（三）对楚州区的调整
楚州区是淮安国家历史文化名城核心保护区，是周恩来总理的故乡，是淮扬菜的主要发源地之一，自古为人文荟萃之地，其悠久的历史和厚重的文化底蕴在江苏乃至整个中国具有不可替代的重要地位。为了将楚州区的这些金字招牌影响放大，为整个淮安市所用，宜尽快对楚州区的区划进行合理调整，促使楚州区与其他三区的彻底融合，形成“同城”概念，打消主城区与楚州区“各自为政”、缺乏整合与认同的现状。楚州区域面积1560平方公里，占淮安市区总面积的一半，总人口120多万，占淮安市区总人口的45%，人口密度近770人/平方公里，是名副其实的人口大区。
新一轮行政区划调整应主要围绕适当减少楚州区的面积和人口，减小其管辖区域展开。另外，由于楚州区一直为人口、面积大县，历史悠久，文化繁荣，区域认同程度高，再加上其现今的区域版图形状特殊、人口密度大等因素，继续保持楚州区人口、面积大区也显得可行和必然。综合考量，可将楚州区运西片区的林集镇、三堡乡、范集镇、南闸镇和国营白马湖农场等5个乡镇场划入新的淮阴区（前文已述），将宁连路以东的徐扬乡等地区复划归楚州区管辖，以保证楚州区向北和向东拓展的空间，并同其他2区一起与城市核心清江区之间形成紧密、平滑的合抱之势，更好地接受核心区的辐射并形成良好的传导、扩散效果。
调整后的楚州区辖区为京杭运河、宁连路以东、古淮河以南所有区域。面积1270平方公里，人口106万，面积与人口均得到减少，缩小了管理幅度，优化了区域版图，特别是区划调整后，楚州区与清江区、淮阴区、清河区（即现淮阴区调整后区名，后文详述）紧密相连，未来随着淮安城市的大举东扩南延，楚州区的城市建成区将在北面和西面分别与清河区、清江区和淮阴区的建成区相接，形成淮安城市“四区合一”的彻底融合之势。
楚州区的城市建设将主要向北、向东拓展。应充分利用2005年6月以来淮安经济开发区、楚州工业园区、清河工业园区和淮阴工业园区联动开发的基础，将原毗邻而建的这4个开发区、工业园区进行合并整合为新的淮安经济开发区（后文详述）。新的淮安经济开发区分为分别位于楚州区、清河区与清江区境内的淮安经济开发区（楚州园区）、淮安经济开发区（清河园区）和淮安经济开发区（清江园区）三个部分，按照国家级开发区的标准统一规划，统一建设，将之打造成淮安工业化的主要引擎之一，同时作为城市新区，促进淮安城市的大举东进。
在淮安城市总体规划和近期的里运河文化长廊规划中，均将主城区与楚州区之间的连接地段（板闸立交周边大片土地）规划为生态绿地。客观讲，这是淮安规划工作中的一大败笔，此规划用大面积绿地将主城区与楚州区人为隔离，对楚州区与主城区的融合设置致命障碍，严重阻碍开发区向南、楚州向西北的城市拓展方向，导致几年前徐杨划出后，楚州区只能主要向东发展，城市拓展空间受到极大挤压。实际上，主城区与楚州区建成区最近处距离不足5公里，并不具备真正意义上的“组团”概念；而被规划的该“绿地”处于主城区与楚州区中心地带，交通发达，土地开阔，是推进大规模城市建设的绝佳之地，主城区与楚州区的建成区在此尽快相连是淮安城市形成“同城”概念，实现一体化、彻底融合的必然要求。另一方面，里运河与京杭大运河之间的狭长地带以及翔宇大道西侧和京杭大运河西岸所组成的区域已经具备较大面积，并因自然、地理因素已具生态绿地雏形，未来经进一步规划建设后将成为颇具规模的，依然可与规划中的淮安水利枢纽和五河口生态区并驾的城市生态绿地，很好地发挥城市“绿肺”功能，实在无需再盲目求大、人为浪费城市腹心地带的宝贵用地。
为了扩大淮城镇辖区范围，拓展发展空间，促进资源优化配置，应将淮城镇周边的徐扬乡、城东乡、席桥镇和南马厂乡等4个乡镇并入淮城组建新的淮城镇，新组建的淮城镇177平方公里，人口32万。
楚州区政府驻地为淮城镇翔宇大道北侧、怀恩路东侧的现驻地。下辖淮城镇、平桥镇、上河镇、马甸镇、建淮乡、朱桥镇、溪河镇、施河镇、仇桥镇、车桥镇、泾口镇、流均镇、博里镇、复兴镇、苏嘴镇、茭陵乡、宋集乡、钦工镇、顺河镇、季桥镇等20个乡镇，面积1270平方公里，人口106万。
考虑到楚州区是中国历史文化名城核心保护区、周恩来总理故居所在地，具有重要的历史文化地位和政治影响力，是人口、面积大区，其区委书记应该同时为市委常委。
（四）对淮阴区的调整
淮阴区面积1264平方公里，人口86万，由原淮阴县撤县设区而来，经过几年的发展，已经成为淮安主城区的重要组成部分，为了进一步促进融合与认同，亟需对淮阴区的区划进行优化调整。淮阴区运南片区位于辖区南部一隅，与城区距离较远，再加上京杭大运河的阻隔，交通不便，联系并不紧密，相反，运南片区与清浦区接壤，交通顺畅，联系十分紧密，因此，将运南片区从淮阴区划出转而划入清浦区实为一石二鸟的调整方案。如前所述，运南片区及楚州运西片区划入清浦后清浦区已更名为淮阴区，而清河区并入清浦区运河以北等区域后也因尊重历史而更名为清江区，淮阴区前身淮阴县是1914年1月民国政府内务部改定重名县时由清河县改名而来，经过此次调整后其辖地基本都为古清河县地，因此宜将淮阴区恢复原名，重新更名为清河区。另外，考虑区划的完整性以及新清河区的东扩和淮安经济开发区的发展布局，宜将涟水县保滩镇中南部地区划入清河区。
调整后的新清河区为京杭大运河、古淮河一线以北地区。面积964平方公里，人口69万，成为与新淮阴区一样比较适中的城市辖区。新清河区将主要向东、向北进行城市拓展，同时适当向西延伸布局。新清河区的原淮阴工业园区及东部、东北部京沪高速公路与宁淮高速公路环内的广大区域都将整合为新的淮安经济开发区（清河园区）（前文已述及），与楚州园区、清江园区一起成为淮安城市东扩的强大动力源和推进工业化的主要载体之一。
新清河区境内的淮安客运北站被规划为淮安城市火车客运主站，未来随着铁路线路的不断完善和列车班次的不断增加，淮安客运北站将成为城市布局调整的新支点，其周边地区将成为城市投资的新热点，清河区应紧抓机遇，趁早谋划，在淮安客运北站布局依托客流的商业、物流、居住、旅游餐饮设施，形成淮安城市北部以商贸、物流为主的服务业区域中心。
因淮安盐化学工业园区在新淮阴区的开发建设和城市上风区域不应规划建设重污染项目的因素，因将清河区原规划建设的位于城区西北部的化学工业区撤消，代之以新的无污染、轻污染工业，带动城区适当西扩。
另外，为了扩大王营镇辖区范围，拓展发展空间，促进资源优化配置，应将新渡乡、袁集乡、棉花庄镇南部和保滩镇南部（中部划入王兴镇，北部未划入淮安市区部分可划入涟水县涟城镇）并入王营组建新的王营镇，新王营镇面积170平方公里，人口21万多。
清河区政府驻地维持新近调整的长江路、承德北路交汇处不变。下辖王营镇、王兴镇、棉花庄镇、丁集镇、五里镇、徐溜镇、渔沟镇、吴集镇、西宋集镇、老张集乡、凌桥乡、刘老庄乡、古寨乡、三树乡等14个乡镇，面积964平方公里，人口69万。
（五）关于市级行政中心的选址
行政中心是一个地区的行政管理中枢，也是地区经济社会发展的重要支撑点。现阶段，将行政中心迁入城市生产力布局、城区拓展新重点地区促进该地区迅速崛起的发展方法已为许多城市、地区所运用。行政中心的转移往往带来大规模的基建投资，并吸引民间资本迅速跟进，在周边区域展开大量的房地产项目；由于基础设施的大幅度建设与改善，投资环境得到优化，再加上行政管理、审批等政府职能的入驻，对吸引外部投资将具有根本上的促进作用。实践证明，这一发展方法是可行的，是一个地区向外界表达发展新区、推进城市布局调整的信心与决心的最佳方式，对从根本上提升投资者信心、改善投资环境，促进资本、人才、信息迅速聚集，推进新区快速成长具有不可替代的重要作用。
淮安目前的行政中心驻地为健康西路，该区域在淮安现阶段的整个城市布局中明显偏西、靠北，未来，随着淮安城市的大举东扩，这一矛盾将更加尖锐；另外，市委市政府院内的办公大楼和设施大部分已十分陈旧，办公条件比较差，搬迁建设新行政中心具有现实需要。行政中心搬出后不但可以大大改善市委市政府的工作环境，提高工作效率，促进搬入地区的快速发展，而且进行土地置换处理后，将得到一笔可观的城市经营收入，部分解决新行政中心的建设费用。原址置换后可利用地处城市中心区的区位优势，发展商贸、金融等城市服务业，为城市核心区清江区城市经济的发展腾出空间。
那么，淮安新的行政中心应该搬往何处？目前似乎有两钟方案选择，其一是前“三淮一体”规划中曾经规划涉及的水渡口地区，其二就是大运河以南的新淮阴区地区。因淮安城市近期和远期的主要拓展方向都是向东，向东比向南更接近淮安4区的中心位置，联系更紧密、协调，因此可排除第二种方案。水渡口地区位于清江区的东部，有翔宇大道与楚州区、清河区相连，交通便利，区位条件好，但考虑该区仍为清江区中心区域，未来将主要发展第三产业力求打造成淮海广场以外的第二个商务中心，附近已经建设与规划中的高层建筑很多，土地资源已经比较有限，行政中心的建设用地比较困难；另外，由于该地区位于淮安经济开发区边缘地带，新行政中心对经济开发区的拉动作用将十分有限，再加上新淮安经济开发区进行重新整合后（后文详述），开发建设力度空前加强，东至京沪高速、北至宁淮高速公路，南到淮河入海水道，如此大的区域，处于其边缘地带的新行政中心的推进作用将微乎其微；而水渡口地区与清江区、清河区中心区近在咫尺，与楚州中心区距离依然较远，不利于4区的进一步融合与认同。
笔者认为，为了配合淮安城市布局的大举东进和合并后的淮安经济开发区的大开发步伐，不如放开思路，跳出圈圈，将市行政中心选址从水渡口进一步东移。由原来老的“三淮一体”规划中的市城建中专以西、水渡口广场以东、钵池山公园以北区域直接东移至宁连一级公路东侧、和平东路以南、深圳路以北的区域。宁连一级公路在规划中将向南延伸并改造为联系楚州区、清河区的城市主干道，成为淮安城市东部的南北交通大动脉，对新淮安经济开发区、楚州区、清河区的发展具有重要意义，其在规划中已经定名为承恩大道；和平东路是即将建设的淮涟一级公路的起点路段，与中心城区城市主干道淮海东路相接，是钵池山公园北缘城市干道，未来随着淮涟一级公路的建成，该路段将成为联系淮安市中心城区、淮安经济开发区、楚州区与涟水县的城市主干道，地位十分重要；深圳路是经济开发区东西向主干道，与清江区南部地区的解放东路在清隆桥相接，未来随着深圳东路的建设，将组成一条联系清江区南部与淮安经济开发区、楚州区的东西城市大动脉。
可以看出，新行政中心在该区域建成后，向西通过和平东路-淮海东西路、深圳路-解放路等交通干道与城市中心区清江区紧密相连，距离较近；向南、向北通过承恩大道等交通干道与楚州区、清河区中心城区相呼应，相距适中，向西南与淮阴区中心区的距离也不远。位于承恩大道、和平路与深圳路三条城市主干道之间的这一区域无疑尽得交通之便、区位之优、战略之重，是新行政中心不可多得的理想选址，真可谓之“龙脉之地”。新行政中心位于新的淮安经济开发区腹地中心，承西接东、控南连北，将大大改善淮安经济开发区的投资环境与基础条件，促进项目、资本、人才、信息等生产力要素的大举跟进，对推进淮安城市布局加快东拓、促进淮安经济开发区快速发展、改善淮安城市形象、实现淮安经济社会跨越式发展具有不可替代的里程碑意义。
而根据淮安经济开发区的总体规划修编，将宁连路（承恩大道）西、翔宇大道东、厦门路北、珠海路南区域调整为商业用地；深圳路两侧只保留宏丽集团、新潮彩印和华新纸品三个工业企业，其余工业企业全部“退二进三”，拓展三产发展空间。该调整范围正位于新行政中心的西侧，工业企业的全部退出无疑为新行政中心的建设提供了更为成熟、优越的外部环境；未来，还可根据新行政中心的规划建设，对其周边地区的规划再作进一步调整优化，以达到和谐、最优的目标。
值得特别提出的是，新行政中心虽然与清江区中心城区近在咫尺，但却位于清江区与楚州区边界承恩大道的东侧，即位于楚州区境内，这样的调整使得楚州区成为淮安市的政府驻地，如此以来，新淮安与新楚州的关系当可理顺，中国历史文化名城、淮扬菜之乡、周恩来总理故乡等顺与不顺的问题也迎刃而解，而楚州撤市设区以来的“边缘化”趋势也可得到有效遏制，整个淮安进入和谐、融合、认同的新阶段。
（六）结语
综上所述，经过新一轮区划调整后，淮安市区优化整合为新的楚州区、清江区、淮阴区和清河区4个市辖区。4区辖区面积和人口实现平衡，管辖范围和管理幅度得到优化，楚州区、淮阴区、清河区三区环抱城市中心区清江区，呈众星拱月之势；三区由城区向外围呈扇形扩张模式，符合城市区划的最佳形态特征，将从根本上促进淮安城市发展的布局优化和资源更合理配置，使得各区紧密相连、彻底融合，统一的“市区”概念深入人心。
在进一步将市级行政中心适时搬迁调整后，淮安市人民政府移驻楚州区；随着淮安城市的进一步发展，4个市辖区主要功能将逐步明朗：楚州区——中国历史文化名城核心保护区、文化中心、行政中心、以淮安经济开发区（楚州园区）为主体的现代化城市新区、现代制造业基地和对外贸易加工基地；清江区——城市核心区，淮安市域及苏北腹地经济中心、金融商贸中心，重要的文化中心；淮阴区——以盐化工、冶金工业和高新技术产业为主体的工业基地，教育研发中心、体育中心、公路交通中心、城市新区；清河区——以铁路客运主站为主体的综合性交通中心、商贸物流中心、以淮安经济开发区（清河园区）为主体的现代制造业基地和对外贸易加工基地、城市新区。淮安中心城区人口规模2010年为140万，其中楚州区45万、清江区50万、淮阴区15万、清河区30万；2020年中心城区人口规模约为210万，其中楚州区70万、清江区60万、淮阴区30万、清河区50万。
