作 者： 冯雨峰 吴为
提 要 与一般城市市区相比，大都市区的地域空间结构具有比较明显
的特殊性，原有的城市规划体制与大都市区已经不相适应。本文以杭州市
为例，探讨了建立与大都市区规划建设管理相协调的城市总体规划编制体
系的现实必要性与可行性。
关键词 大都市区 总体规划 管理体制 杭州市
文章编号 1000一3363(2002)06-0017—06中图分类号Tu984．11 文献标识
码B
自1986年北京市撤销房山县，设立房山区以来，相继有上海、重庆、
济南、大连、武汉、长春、厦门、西安、南京、杭州、昆明等特大城市进
行了对郊区市（县)“撤市(县)设区”的行政区划调整，“市区外延”已成
为中国特大城市空间拓展的主要形式。
以“撤县建区”的行政区划调整而实现市区外延，与中心市区“蔓延”的
空间结果存在着比较明显的差别，前者的空间结构形式与单一城市的空间
结构往往完全不一样，外延拓展后的新市区从空间结构上看往往不再是一
个城市，而是一个城市组合，一个以中心市为核心，带动周边县发展的
“都市区”，如果这个中心市的规模足够大，达到了特大城市的标准，且
周边区域达到一定的规模，就形成为一个“大都市区”。
1．建立与完善城市总体规划编制体系是大都市区建设发展管理的需要
2001年2月，经国务院批准，撤销萧山市、余杭市，设立杭州市萧山
区、余杭区。杭州市区土地总面积从原来的683km2扩大到3068km2，市区人
口从175万增加到368万。杭州市区从土地面积和人口规模上看，成为长江
三角洲仅次于上海的第二大城市(图1)。
行政区划调整后，新的杭州市区包含了原杭州、萧山、临平等三个相
对独立的城市建成区，滨江、下沙两个副城，塘栖镇、余杭镇、瓶窑镇、
临浦镇、瓜沥镇、义蓬镇等城镇人口5～10万的省级中心镇，以及一大批居
住人口1～2万、0．3～0．5万、甚至几百人的小城镇、农村集镇和村庄。
市区行政区域范围内不同地域的人口密度差异悬殊，以街道或乡镇为单
元，人口密度最高达53000／km2(下城区武林街道)，最低的仅198／km2(余
杭区百丈镇)，中心城镇人口小于1万，同时镇域人口密度低于1000人／
krn2的乡镇土地面积合计在1300km2以上，占杭州新市区土地总面积的比例
超过40％。如果以原杭州市2500人／km2的人口密度作为城市地域的基本人
口密度标准，则杭州新市区行政区域范围内乡村地域的面积占市区总面积
的70％以上；市区一主三副、六大组团（杭州主城，萧山、临平、下沙二
三个副城，以塘栖镇、余杭镇、瓶窑镇、临浦镇、瓜沥镇、义蓬镇为中心
的六个城市组团)规划范围内的现状城市建设总用地为225．55kmz，仅占市
区土地总面积的7．35％。因此，从景观类型上看，杭州市区已经不是传统
意义上的城市市区，而实际上已经形成为一个城市区域，一个经济发展和
人口聚集水平相对较高的城市化地区，是一个大都市区(图2)。
原有针对单一城市的城市总体规划编制与审批办法不能适应新一轮杭
州城市总体规划的要求，比较突出的是规划编制主体与各城市单元或社群
发展建设主体的责权对等问题和总体规划的深度、成果形式以及规划编制
体系问题。在新杭州市区这样一个类似于国外城市化地区的大都市区内，
城市规划的编制是按照通常的编制体系组织进行，还是根据大都市区空间
结构的特殊性，根据城市发展与建设管理的实际需要，对原有一般的规划
编制体系进行适当的补充与调整。尤其是在城市总体规划阶段，是由一个
规划主体来承担整个市区(或者叫城市规划区)的所有城市总体规划，还是
根据大都市区空间结构的多元性、大都市区城市单元类型的多样性、城市
建设管理主体的多中心性，在大都市区发展战略规划的指导与控制下，各
个城市单元分别编制各自的总体规划。建立适应大都市区发展建设管理需
要的城市总体规划体系，是笔者一直在思考的问题。
2．目前所做的工作以及存在的问题
正是考虑到新杭州市区地域空间结构的特殊性，杭州市委、市政府从
一开始就将新一轮城市总体规划的立足点放在重大区域性问题的专题研究
与战略规划上。2001年1月，在市区行政区划调整尚处于上报审批阶段，就
邀请国内知名高校与规划研究机构的专家就新一轮城市总体规划的专题研
究的选题进行研讨，最后选定了《杭州新市区功能定位研究》等六个课题
分别委托北京大学、南京大学、同济大学、华东师范大学、浙江大学等高
校进行专题研究。在此基础上，7月份又委托中国城市规划设计研究院、南
京大学城市规划设计研究院、上海市城市规划设计研究院等知名设计单位
着手开展城市发展战略(概念)规划工作。10月底，规划成果陆续完成，在
11月份召开的《杭州市城市发展概念规划》研讨会上，受到国内外专家的
一致肯定，为城市总体规划的编制提供了良好的基础。
但是，由于按照现行城市规划编制办法，战略规划或概念规划不是一
个法定的规划设计阶段，城市总体规划纲要的内容结构还得按照与“单一
城市”相同的框架组织，因此，一方面由于传统的针对“单一城市”的总
体规划纲要及文本对宏观背景分析的篇幅又极其有限，对杭州城市发展中
的若干战略问题未能作比较深入的分析；另一方面，大量的专题研究与战
略(概念)规划思路未能充分融合到总体规划成果中去。同时存在着以下六
个方面的问题：
2．1城市功能定位问题。原有对单一城市的功能性质定位分析不适用于对
大都市区各个城市单元的定位。虽然杭州城市为“国际风景旅游城市、国
家历史文化名城、长江三角洲的重要中心城市、浙江省的政治经济文化中
心”的功能定位相对客观地确定了今后20年城市发展的总体目标与方向，
但并不同时适用于城市的各个部分。
2．2城市布局结构问题。“一主三副、双心双轴、六大组团、六条生态
带”的空间结构模式，更像是城市区域空 间的结构体系，而不是城市空
间布局结构的表述方式。在一个总体规划中将一主三副六团共十个城市单
元按照《城市规划编制办法》中有关城市总体规划对城市空间布局的各项
要求进行合理安排，如果不是不可能的，则规划的内容在短期内也是十分
肤浅和粗糙的。
2．3城市发展规模问题。在城市发展战略规划或概念规划中对城市发展的
远景规模、各个城市单元的发展规模和战略陛发展用地方向与规模作总体
铺排是十分必要的，但是如果将上述战略研究阶段的铺排纳入到整个城市
总体发展的人口和用地平衡中去，特别是将战略性发展区域的用地放到城
市建设总用地中去参加平衡则是明显不合理的。
2．4规划深度及与下一阶段规划衔接问题。由于对范围内的重要规划要素
研究不深，布局不明确以及对规划区内的第二层次或第三层次的区域划分
未作相对深入的研究，因此，对城市内部各分区的发展目标、重点、主要
建设项目也就不能作更明确、更深入的交待，所以总体规划将不能很好地
起到下一层次规划的依据作用。
2．5规划主体及公众参与问题。城市总体规划是一定区域内和一定层面上
“公众参与”的产物，在现行体制条件下，至少应该广泛征求各有关部门
的意见。而目前编制的总体规划，特别是萧山、余杭两个新区的部分，并
没有征求两区有关部门意见的“通道”。为此，两个新区的部份城镇在乡
镇行政区划调整完成之后以镇政府为编制主体组织编制各自的城镇总体规
划，与总体规划规划中提出的组团结构存在一定的矛盾与冲突。
2．6规划技术力量问题。以一个规划设计研究院的技术力量，在短时间内
要完成这样一个区域的总体规划困难是显而易见的，虽然在这一过程中。
市规划局竭尽全力组织了专题研究、组织编制了三个概念规划方案，但是
限于技术力量，最后的结果必然与预期目标有较大的差距。
3．关于建立大都市区城市总体规划编制体系几点思考
建立完善与大都市区发展建设管理相协调的城市总体规划编制体系，
一是要准确把握大都市区与一般城市市区的空间结构差异，根据大都市区
多样的城市地域类型，以不同层次的总体规划与之对应；二是要准确把握
多中心区域管理主体与多中心空间结构体系的关系，按照城市规划编制主
体与实施管理主体相对统一的原则，明确不同层次总体规划的编制主体；
三是要准确把握城市发展的功能目标与主导方向，依据城市发展的功能目
标，确定实现大都市区总体功能目标的空间布局结构，对大都市区内各城
市单元进行空间结构的优化重组；四是要准确把握近期城市发展的重点，
按照城市空间集聚效益最大化的原则，明确城市发展建设的空间时序。
3．1准确把握大都市区与一般城市市区的空间结构差异
城市地域一般可按三种类型进行界定。城市行政地域是指城市的行政
管辖范围，即城市的行政区域，主要指城市的市区范围，如杭州城市的行
政区域为含萧山、余杭在内的八个区，土地总面积3068km：；也可以泛指
杭州市八区三市两县的全部范围，总面积约16596km：，但更准确地说，八
区三市两县是杭州市的行政范围f图3)，而不是杭州城市的行政范围。景观
地域是指实体市区，也就是人们通常相对于近郊区、远郊区所说的市区，
景观概念上的市区是一个具有一定的建筑密度、人口密度和市政设施的区
域，在一般情况下，市区的主要部份在空间上应该是相对连续的。功能地
域是中心城市与周边具有相对整体功能的区域共同组成的空间地域，学术
界将这一地域称为都市区。都市区由中心市及外围地区两部份构成，一般
把中心市规模超过100万人的都市区称为大都市区。包括萧山、余杭在内的
新杭州市区实际上是一个以原杭州市区为中心市的大都市区，从空间结构
特征上看，新杭州市区不是一个单一的城市，而是一个包含中心市、外围
地区的城市区域。
廓清上述概念，主要想回答两个问题，一是杭州城市总体规划的规划
区范围究竟应该有多大；二是在新杭州市区范围内，是做一个总体规划，
还是根据城市发展的趋势，划分为若干个城市单元，编制若干个城市总体
规划。
关于城市规划区的划定，《中华人民共和国城市规划法》明确规定：
“本法所指的城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因
城市建设和发展需要实行规划控制的区域。”新一轮杭州城市总体规划纲
要中划定的城市规划区范围包括杭州市区行政管辖范围3068km 2、水源保
护区范围54km2，总面积3122km2。这一划分的一个重要依据就是将规划法
所指的“市区”与行政管理意义上的“市区”等同起来。因此，需要讨论
规划法中所指的“市区”。笔者认为，规划法中指的市区应该是指城市的
景观地域。如果“市区”范围是指城市的行政管辖范围，那么规划法中的
“近郊区”和“城市行政区域”又指的是什么?当然也有一种解释，说城市
行政区域指的是包括杭州市的行政管辖范围，如果这种解释成立，那么富
阳市、临安市、建德市的城市行政区域又指的是什么?尽管我国目前“市”
的地理概念非常混乱，但是从“法理”和“学理”两方面的深入分析，如
果不考虑水源保护区的因素，人们可以认为杭州城市规划区应该是在杭州
市区3068km2的行政区域以内，因发展需要实行规划控制的区域。从理论上
讲，如果规划需要将十个城市单元划为十个城市“景观地域”，则在杭州
市区内部可以划出十个城市规划区，理论上可以编制十个不同规模与层次
的“城市总体规划”。即使在杭州市区可以划定一个城市规划区，也不应
该包含目前城市建设和发展不需要实行规划控制的广大乡村地域，即城市
规划区范围应该小于3068km2。
3．2准确把握城市发展的功能目标与主导方向
加速城市经济发展和保护历史文化与自然景观建设风景旅游城市之间
的矛盾一直是困扰杭州城市发展的一个最重大的问题，市区行政区划调整
为解决这一矛盾创造了条件。行政区划调整为城市工业发展提供了空间条
件，更主要的是钱塘江的天然屏障为文化名城保护、风景旅游城市建设与
城市工业发展提供了空间上的“间隔”，使得这两种似乎有矛盾的城市功
能有条件在不同的城市空间单元上协调发展。
从宏观层面上看，余杭与萧山撤市设区对杭州城市的长远发展，意义
是不一样的，同样是扩大了城市发展空间，但是从未来的发展功能上看，
余杭区是为杭州主城的疏解提供了地域空间，而萧山区则为建设新城提供
了地域空间。从城市空间结构上看，下沙、余杭是与杭州主城区在空间与
功能结构上密切相关的两大副城，而萧山则是杭州城市未来功能与空间拓
展的新城区，在城市功能与空间方面都可以具有一定的相对独立性。
下沙和临平是杭州主城东部两个发展较快的副城。从地域结构上看，
包括临平、下沙、塘栖、良渚、余杭在内的原余杭县（市)的有关城镇位于
杭州城市的近郊区域，与杭州城市联系十分密切，上述城镇的建设与发展
从很大程度上是杭州大都市区集聚与扩散的直接结果，今后的建设与发展
也将继续依托杭州主城，形成与杭州城市职能紧密关联的城市产业与空间
结构。随着杭州市区行政区划的调整和进一步完善，临平原来作为余杭市
（区)中心城镇的地位将逐步发生变化，成为杭州市区东北部重要的副城；
下沙作为近年来杭州工业与高教用地向外扩散最集中的区域，目前已经形
成相当的规模与实力，尤其是随着下沙高教园区的建成，杭州城市东部科
学城形成与发展的条件已经基本具备，将成为杭州城市最具活力的城市区
域。如果能够通过战略规划，充分发挥两个区域各自具备同时又有较强互
补性的优势，即发挥临平的城市基础设施优势和发挥下沙已经初步形成的
区域科技产业竞争优势，在地域空间上形成一个相互协调、相互促进的整
体，与主城区之间应留出一定的空间隔离带，避免主城的扩展蔓延，而在
两个副城之间则应该强调空间上的整合，共同向乔司方向发展，形成具有
一定规模的东部副城。
萧山城区、萧山开发区、滨江区以及包括新机场地区、瓜沥、义蓬等
地区共同组成未来杭州城市的江南新城（或者叫萧山新城)，加快萧山新城
的建设与发展，是实施杭州大都市“东动西静、南新北秀”空间战略的关
键。从功能上看，萧山新城是杭州积极发展现代制造业和高新技术产业、
构筑沿海港口城市与内陆地区中转枢纽、建设浙江省域经济中心的主要区
域。萧山新城的发展应该立足于以下三个方面：一是通过强化培育区域功
能，加快集聚，立足于建设长江三角洲南翼经济中心、浙江省域经济中
心；二是充分发挥区位优势，加快对内对外交通基础设施的建设，强化货
物集散与中转功能，为沿海港叫特别是宁波港提供“制造加工和内陆中
转”的空间支撑；=三是依托杭州城市的科技基础与城市环境、产业基础等
有利条件，促进沪、杭、甬三大城市的联动发展。
从发展时序上看，“建设新城、疏解老城”两大重点的重中之重是
“建设新城”，要通过建设新城，加快老城的疏解；“沿江跨江”发展战
略实施的重点是跨江，以跨江发展带动沿江地区的建设与发展。
3．3准确把握近期城市发展的重点充分发挥集聚效益
10～20年内，杭州城市发展的空间战略依然是“加快集聚”，要尽可
能集中各类发展要素，加快新城建设。因此，现阶段应将杭州中心城区的
范围框定在绕城公路之内，避免低效能的扩散（图4）。
