乡镇净债务额（债务—债权），乡本级为1770亿元，乡平均为400万元；村级1483亿元，平均为20万元。而“空壳”的县乡则数额更多更大。某省一个粮产区县，乡村两级债务超过3.5亿元，乡镇债务过千万，村级过百万。

    第二、县乡财政赤字逐年增加。有资料表明：云南省2000年的乡镇账面赤字为4.8亿元，比1999年增加近1亿元，增长20%；比1998年增加2.8亿元，增长58%。湖南省的永洲、娄底、郴州三市所辖的525个乡镇，1999年底赤字总额达到3.29亿元，负债总额11.29亿元，每个乡镇平均赤字及负债270万元。笔者对7个乡镇调查，1499年底累计财政赤字1340万元，平均每个乡镇191.42万元石乡镇财政的赤字，带来了县级财政的赤字，特别是隐形赤字巨大。

    第三、县乡财政的困境与农村经济形成链式和循环。“空壳化”的县乡往往是民穷财尽，恶性循环。从债务来看是农民、村组、乡镇到县级，形成了扯不断、理还乱的债务链条。造成各方负担重、经济难发展、人心不稳定，困难在加剧。

    2、政府职能的难于转变。由于机构庞大，财政供给人员太多，必然向各方面伸手，各种乱收费乱摊派乱罚款就有禁不止。全国究竞有多少个收费项目，谁也说不清。据部分省的不完全统计，1998年底，收费项目最多的省份有470多项，最少的省份也有50多项，各种政府性基金200多项，除其中40多项是经过中央政府批准外，其它均为省及省以下政府设立。有的地市收费项目多达1000项。收费数额大。1996年全国政府性收费和基金收入达到4728亿元，税费比为1.46:1。不包括中央，仅地方收费统计，1998年为3506亿元，比1995年的2564亿元增长36.6%。由于各级机构庞大，不得不依赖非税收收入维持，扭曲了政府收入机制和行为机制，给企业、农民和广大居民增加了许多不合理负担，侵害了公民、法人和其它组织的合法权益，影响了企业和农村的经济发展，也是造成社会不稳定的重要因素之一。依法行政也就成为一名空话。政府难以真正实现高效、廉洁。

    3、制约了经济和社会发展。以市管县体制为例，一般而言，市的经济实力强、县的经济实力弱而且以农业经济为主体，市与县互利互惠程度高，这情况下的市领导县体制运行就比较顺畅，比如一些省会城市领导县就比较好；相反，如果市的经济实力弱而县的经济实力强，这时的市管县体制矛盾就会突出。另外，市县两弱时矛盾也不大，而市县两强时则容易产生矛盾。原来的地区改为地级市后，不仅没有带动相应地区的经济发展，相反，极大地挫伤了变为区的原县级市及其它县市干部的工作积极性；尤其以变区后的原县级市为明显，不仅没有得到地级市应得的相应优惠政策及待遇，反而被剥夺得“体无完肤”，功能不全。

四、我国政府层级过多的危害性

    1、加剧了财政和基层的困难。由于长时期的经济和财政困难的积累，全国地方财政逐步形成了“吃饭财政”。部分县乡财政困难的问题日渐突出起来，部分县乡财债务沉重，政府正常运转的支出难以维持。

    第一、县乡村债务数额巨大。据统计，全国乡镇净债务额（债务—债权），乡本级为1770亿元，乡平均为400万元；村级1483亿元，平均为20万元。而“空壳”的县乡则数额更多更大。某省一个粮产区县，乡村两级债务超过3.5亿元，乡镇债务过千万，村级过百万。

    第二、县乡财政赤字逐年增加。有资料表明：云南省2000年的乡镇账面赤字为4.8亿元，比1999年增加近1亿元，增长20%；比1998年增加2.8亿元，增长58%。湖南省的永洲、娄底、郴州三市所辖的525个乡镇，1999年底赤字总额达到3.29亿元，负债总额11.29亿元，每个乡镇平均赤字及负债270万元。笔者对7个乡镇调查，1499年底累计财政赤字1340万元，平均每个乡镇191.42万元石乡镇财政的赤字，带来了县级财政的赤字，特别是隐形赤字巨大。

    第三、县乡财政的困境与农村经济形成链式和循环。“空壳化”的县乡往往是民穷财尽，恶性循环。从债务来看是农民、村组、乡镇到县级，形成了扯不断、理还乱的债务链条。造成各方负担重、经济难发展、人心不稳定，困难在加剧。

    2、政府职能的难于转变。由于机构庞大，财政供给人员太多，必然向各方面伸手，各种乱收费乱摊派乱罚款就有禁不止。全国究竞有多少个收费项目，谁也说不清。据部分省的不完全统计，1998年底，收费项目最多的省份有470多项，最少的省份也有50多项，各种政府性基金200多项，除其中40多项是经过中央政府批准外，其它均为省及省以下政府设立。有的地市收费项目多达1000项。收费数额大。1996年全国政府性收费和基金收入达到4728亿元，税费比为1.46:1。不包括中央，仅地方收费统计，1998年为3506亿元，比1995年的2564亿元增长36.6%。由于各级机构庞大，不得不依赖非税收收入维持，扭曲了政府收入机制和行为机制，给企业、农民和广大居民增加了许多不合理负担，侵害了公民、法人和其它组织的合法权益，影响了企业和农村的经济发展，也是造成社会不稳定的重要因素之一。依法行政也就成为一名空话。政府难以真正实现高效、廉洁。

    3、制约了经济和社会发展。以市管县体制为例，一般而言，市的经济实力强、县的经济实力弱而且以农业经济为主体，市与县互利互惠程度高，这情况下的市领导县体制运行就比较顺畅，比如一些省会城市领导县就比较好；相反，如果市的经济实力弱而县的经济实力强，这时的市管县体制矛盾就会突出。另外，市县两弱时矛盾也不大，而市县两强时则容易产生矛盾。原来的地区改为地级市后，不仅没有带动相应地区的经济发展，相反，极大地挫伤了变为区的原县级市及其它县市干部的工作积极性；尤其以变区后的原县级市为明显，不仅没有得到地级市应得的相应优惠政策及待遇，反而被剥夺得“体无完肤”，功能不全。

五、国外的政府层级和特点

    第一、市场经济国家大多实行三级政府层级。美国实行联邦、州和地方政府三级行政管理。三级政府各有其相对独立的财政税收制度。法国的行政结构分为中央、大区、省、市镇四级，与行政结构相适应，法国的财政体系由中央财政（也叫国家财政）和包括大区、省、市镇财政的地方财政组成。每一级财政，在其预算允许的范围内行使其权力。英国政府行政机构划分为中央政府设立地方政府机构。地方政府设立郡区两级。财政体系也与此相适应。

    第二、实行以行政分权为核心的主体制度。主要是实行地方行政团体的法人制度。这种地位通常由法律的授予或依法取得。地方行政团体是以一定的地区及那里的居民为基础，以该地区内实施有关公共服务目的而设置的、对该地区内居民具有支配权的公共团体。地方行政团体有普通地方行政区团体和特别地方行政团体之分。地方行政团体相对独立于国家，但又受国家的监督。地方行政区团体通常由法律设定成立的标准，由当事人申请设立，并在法律范围内自主管理自己的事务。还可代表国家行使一定的行政权力，其行为后果归属国家。地方行政团体组织的地方事务有，道路、公共秩序、环境卫生、城乡计划、公用事业和福利服务等。在许多国家，国家和地方公共团体还共同承担某些公务。

    第三、地方分层组织、职权都采取了立法的形式。地方一般采取一级或二级制。采取分散立法的模式，来规定地方政府的组织和权限。也有单独为某一级地方政府立法的情形。如美国、日本采取地方立法形式。法国、印度采取集中立法办法。

    第四、中央与地方的事权划分比较明确，大部分社会事务权在地方。各级政府事权和支出范围的划分明确。国家实行事权与财权相统一的原则，什么事由中央办，什么事由地方办，划分得十分清楚，在明确事权的基础上，确定与之相适应的财权。地方政府主要从事地方公共事务的管理，政府机构精干效率较高。表现在中央机构规模一般较大，机构数量较多，功能齐全，而地方政府机构较小，结构简单。

    第五、实行地方自治，人民享受较多的自主权，有利于发挥公民参政议政的热情，发挥地方积极性，促进经济发展。

六、中国历史的政府层级回顾

    从中国历史来看，也是大体上实行央、省（或郡）县三级政府层级制。秦朝开始确立郡县制，乡是最终基层的组织。但不是一级真正的政权机构。到隋朝时期，已发展到中央、郡、州县四级政府层级，隋文帝于开皇三年（公元583年）改四级为中央、州、县三级制，并省了不少州县；省制的建立始于元朝，称行省。宋金对峙时期的金国，政局很不稳定，行省制运用广泛。经常在远离金都的新征服地区设置了许多行省作为中央派出机构。蒙元在征服中国军事行动中，采用了金代的行省制度。至平宋前后，行省开始成为路、府、州以上的最高一级地方行政区划，从而成为定制通行全国。明初沿用了元朝的行省制度，分设13个行省和一个中书省。后分为15个大行政区。清代沿革明制，省制增加到18个。民国36年（1947年）全国除西藏外，共设有35个省。省级设立后大体上分为中央、省、州、县四级层级。但州管辖的县较少。主要还是中财、省、县三级层级。

七、改革我国政府层级的三种模式

    一种是城市管理模式的政府层级制，实行中央、直辖市、区三级政府体制；二是以农村管理模式的政府层级制，实行中央、省、县三级政府体制；三是混合体制，实行中央、省市、县区三级分层分治的体制。区县以下实施自治方式，推进民主选举和民主管理。

    第一种模式：实行中央、直辖市、区三级政府体制。改革省制，建立以省辖市管理省域的新型管理体制。这种模式将现行的省和省辖市合并为中央的直辖市，减少了过去省级层次，市下设区，取消了原来地市、县、乡镇三个层次政府，区以下设立城市街道管理，不是一级政府，是区的派出机构。这种模式的理由是：在21世纪中国要实现第三步战略目标，逐步实现城市化是工业化和现代化必然进程。而城市人口要占到总人口的70％—80％。1999年中国城镇总数达1.9万个。城市人口3.89亿，占全国总人口的30.9%，与2000年世界平均城市化率水平50%相比，还有很大差距。未来50年，中国将有7.2—8.8亿人口从农村走向城市。适应城市化发展的需要，必须改革现行户籍制度，实现城乡一体化，实行新的行政组织管理制度势在必行。而现有的以省为地方最高层次的城乡分治的行政管理体制很不适应这种城镇化发展的要求。省与省之间、省内地市之间、城乡之间相互画地为牢的格局严重地障碍了商品经济的发展和统一市场的形成。而多层的行政组织机构又加重了各方面的财政负担。因此，通过疆域调整和地区全并，形成大城市制，以大城市替代现行省级管理制度。建立中央与地方联合的政府和机构，以设立各种综合性委员会机构为主，实现完全的城乡合治。取消地市级次和乡镇级次，逐步实行地方自治。这样大大精简了机构，减少了财政开支。实际上，西方一些国家在大都市进行了一系列改革，包括建立都市制度，都可以借鉴。

    第二种模式。是以农村管理模式的政府层级制，实行中央、省、县三级政府体制；取消地市级次和乡镇级次，成为派出机构。地改市和市管县体制有利于改变原来地市分治、城乡分割的状况，有利于发挥以中心城市为功能的作用。但是存在的问题是增加了一级实体性的政府机构，进一步扩大了机构编制和人员，加重了财政负担。取消地市级次的理由是：

    首先，我国宪法规定了我国的行政层次为中央、省、县、乡四级政府。这比清王朝以前增多了一个乡政府层次，乡下又设办事处，而目前，省政府下设地区行署改为市管县，以及村级自治，算得上是半个政府级。事实上形成了中央政府领导下的省、地市、县、乡、办事处、村等六个半政府层次。从世界情况看，绝大多数国家设立中央政府和二级或三级地方政府。每一级政府层次的设立，必然有与之相适应的机构、人员来支撑，地方总人数是中央的12倍。造成管理幅度过小。1994年全国27个省区辖333个地级行政单位，平均每个省辖12.3个地级行政单位，每个地辖6.4个县。中央管理幅度是省的2.2倍，是地管理的4.2晤，说明省地管理幅度过小。

    其次、地改市成为政府，宪法尚无明确规定。我国现行宪法，省、自治区分为自治州、县、自治县、市。这里的市有明文规定为县级市。宪法和《地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》也规定了设区的市这个行政层级。将虚级的地级改为实体政权机构，在宪法未能作出修改之前先将地区改市，与法治国家的精神相违背。据称，实行市改县是为了采用了设区的市的级次，回避了违宪的矛盾，降低修宪的制度成本。

    再次，地改市实质是一种城市行政区而非经济区的组织形式，实施和运行的问题突出。据周一星等人对这一改革的问卷调查（1992）在被调查的地方，只有19%的县和25%的县是分别认为是“利大于弊”和“弊大于利”，有56%的县认为“利弊各半”。究其原因，是市县之间存在相当大的利益冲突。出现新的条块分割；县级经济受到削弱；在省与县间增加了层次。特别是在政府职能上地改市后可以运用政府权力转嫁负担，造成“市吃县”、“市刮县”等，影响了县级自主发展经济的权利和加重了县级财政的负担。

    第三、地市级政府在地方财政收支中占的份额过大，是影响省和县级财政调控能力的重要原因。仅以1997年为例，全国地方一般预算收入中，省本级占20.95%，地市级占37.45%，县级占22.59%，乡占21.7%；从支出看，省级占有22.01%，地市级占33.27%，县级占29.27%，乡占13.16%。而某省更为突出。省在收支中占有11.19%、22.02%，地市级占41.7%，34.37%。无论从全国和湖北省的情况看，地市级占有财政收支的主要份额是一种不正常的状态。

    地级机构要放在整个政府机构层次中考虑。建立社会主义市场经济体制，应当确立与之相适应的中央、省、县三级政府基本行政结构。特别是地改市的存在，宪法未有明确规定，从实施的实践看弊病也不少。可见地改市是一种过渡型的形式。从长远来看，应当恢复派出机构建制。

    第三种模式是混合体制，实行中央、省市、县区三级分层分治的体制。主要内容是由城市一块实行中央、省、市、区四级管理，不设乡镇，立街道办事处；省直接管理大部分县市，地级市不管县或少管县，逐步虚化；乡镇级逐步虚化，财政收归县级管理。

    在三种模式下，逐步对在区县级实行民主自治管理和方式。改革县市机构，实行县市机构综合化管理。由法律规定县级中低级设置10—15个局和一定数量的编制，除全国必设的部门外，其它机构由县级长官确定。彻底打破现行设立几十个机构各立门户和向上配套的做法。只设立县市领导机构（党政人大）、财经机构（包括财政税收社会保障）、司法机构、社会服务机构等。实行综合办公。取消各种预算外资金，以支定收。县市级干部实行聘用制，人员能进能出，打破铁饭碗和大碗饭。

    长远性来看，随着我国民主法治建设的加强，我国县市级组织机构的改革和立法要大胆借鉴一些发达国家实行地方自治的经验和办法。即实行以行政分权为核心的地方自治和立法制度。1、制定县市自治法。成立县市自治委员会，通过县市人大及其常委员会民主产生县市政府和各部门负责人，规定任命资格和年限，管理县市内公共事务。干部能上能下，人员能进能出，强调公民对行政的直接参与和监督。2、引进行政主体制度。通过法律产生地方行政团体和特别地方行政团体。将一些行政事务分配给地方或组建公务法人，由地方的居民或特定组织自行管理。将一些技术性、专业性强的公务从政府管理中独立出来，组建独立的公务进行管理，可以提高管理效率。3、实行地方财政民主制。明确地方政府或人大一定的税收立法权。地方可以根据本地实际情况增减地方税种和税率；组织纳税人广泛参与人大会并赋予他们对地方政府财政收支进行监督的权力。

八、在明确政府层级基础上合理划分三级政府事权和财权。

    按照《决定》精神，除外交、国防政权组织、司法制度等国家政治性公共职能外，在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等经济社会事务的管理责权方面，属于全国性或跨省自治区、直辖市的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一；属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本，增强行政活力；属于中央和地方共同承担、发挥两个积极性才能办好的事务，由中央和地方共同管理。

    目前我国各级政府事权与财权不对称的主要问题是财权上收而事权下划，市级政府承担了社会保障、失业保险、社会救济如最低生活保障金；县乡共同承担了70%的教育支出、60％的医疗支出，导致支出负担沉重。地方政府还要负责基础设施的资金，但又不允许借款。税权高度集中，地方没有自主权，因此地方政府没有足够的收入来源保障地方公共产品的供给。财政转移支付的调节作用微弱。

    按照上述原则和要求合理划分中央与地方和财权，科学划分中央与地方支出范围，并相应调整收支关系。

    1、属于中央财政的支出范围有：全国性公共产品和服务以及具有调节地区间、城乡间重大收入分配性质的财政责任，应当由中央政府承担。包括直接负责的社会事务包括国防、外交、中央政府一般性行政管理、全国性的公共事业服务和公共工程、科学研究、产业政策、实施宏观调控、协调地区经济发展等。

    2、属于地方性公共产品和服务的财政责任，应当由地方各级政府承担。主要包括省及省以下一般行政管理、交通、警察、消防、教育、农业、环保、科技、城市基础设施和管理，地方性立法、司法、失业保险、居民最低生活保障以及对地方经济发展的财政支持等。

    3、对于在省级范围内，具有外溢效应的公共项目和工程，中央政府要承担部分财政责任，如跨省区的交通、邮电、空港、环境保护项目，社会事业中的义务教育、公共卫生（疫性预防和控制）等。同时中央政府和省级政府应当为教育、医疗卫生、农业、科学提供资金分担地责任；同时将社会保障、失业保险和基本社会福利纳入中央和省地支出责任范围。

    4、在统一税政地前提下，赋予地方适当的税政管理权和允许地方发行债券。中央税、共享税和地方税的主要税种，其税收立法权和税收政策的制定权主要集中在中央，在这一前提下，应该将影响宏观经济较小的地方税种，向地方适当分权。中央只制定这些地方税的基本税法，其实施办法、税目税率、减免、管理权限等交给地方确定，有利于地方因地制宜运用国家税收政策。同时，经全国人大常委会或国务院授权，地方可以新开征一些新税种。允许地方政府在承担财政责任的前提下从商业银行借款和在国内市场发行债券。

    5、完成规范的转移支付制度的构建。在建立制度的方略上，我们目前采取的是“存量不动，增量调整”的办法，伴随着改革和完善税制，通过调整转移支付方式的量变，压缩专项转移支付，扩大具有均等化作用的一般性转移支付，达到规范转移支付制度的质变。要逐步将现行多种转移支付形式归并为均等化和专项转移支付两大类；逐步加大财政转移支付出的力度，要规范转移支付办法；制定财政转移支付出法规；建立财政转移支付评估监督和考核体系。

    6、要适时修订《预算法》，将政府闻合理的事权划分、调整后的分税制体制通过法律确定下来，并规定调整和变动的法律程序，中央政府和地方都要依法行政。

参考文献： 1、张立荣《中外行政制度比较》商务印书馆2002年北京 2、傅光明 《中国财政法制史》经济科学出版社2002年4月第1版

引用第1楼沙漠王子于2008-02-19 18:41发表的  :
    但是在实际上，我国的政府层级远不止五级。形成中央、省、省直辖市（副省级、但省辖市自定为省级待遇）地市州、区（副地级）、县市、乡镇、村八级，其中省直辖市和区是两个半级政府。如果两者合并实际上形成七级政府运行。

这句话大大有问题：村一级并没有政府，区和省直辖市也并非半级政府
从宪法和相关法律角度说，只有省、自治区、特别行政区、直辖市、省辖市、自治州、县（自治县）、区、乡（苏木、民族乡）、镇这几种行政区划。最短的行政区划链为中央-直辖市-区（三沙市成立之前为中央-海南省），最长的为中央-省-自治州-县-乡，是以最多才有五级政府而非八级政府。至于实际政府机构的行政级别则是编制委员会的事情而非区划上的事情。
不过历史上确实可能存在更长的政府链，即在省之上增加一个大区政府（只有东北人民政府），县之下增加一级县辖区人民政府（时间很短）或者相当于区公所的自治区人民政府（后取消），从而使得整个政府链长达七级，但是仍然没有达到你所说的八级政府链

美国是联邦制
州是成员单位
不是地方行政区划

引用第7楼沙漠王子于2008-02-19 18:44发表的  :
六、中国历史的政府层级回顾
    从中国历史来看，也是大体上实行央、省（或郡）县三级政府层级制。秦朝开始确立郡县制，乡是最终基层的组织。但不是一级真正的政权机构。到隋朝时期，已发展到中央、郡、州县四级政府层级，隋文帝于开皇三年（公元583年）改四级为中央、州、县三级制，并省了不少州县；省制的建立始于元朝，称行省。宋金对峙时期的金国，政局很不稳定，行省制运用广泛。经常在远离金都的新征服地区设置了许多行省作为中央派出机构。蒙元在征服中国军事行动中，采用了金代的行省制度。至平宋前后，行省开始成为路、府、州以上的最高一级地方行政区划，从而成为定制通行全国。明初沿用了元朝的行省制度，分设13个行省和一个中书省。后分为15个大行政区。清代沿革明制，省制增加到18个。民国36年（1947年）全国除西藏外，共设有35个省。省级设立后大体上分为中央、省、州、县四级层级。但州管辖的县较少。主要还是中财、省、县三级层级。

这种没有发生过的“历史”怎么也拿来做依据啊？

中国大体以州、道、路、省为第一级。以郡、州、府为第二级县为第三级的为多。所谓的三级制，是不加中央的！元是行省——道——州——县四级制，明是三四级混编制。
不是到隋朝时期，已发展到中央、郡、州县四级政府层级，而是从汉朝就有州、郡、县三级实体政区了。隋朝只是短暂的变为两级，唐朝州上面既有道又有都督府，宋的州上面财政、监察有路管，军事有经略使管。

宋金对峙时期的金国，行省制不广泛，只是初期多罢了。而且行省是由北齐的行台发展起来的，唐朝初期常设。

元、明的县多是州管，清朝建立以后州管辖的县确实较少，主要是府管的，省没有直接管过县。