国务院发展研究中心农村经济研究部：谢扬
在中国城镇化加速发展的今天，行政区划体制改革已经提到了议事日程。由于行政区划体制改革涉及政治体制改革，牵一发而动全身，迟迟难以迈出决定性的步伐。但在改革起步之初非常有必要讨论当前阻碍中国城镇化发展的行政区划体制问题。
谁是城镇化发展的主导因素。在充分市场经济条件下，城镇化是产业分工和发展的自然结局。因此经济发展是城镇化的基本主导因素。现代经济离不开政府的调控作用。但政府的调控作用应是在发挥市场的基础性作用之上，符合一个地区或一个城镇经济发展和群众生产、生活客观需求的宏观指导作用。而不是相反。我们计论当前阻碍中国城镇化发展的行政区划体制问题，并不是抽象谈论市场和政府的作用问题，而是具体分析现行的行政区划体制是如何制约城镇化发展的。例如上世纪80年代，小城镇发展严重不足，通过调整设镇标准和设立“县级市”，我们的小城镇得到长足的发展，1996年以后，又适时停止了“县级市”的审批。这种体制在控制城镇的宏观发展数量方面因然发挥了重要作用，但是在保证城镇发展质量上，目前，还难以有效的调控。在人们期望大中城市有较大发展之时，我们的“地级市”近年虽数量难有可观的增长，仍保持以往的300个左右，但其所辖的“市辖区”却有飞速的增长。由1998年的664个变为2002年的830个。其中重要原因，是我们客观存在的盲目地发展大中城市的偏向。
所谓客观存在，是针对相当多的人认为我们的城镇化滞后就是大城市发展严重不足而言。既然大城市发展不足导致我们城镇化水平低，那幺在中国现实行政区划管理体制下，增加市辖区，成为各地政府“打造”城镇化“航母”——大城市，而普遍采取的发展策略。而中央政府也认为，由此而来，的确可以集中财力办大事。但是，殊不知，所办的“大事”靠的是剥夺下面基层发展积极性而取得的。实际上这种发展，很我情况下是竭泽而渔的发展策略，使得区划调整并没有促进产业分工的积聚和发展。
所谓“盲目”，实在讲，由于长期的城镇化滞后，加上我们计划体制下形成的政府主导一切的观念根深蒂固，我们对如何发展大城市，思想和制度上的准备都非常不足。虽然增加了大量的“市辖区”，但大城市的发展质量并没有提高。例如，在相当多的“市辖区”内，虽然在形式上，所辖人口已经统计为城市人口，但无论是身份和就业及居住方式都远没有市民化；大量的外来人口依然游离在城市发展之外。产业和城市发展不是所期望的往积聚方向发展，而普遍存在“发散”现象。说明我们有点“拔苗助长”，操之过急了。
因此，非常有必要理解城镇化的规律。涉及城市发展的理论研究很多，其中以经济界、地理界、规划界、社会学界为甚。在此，作综合性概述。
首先要强调区域发展规律与城市发展规律
区域发展规律
城市发展是与区域社会经济发展息息相关的，而区域发展有其自身的发展规律。在优势条件、市场需求作用、领导和企业家决策行为、有利政策的引导等动力机制作用下，这些规律按顺序分别：
区域产业结构的逐步综合（或多元化）规律；区域产业结构的非农业化规律；区域产业结构的逐步重型化规律；区域产业结构（主要是工业）的逐步深加工化规律；区域产业结构的逐步高技术密集化规律；区域产业结构的逐步第三产业化规律；区域主导产业的演替化规律。
城市发展规律
由于区域发展规律的作用，作为区域社会经济活动的中心、非农产业的焦点——城市，通过极化机制和扩散机制（不同发展阶段，主要机理有所不同），城市的发展规律集中概括为以下几点：
单个城市发展由小到大，功能由单一到综合规律；
多个城市的发展顺序为个别大城市超前发展，而后中小城市得到发展的“大—中—小”规律；
区域内多个城市在空间的扩展为由“点”而“轴”，由“轴”而“面”（网）的“点——轴——面（网）”规律；
多个城市组成的城市群体的空间形态由城市无序密集区，到大城市带，直到城市有序连绵区的“无序——有序”规律。
区域和城市发展规律的相互作用构成不同的城镇化发展阶段
1．区域—城市开发之前，区域处于传统经济或自然经济的待开发状态，经济总体水平很低，是一种封闭性的自给自足的贫困而又落后的农业社会。城市化水平很低，一般不到10%，产业结构以农牧业为主，由于加工工业很不发达，而必要的第三产业超过第二产业，即“Ⅰ—Ⅲ—Ⅱ”结构，城市的规模（除不同等级的行政中心外）一般都很小，且无等级差别，城市的空间分布是离散状态结构，互相之间没有必然的有机联系。
区域—城市开发初期：聚集阶段
为了使区域得到开发，经济发展不可能在整个区域全面展开，而只会重点突破，故经济发展总是选择在自然环境较好、地形比较平坦开阔、有河流经过，周围物产比较丰富、区位条件优越、劳动力资源丰富、有一定的历史基础和市场需求（如行政中心）的地点优先开发。通过极化效应，聚集资金、聚集生产资料、聚集人才和劳动力、聚集市场，使贫穷落后的状态有所改善，完成原始积累，由农业社会向工业社会过渡，甚至达到工业社会前期。城市化过程开始加速，可以达到20——30%，产业结构由于加工业发展而超过农业，成为“Ⅰ—Ⅱ—Ⅲ”甚至“Ⅱ—Ⅰ—Ⅲ”结构。城市的职能分工开始增强，并且达到一定的专业化程度，如汽车城、钢铁城、石油城、电力城、化工城等出现。区域的市场以地方性、区域性为主，少数产品具有全国性意义。此间最突出的特征是由于聚集作用，个别大城市得到较快发展，大城市人口总数占全部人口总数的比例很高，可以达到50%以上。中心大城市的超前发展，使区域空间结构处于不平衡结构，城市等级不完善，缺少中小城市，为首位度很高甚至极高的城市等级体系。城市发展以聚集为主，大城市超前发展。
3．区域—城市发展中期：扩散阶段
在经过了初期发展后，由于经济持续增长，渐趋繁荣，区域进入工业社会。城市化水平进一步加速提高，甚至可达到60—70%。产业结构重工业化以至深加工化，第三产业比重不断增加以至于超过第二产业而趋于“Ⅲ—Ⅱ—Ⅰ”结构。技术结构以先进技术和高技术比重越来越大。区域市场以大区域全国性市场为主，虽然少数产品可能为地方性市场服务，但也有一些产品具有国际性意义。原来的大城市在进一步发展为特大城市的同时，也开始具有扩散效应，包括资金扩散、技术扩散、人才扩散。特别是一些功能扩散转化到其它城市，而使一些中小城市成为大中城市，，一些大中城镇发展为小城市。这样大城市人口总数占全部城市人口的总数的比例不会下降反而会有所上升，即大城市仍然超前发展。区域的市场范围以区域性和全国性市场为主，部分产品有国际意义甚至世界性意义。总之，区域——城市发展以扩散为主，大中小城市都得到发展，区域城市群向序列城市等级体系方向演化，并且在某些地形平坦、经济发达的地区形成城市密集区。或称都市圈、城市群、城市带等。
4．区域—城市发展成熟期：稳定阶段
当区域达到发达以至极发达状态，社会进入后工业社会，城市化水平超过70%，甚至达到90%以上，产业特征以高技术化、信息化为主，整个社会经济是一个开放型的网络化系统。在产业结构中，第一产业不到10%，甚至5%以下，第二产业下降到30%以下，第三产业升到70%以上，出现了以信息为代表的第四产业，为高级的“Ⅲ—Ⅱ—Ⅰ”结构或“Ⅲ—Ⅱ—Ⅳ—Ⅰ”结构。大中城市趋于稳定，小城市则继续发展，逆城市化现象出现，城市的等级结构体系完善，成为有序的序列城市等级体系。区域的交通网络高度发达，全区域的经济均衡展开，区域——城市发展呈网络状均衡发展，这在一些国土面积不小，地貌以平原为主的高度发达的西方国家已有出现。
根据上述发展规律，并结合我国的发展实际，非常有必要强调大中小城市和小城镇协调发展的战略思路。在经济发展尚未走向成熟的地区，必须注意充分发挥基层的发展积极性，行政区划的调整也要遵循这个原则，即便是已经调整为“市辖区”的地方，注意如何发展辖区内中心重点镇域经济或是有重点发展潜力的开发区的经济，依然是十分重要的课题。因为，无论是“地级市”还是“县级市”体制，虽然在“貌似”城乡一体的思路下，希望实现城乡兼顾。但客观上，基层本级财政在制度和体制上尚无法保证城镇自身利益和规律的充分发挥的同时，又要考虑相邻农村地域的发展。国外的经验是，作为基层的城镇政府，基本上不管农村和农业，也就是说，它们的城镇基本是“切块”设立的。而农业和农村事物基本交给传统区划设置的“省级”和“县”两级政府负责。从辖区形式，非常类似我国不少地方的开发区管理方式，但是，它又不是上一级的派出机构，而是以当地不动产税收为主的一级政府。当然国外的市镇政府往往没有“级别”大小之分。据了解，“十五”期间，我国也要进行“地级市”和“县级市”“切块”设市的试点。这是符合城镇化发展规律和中国国情的一个科学选择。期待尽快进入实施。因为城镇的集中度更多是靠产业和企业的积聚发展所体现的城镇质量，而不能仅靠人口数量的统计堆积。“切块”设市形式可以避免行政中心等于经济中心的单一发展模式，为城镇化的更快发展可以提供更多的机会。它的发展逻辑在于，有了更多更好的基层城镇区域的独立发展，才可能有更多更好的城乡协调发展的条件，我们期望的城乡统筹才真正可能实现。
