撤县设区风潮乍起
一场“撤县设区”的变革风潮，正在三秦大地涌起。记者手头有一份资料：
1996年，我省报国务院批准，撤销汉中地区和县级汉中市，设立地级汉中市；汉中市设立汉台区；撤销延安地区和县级延安市，设立地级延安市；延安市设立宝塔区。
1997年，撤销临潼县，设立西安市临潼区。
1999年，撤销榆林地区和县级榆林市，设立地级榆林市；榆林市设立榆阳区。
2000年，将铜川市城区更名为王益区，郊区更名为印台区；撤销安康地区和县级安康市，设立地级安康市；安康市设立汉滨区。
2001年，撤销商洛地区和县级商州市，设立地级商洛市；商洛市设立商州区。
2002年9月16日，撤销长安县，设立西安市长安区；10月19日，撤销耀县，设立铜川市耀州区。
2003年5月26日，撤销宝鸡县，设立宝鸡市陈仓区。
已经“撤县设区”的，皆大欢喜；而更多有条件“撤县设区”的郊区县，正加快步伐，期望尽早挤上“撤县设区”这班车———
陕西省政府日前已同意咸阳市“关于兴平撤市设区”的申请，并向国务院递交了申请报告；
户县，拟在2005年前后改为西安市“西户区”或者“草堂区”，目前撤县设区计划业经西安市政府常务会议通过，并已报陕西省政府；
高陵县，有关撤县设区的请示已经通过西安市民政局审查，目前正在报西安市政府常务会议审批。
据了解，除了先行一步的户县、高陵县，西安市所属周至、蓝田等县，三年内也将撤县设区。就是说，在2007年，西安市所属的“县”将可能全部改为“区”，而不再有“县”……
一切都未改变，一切似乎都将改变。祖祖辈辈生活在户县、蓝田、周至、高陵的农民，也许有一天一觉醒来，会忽然发现自己的身份悄然变化。他们也许弄不懂：为什么要撤县设区？“区民”和“县民”，究竟有啥区别？撤县设区与老百姓有啥关系？
而更多想加入撤县设区行列的县，也在关心：撤县设区究竟是利大于弊，还是弊大于利？撤县设区，仅是一次简单的“翻牌”，而无实质意义，还是能真正促进县区经济更快发展，走向腾飞？
带着社会各界关心的这些问题，记者近日走访了部分已经撤县设区的“区”，和正在积极申请撤县设区的“县”，以及有关民政主管部门，这才发现，这是一道复杂的算术题———总体看，此举顺势而为，利大于弊，但也必须理性认识，既不能“削足适履”阻碍发展，也不能“揠苗助长”，甚至不够条件，一哄而上。
为什么竞相撤县设区
“撤县设区，不是行政区划的简单变化，它是一个地区经济发展达到一定程度的必然结果。”西安市民政局区划地名勘界处周绪洪处长对记者说，“撤县设区，最主要的目的是为了提高城市化水平，促进经济发展。”
“不要小看‘区’和‘县’这一字之差，这里面的内涵变化太大了。”长安区外宣办兼新闻办主任王润年，谈及长安区近两年撤县设区带来的巨大变化，掩饰不住内心的喜悦，“长安撤县设区，说明长安告别了以农业为主的发展道路，而融入了西安市大都市圈，迈上了城市化和工业化发展的新台阶。”
“有句古诗，叫‘心远地自偏’。人家过去一听到长安县，总觉得离西安市很远。一些外地客商本来想投资，一听是长安县，就不想来了。其实长安县离西安很近很近……现在，这些解释工作都免了，说长安是‘西安人的后花园’，更名副其实了！”
据介绍，撤县设区给长安区带来的变化，第一是纳入到西安市城市发展总体规划，长安区城市化步伐明显加快。根据西安市城市规划“一城双心”的要求，显示出高起点、大气魄、全方位建设新长安的大气势。
王润年说：“过去，长安县的城区面积只有24平方公里，现在扩大到74平方公里，控制面积达到了134平方公里。最直观的变化，就是长安区的城区骨架拉大了，形成了韦曲－郭杜中心区，50米宽双向车流坦荡宽敞，道路两边鲜花绿草掩映，完全是超前设计。另外，西部大学城、长安产业园、郭杜的‘西北第一镇’等建设项目发展迅猛。你看，路边新建和在建的高楼，可以说是日新月异。”
据了解，2002年7月之前，长安作为西安的一个县，房地产开发基本处于小县城开发的水平上，根本无法与西安相提并论。但是，随着长安撤县设区，房地产市场火爆起来，房地产价格也开始一路飙升。2002年秋撤县设区前，韦曲附近房子起价开始上升到1430元／平方米，均价1800元左右／平方米；现在，这一区位的多层住宅的均价已经达到2000元／平方米。
对此，王润年解释道：“区和县的差别，给购房者和投资者的心理影响很大。长安撤县设区后，给人的感觉，离西安更近了。加上房地产商和投资者增加，长安区的人气旺了。”
据介绍，包括房地产在内的固定资产投资的增大，有力推动了长安区经济的全面发展。目前，长安区大力实施以高新技术、高等教育、商贸旅游、现代农业为主的“一带九园”工程，不断加快生态环境和基础设施建设，实现了全区经济和社会事业的快速发展。几年来，主要经济指标增幅、综合实力评比多次多项居西安市13个区县第一。长安已经成为西安最具发展潜力和活力的新区。
“当然，撤县设区最大的变化，我认为还是干部群众思想观念的变化。”王润年说，“经济相对独立的县，主要以农业为主，干部群众富民强县的主要思路是以农为主，而区则不同，区作为大城市的一部分，其主要目标将是经营城市、管理城市，以城市化带动农村和农民走向富裕。名称变了，思路变了，步子也就变了。就像我们长安区，将原来的10个乡镇改成街道办，就给基层干部很大压力。因为他们的工作方法也必须变，不能光会站在田间地头抓农业，而应该围绕城市化的大交响曲做文章。我们区委书记钱引安在干部大会上讲，从农村到城市化，所有干部都面临一个‘怎么转变，怎么快转变’的考验。这种改变，同样是革命性的。”
在西安市民政局办公室，正在为高陵县撤县设区忙活的高陵县民政局局长孟宗奇对记者介绍说：“高陵县完全够条件撤县设区。高陵县属西安市的近郊县，距西安市区仅5公里，距西安咸阳国际机场仅10公里。全县辖4镇4乡，总人口28万人，其中从事非农业生产的人口19.8万人，约占总人口的70.7％，2003年财政总收入1.1亿多元，其中地方财政收入7071万元，较2002年同期增长37.4％，增长速度名列全市各区县之首。撤县设区有利于高陵经济的更快发展，对诸如招商引资、发展旅游产业等都将有很大促进。我们高陵为了创造撤县设区的条件，在泾河上斥资5000万元建成的大桥已经通车，渭河上投资7800万元的桥梁正在加紧建设。这两座桥完全贯通后，将使高陵到西安的时间缩短一半，现在需40分钟到北郊张家堡，将来只需要20分钟啦！”
“撤县设区给高陵能带来啥好处？一个明显的好处，就是高陵县的城市基础设施将纳入西安市的城市整体规划，这一点可不能小看呀！去年，市上给雁塔区的城建投资是8.9亿元，而给高陵县只有30万元。为什么？因为县属于相对独立的经济区域，城建资金按要求大多数需要自筹解决……”
撤县设区对老百姓有何影响
“长安撤县设区，对普通老百姓有什么影响？”记者问。
“撤县设区直接推动了区内经济发展，当然会直接惠及老百姓。长安撤县设区仅仅两年，环境变化就很明显了。现在，天蓝了，山绿了，水清了，路宽了，车快了，有时站在长安区，真的可以‘悠然见南山’……我想，人气旺了，人们爱来了，爱住了，第三产业也发展了，这些都对长安老百姓有好处吧。”王润年说。
“撤县设区前，西安市区到长安县的公交车只有239、215路，现在增加到了5条线路，尤其是贯穿西安市南北的600路和通往长安区秦岭野生动物园的公交车，都拉近了普通市民和长安区的距离。从今年开始，长安区还计划每年拿出300万元，用4年时间基本实现村级道路硬化工程，让普通农民也享受到长安区经济发展的甜头。”
撤县设区，是不是使所有一“撤”一“设”的县（区）经济都能够一下子就有了腾飞的强大动力？答案并不尽然。
近日，记者到2002年10月新改为铜川市耀州区的原耀县采访，在区政府旁的一间专营牌匾展牌之作的小门市部，店老板娘记忆犹新地给记者讲述起撤县设区时的繁忙景象：“那一段时间，没日没夜，简直把人都忙疯了！那活多的呀，光满街道庆祝撤县设区的条幅，就做了几天几夜……”
据说，县上各单位各企业各学校仅换牌子换执照换门头标志，加上庆典活动，所花费用粗略计算，全县至少要花费上百万元。
花上百万元撤县设区，成效如何？记者在耀州街头询问，被问者大都说似乎并未感受到因撤县设区直接给街区面貌带来巨大变化。记者说要找耀州区委或区政府，一位青年有点奇怪，随后犹疑地反问道：“耀州区委、区政府我不知道在哪儿，你是不是问耀县县委、县政府？我只知道耀县县委、县政府在哪儿。”
“我们耀县其实不想设区，因为我们县26万人中，21万人仍是农民，以农业为主。”一位不愿透露姓名、习惯称耀州区为耀县的耀州区委干部对记者说，“因为改称区，原先作为县，一些农民享受的8元钱农村医疗补助，就没有啦。虽然撤县设区对耀县经济来说也有促进，但作为县，经济也会自然增长嘛。现在耀县还有12镇1乡，本来想把城关镇变成4个街道办事处，也因为条件不成熟而搁下了。而农民还是农民，并没有因为撤县设区，他们就成为市民。”
据了解，耀县撤县设区，主要原因是铜川市为了加快发展，决定市委、市政府由老城区搬迁到新区，而新区地处耀县的一个乡镇。为了铜川市新行政中心形成后经济重心的长远发展，耀县经国家批准，正式撤县设区。
一些官员力推“撤县设区”，是因为“区比县大半级”？
“你知道吗？为什么一些县争着撤县设区，是因为区比县行政级别大半级。”记者在民政部门及有关区县干部中，听到过这样的议论。
“宝鸡县改成宝鸡市陈仓区，我的正科级行政待遇并没有改变呀！”陈仓区一位局级领导对记者说。的确，像作为宝鸡市这样的“地厅级”下面的一个区，宝鸡县改成陈仓区，区级领导只能享受县处级待遇，而它下面的局级单位领导只能享受正科级待遇———他们的待遇，并不会随着撤县设区而有所提升。
而西安市的所属县则不同。因为西安市属副省级城市，县改区后，相应官员的行政级别的确有所提升。目前，西安市辖县的县政府领导班子一般享受县处级待遇，而县改区后，区级领导干部将享受副厅级干部待遇。住房标准、工资标准都会相应调高———由于既得利益，这的确可以说是一股不可忽视的、干部推动“撤县设区”行政改革的推动力。
对此，应该如何理性看待呢？
“因为撤县设区而引起官员待遇的改变，这不是问题的主要方面，比起真正够条件的县撤县设区带来的综合效应和收益，官员所得的这点待遇改善，甚至是微不足道的。”一些欲撤县设区的县上干部和部分学者认为，撤县设区，必须从加快我国城市化进程，有利于带动城乡一体化，促进中心城市辐射周围县区经济发展的高度来认识，不能狭隘地、偏见地认为官员的撤县设区，主要是为了自己的待遇。应该认识到，改革其实就是一种利益的重新调整和分配。正是有了基层官员的待遇改善，工作阻力也就相应小一些，从整体来讲，撤县设区，利大于弊。
“在一些地方，因为撤县设区，区长的政治地位、待遇可能比县长高一点，这是正常的，也无可厚非。我们应该承认并尊重基层官员的这种利益驱动力，监督、引导其真正为民做事。”省政协委员、陕西省经济管理干部学院的张守诚教授说，“当然，撤县设区，需要满足一定的条件。我反对数字造假，反对为了升官而将一些不符合条件的县改成区。必须严格把关，真正凭实力申报审批。”
撤县设区不能削足适履也不能揠苗助长
“我们中国人做事有时爱‘赶趟儿’，一个潮流来了，就卷进去了，等风潮过去了，回头反思，又后悔啦，又回来矫枉过正，结果造成许多损失。就像前几年的大学城圈地以及开发区遍地开花，都是惨痛的教训。虽然整体方向是对的，但对于具体地区的具体行政行为，还需理性看待，不能头脑发热，一哄而上，甚至‘不够条件，创造条件’硬上，劳民伤财，给国家和社会造成很大损失。”张守诚教授强调，“在撤县设区这个问题上，也应该有个时间过渡，不能揠苗助长。”
面对撤县设区风潮，门槛的设定和把关便尤为重要。撤县设区有何条件和标准呢？
“撤县设区是有条件的，而且有严格的程序，必须经省、市政府同意，最后经过民政部和国务院同意，经实地考察方能批准。”西安市民政局区划地名勘界处周绪洪处长说，“目前撤县设区，主要依靠国务院批转民政部1993年38号文件《关于调整设市标准的报告》，由于近十多来经济发展速度很快，各地撤县设区的申请越来越多，为了适应形势发展，民政部出台了一个《市辖区设置标准》（征求意见稿），允许直辖市和地级市设立市辖区，其中市区总人口在300万人以上的城市，平均每60万人可设立1个市辖区。最小的市辖区人口不得少于25万人，其中非农业人口不得少于10万人。对于中心城市郊县（县级市）改设市辖区，须该县（市）就业人口中从事非农业人口不得低于70％；第二三产业产值在国内生产总值中的比重达到75％以上。改设市辖区的县（市），全县（市）国内生产总值、财政收入不得低于上一年本市市辖区对应指标的平均水平。”
“目前，西安市有户县和高陵都在争着撤县设区，你看他们谁会先竞争成功呢？”记者问。
“这两个县不是竞争关系，而是谁够条件谁就上，两个都够条件，两个可以一起上。”周处长说，“标尺是一样的，关键看自身实力能否跨过去。”
在省市较为支持的情况下，作为国家主管撤县设区审批工作的民政部的意见，殊为关键。
面对近几年来，我国大城市和特大城市周围的郊县改区较多，而且有不断增长的势头，民政部部长多吉才让在谈到撤县设区问题时强调：“对于县改区，要从市辖区调整入手，本着有利于行政管理、有利于经济的可持续发展、有利于环境的改善和人民群众生活质量提高的原则进行。我国地域辽阔，各大城市之间以及单个城市内部城区之间在区位、规模、经济发展水平、产业特色等方面有较大差异，因此不能相互效仿、一哄而起。要从本地的实际情况出发，充分调查研究，按照精简、效能的原则，合理调整大中城市市区行政区划，从严控制县改区，防止大中城市市区范围不合理地盲目扩大。”
“就像一个孩子在成长，几年后裤子短了，加长一些，又合身了；过上一段时间，又短了，再加长一些。孩子的成长是这样的，撤县设区同样需要实事求是，量身定做。”一位学者语重心长地强调，经济基础决定上层建筑，上层建筑也反过来影响经济基础。在行政区划的问题上，我们不能一成不变，也不能为变而变。一句话，“削足适履不可取，揠苗助长不可为”。
——转自华商网
