市是城市型行政单位，是人口密集的聚居“点”上的行政建制，其居民主体是从事第二产业和第三产业的市民(即非农业人口)，这是世界通例。
一、中国市制变迁历程
1 扩大郊区（县）
中华人民共和国成立以后，在原有的院辖市(直辖市)和县辖市基础上，进一步确认了专员公署对于辖区内的省辖市拥有管辖权的现实，同时又将直辖市交给大行政区管辖，从而形成了大区辖市、省辖市、专署辖市三种市建制。50年代以后，当台湾当局把设市的重点放在县辖市时，大陆则把注意力放在发展专署辖市(即县级市)以上的各种市建制。但是，在市域主要包括城市建成区及其周边地带，县域为传统农村地区，市县分置，城乡分治这个基本点上，则尚未发生大的变化。
农村实行统购统销和合作化后，城乡之间的市场和商品流通渠道被人为堵塞，政府愈来愈依靠行政力量来保障城市蔬菜副食的供应，随之而来的便是城市郊区的不断扩大。1948年8月，北京市区周边设有郊一至郊八8个郊区，郊区人口48万人，全市城郊总面积654平方公里。而到1958年，北京市共增加郊区面积约8200平方公里，增加郊区人口约200万[1]。其他一些城市也有类似的郊区扩展过程。这种趋势在“大跃进”失败后受到遏止。
2 撤地设市
1949年以后，最早实行市领导县体制的有省辖市无锡(领导无锡县)和兰州(领导皋兰县)等。1950年，大区辖市旅大也实行了市管县，辖金县、长山2县。此后的两年中，陆续实行这一体制的还有大区辖市重庆、天津，省辖市贵阳、本溪等。
1982年，中共中央以51号文件发出了改革地区体制、实行市领导县体制的通知，年末首先在江苏省试点，1983年开始在全国试行。1983年2月15日，中共中央、国务院又发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”，目的是想要精简机构。地市合并后来演变成了地区改市。在本来并不存在地区与地级市同城的地方，将一个县级市乃至城关镇升级为地级市，然后实行地市合并，这就起不到精简机构的作用了，反而会导致机构的进一步膨胀。从1982年底至1998年底，全国的地区数从170个减少到66个，地级市数从109个增加到227个。地市合并给中国的行政区划体系带来两大变化：第一，地区摇身一变成为地级市，就从省政府派出机构转化为一级政府，随着地级市在地级行政建制中占据绝大多数，中国县级以上的地方政府便由二级制变成了三级制，地市合并起到了绕开宪法规定，增设一级政府的作用。第二，地市合并使绝大多数地级市成为领导县的市，使地级市建制由50年代基本上是一种城市型行政建制演变为90年代的广域型行政建制。
后果是，人口密集的城市建成区，随着市制的滥用，反而不能被称为市，甚至还要从原来的市改为其他的建制通名，令人啼笑皆非，由于实行整县改市，一些原来的县级市降格为城关镇乃至普通的镇。整县改市后的原县政府驻地镇一，般被撤销，改设若干个办事处，结果既不能达到“精简高效”的目的，还严重影响到城镇经济发展和城市统一规划、建设和管理，有关县级市为了加强对城区的领导，先后成立了城工委之类的机构，但毕竟不是一级政府，给社会治安、城市建设、环境保护、计划生育、市场管理等带来许多人为造成的困难。在长江三角洲和珠江三角洲地区，一些非城关镇的聚居人口已经超过了10万，但整县改市决定了在县域内只能设立一个市，因此尽管它们的经济实力可以与内地的某些地级市相抗衡，仍只能屈居为镇的建制。由于实行地市合并，一些原来的地级市和县级市的辖域变成了区的建制，出现了大量单区市。在这些地方，市民一词应当代之以“区民”，因为“市”里的居民大部分是农民，“区”里的居民才是通常意义上的市民。这样一种近似于指鹿为马的现象，是中国特色的现代化道路不可避免的甚至是合乎规律的，还是中国的法制建设和行政发展不适应现代化、城市化需要的产物?答案不言而喻。
二、目前形势
中国的城市化目前正处在加速发展的阶段。美国地理学家诺瑟姆首先发现，城市人口的增长呈S形曲线。即第一阶段为城市化初期，城市人口增长较为缓慢，过10％以后逐渐加快，当城市人口比重超过20％时进入第二阶段，城市化进程出现加快的趋势，这种趋势一直要持续到城市人口超过70％以后，才能减缓。此后即第三阶段，城市化进程将出现停滞或略有下降的趋势。这样，城市化经历了发生、发展、成熟三个阶段。也有的专家认为，当城市化水平到达30％左右以后，开始进入城市化的第二阶段即加速发展阶段。根据国家统计局的数字，中国2004年的城市化率为41.3％，已经进入城市化的第二阶段。
低收入国家1960～1987年间，城市化水平从33％提高到57％，年均增长0.9个百分点；发达国家1960～1980年间，城市化水平从68％提高到78％，年均增长1.0个百分点；中等收入国家发展速度最快，日本1949～1957年间，城市化水平从28％提高到57％，年均增长16个百分点，韩国1960～1981年间，城市化水平从20％提高到56％，年均增长2.9个百分点。中国从1997年的大约28％提高到2004年的41.3％年均增长1.9个百分点。按此速度，2014年将达到城市化基本标尺60％，也就是说，中国城市化人口将在这期间从5.4亿人增加到8.3亿人。现有的661个城市(截止2004年底)是无论如何也容纳不了这么多新增城市人口的。假定每个直辖市增加200万城市人口(现有4个直辖市)，每个地级市增加30万城市人口(现有283个地级市)，每个县级市增加10万城市人口(现有374个县级市)，最多只能容纳1.3亿，还不到预期新增城市人口的一半。
从历史上看，中国城市化进程曾出现过大的起伏，这在世界上是绝无仅有的。1956～1960年，中国城市化水平从13.5％急升至19.7％；1961～1964年，城市化水平又从19.7％骤跌至14.0％；1969年更回落至12.5％，仅相当于1952年水平。这种情况今后仍然可能再度出现。每逢过年过节，像北京这样的大城市就要驱赶数十万非常住人口离开市区，即整顿市容。1999年，北京市提出对外来务工人员实施总量调控的任务，计划到2000年将外来务工经商人员由181万人减至150万人，并在建国50年周年大庆前清退40万“三无”人员(即无合法身份、无正当职业，无固定住所人员)。在深圳这样的新兴城市，有正式户口的人口不足1/4，一旦经济政策上有所变动，难保不出现城市人口的大量流失。为了适应中国城市化加速发展的需要，改革城市户籍制度，确定获得市民身份的法定程序以及市民的法定权利和义务，也已经是迫在眉睫的议题。市制的关键所在是市民而不是市政府，对此缺乏清醒的认识，便会本末倒置。
三、国际经验
在中国城市化的道路中，市制设计不能只强调中国国情，而要更多地吸取世界各国的共同经验和一般规律。国外市制有下列一些重要特征。
其一，市是一种城市型行政建制。在美国，地方政府主要是指县和市镇。县是广域型行政建制，3040个县(1992年统计数)覆盖了美国的每一寸国土。县是“面”，市镇则是“面”上的“点”，全美居民超过3万人的市有1050个。日本1994年10月1日统计有667个市，比当时中国的建制市还要多，面积最大的是福岛县岩本市，1231平方公里；面积最小的是琦玉县厥市，51平方公里。东京市人口793万，面积只有617.8平方公里，与之相对照，北京市的面积是1.68万平方公里。日本大部分市的市域与建成区的面积比为一点几至十倍，人口比则很少超过两倍，尤以二者接近的为多。作为一个对比，广东省单县设地级市的中山、东莞两市的市区与建成区的面积比分别为73倍和145倍，市域面积与建成区面积之比更高达几百倍。
其二，市是一种基层行政建制。市不分大小，其法律地位相同，不存在行政等级上的差别，更没有县级市、地级市、直辖市层层套叠的现象。市政府通常是最低一级的地方政府，市下面不再有其他的政府建制。在日本，只有东京都的下面设立了23个特别区，在1965年以后取得了相当于一级地方政府的权限：另有横滨、大阪等12个“政令指定都市”，下设若干行政区，区长由市长任命，承担市长委托的职责，行政区并不是类似于特别区的一级地方政府。在美国，大城市中有时还有若干学区和其他的特区，它们通常是根据提供特定市政服务项目的需要来确定自己的管辖范围，而不受市行政辖区的限制；它们是独立的财政实体，能征收使用费或特别受益费，而不用依赖税收或市债券为其服务提供资金，但不能像市政府那样为市民提供综合的、全面的市政服务，因此也不能被认为是执行一般政府权力的行政单位。
四、新市制展望
在中国未来的新市制中，建制市的基本特征应当是：(1)城市型而非广域型行政建制；(2)基层而非中间层行政建制(大城市可以例外)。从国际国内的经验来看，市制广域化的改革尝试基本上是不成功的。建制市不应当是广域型的而应当是“适域型”的。适域型是介于狭域型与广域型之间的一种设市模式。狭域型的行政区域与城市连续建成区范围相差甚微，或者前者略大于后者。中国特有的市领导县的地级市与整县改市的县级市则是广域型市。适域型建制市的设市标准应当是：市内有一个5万人以上的城市居民点(连续建成区)；市域与建成区的面积比为2～10倍，人口比1～2倍。目前很多研究表明，在5万到10万人口的城市中，市政府可以提供有效而周备的服务，这个规模可以雇用各有专长的人士、维持繁杂的各项服务的开支，并在提供服务时实现规模性节约，是较稳妥的城市规模的下限。
新市制下的市政府，应当明确以市政管理和市政服务为自己的主要职责。职能重塑是市制归位的重要前提。综观世界各国，现代城市政府都具有四方面的基本职能与责任：第一是直接为市民提供某些社会服务，包括教育服务、健康服务、娱乐服务等；第二是为保护公众的安全、健康卫生和社会福利等而对有关的私人活动进行管理；第三是制定城市建设规划，并据此征用和配置房地产，在适当的地方修建公共设施；第四是提供和维持公共设施，如道路、园林、教育文化设施，以及其他一些交通设施和下水道工程等。此外，为城市经济的振兴，制定经济社会发展计划，提供技术援助和信息咨询服务，扶植中小企业的发展，开发旅游业等，也是一些现代城市政府关注的重心。美国加利福尼亚州胡桃溪市是一个拥有65000人口的社区，它的市政府设有五个部门：(A)行政服务部，下设财政处、信息系统处、中心服务处、人力资源处，主要为政府提供内部服务；(B)社区发展部，下设规划、公共工程、交通运输、建筑分部；(C)警察局，负责警备、消防和紧急医疗；(D)公共服务部，负责街道清扫、建筑维护、公园和空地的维护、提供公共车库和车辆保养，以及休闲服务和对老年人和残疾人的服务等；(E)文化服务部，制定社区文化计划、安排具体文化项目、提供艺术设备并为各种表演艺术和视觉艺术提供财政资助。在美国，义务教育由专门的学区负责管理，不属于市政府的职责范围。事实上，市政府并不需要通过自己经营管理企业来获得财政收入，除税收分享外，在搞好城市规划的基础上开展和出让公有土地，便可以提供市财政的很大部分。香港政府土地出让收入之丰，是众所周知的。据统计，土地隐形市场使上海市政府每年损失近百亿元土地收益。因此，将土地隐形市场公开化，实行城市公有土地有偿出让、转让，吸引各方面资金投入城市开发建设，是现代城市更新和发展的重要途径。
在新的行政区划体系中，州政府上级地方自治体负责制定地方性法规和政策，统一组织地方税收和地方公务员的考任培训，市作为下级地方政府，主要负责具体的市政服务和管理工作。在一般情况下，市政府应当是直接与市民联系的基层政府。在新的行政区划体系中，在建制市大致相当现有街道办事处管辖范围设置基层自治体(社区自治体)，人口1～5万，建制名称定为坊。如此命名的理由，首先，是要与现有的城区建制相区别；其次，坊是中国历史上久已有之的建制通名，越南从中国引进坊的建制和名称后，一直沿用至今。坊和县属村、镇同为基层社会自治体，坊和镇为城区基层社会自治体，村为农村基层社会自治体。
五、行政区划改革
在未来的行政区划体系中，现有的省和县以及新设的州仍为广域型行政建制，市则一律改回为城市型行政建制。大致相当于现有的地区的州为上级地方政府，适域型的建制市与县同为下级地方政府。至于建成区人口在50万以上的建制市，从地区中独立出来，省直辖，下设2个以上的区，至于连续建成区人口在200万以上的建制市，区域中心位置重要的，中央直辖，下设多个区。
因为中国人口众多，地域辽阔，实行三级相对符合国情。按照市制改新的思路，在城市化的现实基础上，进行缩省（分设直辖市）、析地（分设省辖市）、拆县（分设县级市）、撤乡（村镇坊自治）。
缩省：省级人口太多，地域太广，现有省级个数又不很多，在此情况下，将人口多的省，如：河南、山东、湖南、河北、广东、安徽、四川等，地域广的省区，如黑龙江、新疆、内蒙等，分拆缩小，具体见本人发布的中国区划改革目标48省（自治省、直辖市）图。
析地：析地级市连续建成区（50万人口以上）设省辖市，分区，其余部分设州，为二级区划名称，解决现在市制混乱，地名混乱的严重问题。
拆县：分拆县域内县城，经济发达镇，以级原整县改市的县级市的建成区（人口在5万以上，50万以下）设新的县级市，其余部分设县，改变现在县级行政中市非城，城（非驻地镇）非市的现象，解决中国现有城市数量少，承载城镇化需求能力小的矛盾。
撤乡（镇）：拆县设市后，县变小，直接管村镇，村镇和市建制内的坊实行社区居民自治，实施民主管理，乡级行政已无意义，撤除，还有原镇级，将建成的镇区独立设镇，其余村析出。解决农民负担过重的问题。
六、城市化远景
通过改革，到2015年，中国城市化率将达到62%，城市数量达到3800多个（现在的许多镇可设建制市），大、中、小城市结构趋于合理。
城市类型 驻地 人口规模 城市数量 人口小计
大都市直辖市 300万以上8个0．6亿
特大城市省会、重要省辖市100—300万47个 0．8亿
大城市一般省辖市50—100万 180个 1．4亿
中等城市 州治、重要州辖市 20—50万730个 2．3亿
小城市一般州辖市5—20万2900个1．9亿
小城镇县城、县辖村镇 5万以下18800个1．7亿
合计21325个8．7亿
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