民国初年，地方行政区域的划分基本与清末相同，设立22个行省和若干特别行政区。这些特别行政区由于政治、历史和社会情况比较复杂，因而政制的采择亦较特殊。南京国民政府成立后，大部分特别行政区先后改为省。
1.北洋政府的省制
省的行政长官原先名称不一。至1913年1月颁布《划一现行各省地方行政官厅组织令》后，才统一称作民政长，其行政机关为省行政公署。民政长由中央任命，总理全省政务。开始时，不少省的民政长由都督兼任，其后，袁世凯为不使地方军事都督控制地方行政，便逐步任命文官充当民政长，削弱都督权势，但实效不显。行政公署的组织机构为一处（总务）四司（内务、财政、教育、实业），机构及职官设置均较简约，规定整个行政公署的员额除司长外不得超过60人。1914年5月颁布的《省官制》，改各省民政长为巡按使，行政公署亦改称巡按使署。《省官制》对省行政长官的职权作了具体规定，巡按使管辖全省民政和警备、巡防武装；依据法律
、教令得发布省令或省单行章程，但不得与现行法令抵触；受政府特别委任监督全省财政和司法行政，考核财政和司法官吏。黎元洪继袁世凯为大总统后，除于1917年9月改巡按使为省长，巡按使署为省长公署外，制度基本未变。省长公署的机构设置为一政务厅，下辖总务、内务、教育、实业四科，科以下又设课或股。
北洋政府时期省制中有一奇特现象，即中央政府在各省设立行政机关直接主管省内的某些重大行政业务。如1914年9月在各省设财政厅，直辖于国务院财政部，厅长由财政部提请大总统任命，厅长的职位有法律予以特殊保障，以便使他在省内行使职权。实行这一制度后，各省财政（包括税收、行政经费、预算决算等）便直接操之于中央财政部，省只能进行监督而不能指挥其业务。1917年9月，教育部提出在各省设教育厅，使各省教育独立，教育厅直隶于教育部。随后，农商部亦呈请在各省设立实业厅，实行经济行政独立。这些制度的推行，目的在地方军阀割据状态下，使掌握了中央政权的大军阀确保“国家”权力的行使。但由于这些厅的厅长，是
在地方军阀的势力范围下工作，如得不到省内势力的合作便无法在当地立足，因而机构虽设而窒碍甚多，不能达到预期目的。又加上财政与实业两厅厅长职位均为肥缺，地方军阀势在必争，常指定亲信人物逼财政部与农商部向总统提名请委，有关的部实际上无法过问。
省制的另一重要方面是省立法机关。辛亥革命后各省临时立法机关极不一致。至1913年4月，颁布《省议会暂行法》，各省遂先后成立省议会。省议会议员由选举产生，其名额依《各省第一届省议会议员名额表》的规定为：
直隶184 奉天64 吉林40 黑龙江40 江苏160 安徽108 江西140
浙江152 福建96 湖北104 湖南108 山东132 河南128 山西112
陕西84 甘肃56 新疆40 四川140 广东120 广西76云南88
贵州52
直隶省包括顺天府，故直隶省习称顺直省。上表中直隶省也包括热河与察哈尔两地区。
选举方法采间接选举制，分初选与复选。初选以县为单位进行，初选选出之人，才是真正选举省议员之人。选举人资格与国会议员的选举资格相同，即：一、年纳直接税2元以上者；二、有值500元以上不动产者；三、有小学毕业以上文化程度者；四、年满21岁以上之男子；五、在选举区内居住满2年者。被选人资格规定应年满25岁以上，比选举人之年龄要求大4岁。复选结果，由选举监督通知当选人。当选人接通知后，应于20日内答复是否愿意担任省议员，逾期不答，即表示不愿担任。凡答复愿意担任的人，即给予省议员证书，为省议员。
省议员任期3年，连选可以连任。省议员不得同时作国会议员，亦不得兼任行政官吏。
省议会每年举行1次，每次会期为60天，必要时得延长，但最多不能超过80天。省议会开会时通常准许外人旁听。省议会的职权有三项：一、议决权（省单行条例、省预算决算、省税、省债、省财产的处理等），二、监督权（受理人民行政诉愿，对违法省行政长官提出弹劾，对违法纳贿的省内官吏提请省行政长官重办，对本省行政事项提出质问书）；三、建议权，包括提出行政性建议及答复省行政长官的咨询。省议会的决议咨送省行政长官公布执行，省行政长官如认为议决不当，可于5日内咨请省议会复议；如认为议决案违背现行法律，可咨达省议会撤销该项决议。
省行政机关对省立法机关的这种制约措施，省立法机关对此亦可进行反制约，即向国家最高司法机关提出诉讼。
1913年6月，资产阶级革命派发起反袁“二次革命”，以江西省为首义地区。袁世凯一边派兵镇压，一边着手摧残资产阶级议会制度。8月6日，袁世凯下令解散江西省议会，并停止用兵各省的省议会。8日，解散广东省议会。16日，又解散湖南省议会。“二次革命”完全失败后，袁世凯于11月悍然下令取消国民党籍的国会议员和各省议会议员资格，接着又因候补议员中多数为国民党员便又下令国民党籍的候补议员资格亦被取消，致使国会与省议会均因不满法定人数而不能正式开会议事。
1914年1月10日，袁世凯宣布停止国会议员职务，2月28日，又下令解散各省省议会。
袁世凯死后，黎元洪在1916年8月1日重开国会后，于同月14日令各省省议会应于10月1日由各省行政长官召集复会，但各省议会并未完全恢复。即使恢复了的省议会，也往往出于地方军阀的需要，成为他们封建割据的工具。
2.广州武汉国民政府的省制
国民政府于1925年7月1日在广州宣告成立后，同日即公布《省政府组织法》，全文共10条。当时国民政府仅辖有广东一省，因而这部法律开始只在广东实行。7月3日，广东省政府依法成立。《省政府组织法》是革命政权初造时的第一个关于地方制度的法律，它体现了以下两项重要原则：
党治原则。和国民政府一样，省政府也是国民党领导下的政权机构，组织法第一条即规定：“省政府于中国国民党指导监督之下，受国民政府之命令，处理全省政务”。国民党当时是一个革命政党，实行“联俄联共扶助农工”的三大政策，因而规定了党治原则后便使得广东省政府与北洋政府下的省政府从根本性质上区分了开来。以后，省政府组织法有所修改，但党治的基本原则未变。1926年11月的修正条文为：“省政府于中国国民党中央执行委员会及省执行委员会指导监督下受国民政府命令管理全省事务”，将原来的“中国国民党指导监督”进一步具体化为“中国国民党中央执行委员会与省执行委员会指导监督”，表明在革命迅速推进的形势下（北伐战争当时已推进到了长江流域）各省情形千差万别，有必要突出国民党省党部对于本省行政和政务的指导监督作用，以适应革命形势发展的需要。
合议制原则。以前的省政府，均采用民政长官或省长的长官制，长官个人决定一切。广州国民政府的《省政府组织法》则与前不同，规定了省政府的组织形式和决定.政务的方法均采合议制。省政府以民政、财政、教育、建设、商务、农工、军事各厅组成之。各厅设厅长1人，联合组成省务会议，并选举1人为主席。这表明了省的行政长官不称省长，而称省主席：不是由中央政府任命，而是由省务会议就各厅厅长中自己选举产生。由于省务会议的成员均为厅长，此外没有不兼任厅长的成员，因而从他们当中选出的省主席便必得兼某一厅厅长，这对于后来省务日益繁忙的形势是不适应的。于是1926年11月便对此作了修正，改省务会议为省政府委员会，由省政府委员7—11人组成，从中互选3—5人为常务委员，再由常务委员中互推1人为主席。由于省政府委员人数增加了，因而便有了不兼任厅长的委员，这便使省主席得以不兼任厅长，专职从事主席职务。在1925年7月与1926年11月的《省政府组织法》中，对于省政府委员如何产生均无明文规定，以实际情形看大多为由国民政府任命。既为任命，委员便无任期的规定，必要时由国民政府下令免职，或在主席被免职时委员连带辞免。
广州、武汉国民政府均处于军政时期，依照孙中山的建国大纲，军政时期不设立民意立法机构，因而这一时期的省制中亦无省议会制度的规定。
3.南京国民政府的省制
南京国民政府是民国政府中存在时间最久的一个政府，这一时期的省制亦有较大变化。主要有以下诸点：省政府组织法的修改、省府合署办公制度的实行、省民意机关的建立。
省政府组织规程的修订。南京国民政府曾多次修订省政府组织规程，其中影响时间较久的是1931年3月23日所公布的一次。它除了和广州国民政府时期的省政府组织法一样，实行党治和委员合议制外，还作了一些新的规定。
首先，组织法规定省政府委员由国民政府任命，省政府主席由国民政府就委员中指定而不是由委员互选。过去虽也在这样做而不见于组织法。还规定在国民政府任命省政府委员后，各委员履历交行政院，由行政院审查后决定某一委员兼任某厅厅长，提请国民政府任命。遇有厅长出缺时，行政院从不兼厅长之委员或新任之委员中决定某委员继任厅长。按照国民党中央政治会议第198次会议的议决，国民政府对上述官员的任命须先经中央政治会议讨论通过，在官吏性质分类中均为政务官，应随政策而进退。
国民党当局对于兼任厅长的省政府委员比不兼任厅长的委员有较高要求。为此行政院于1933年7月7日专门制订并公布了《行政院审查各省政府厅长人选暂行办法》，规定厅长人选须合于下列各项规定之一：一、曾任政务官1年以上者；二、现任或曾任简任官1年以上，经甄别审查合格得有证书者；三、对党国有特殊勋劳，或效力国民革命10年以上而有行政经验者；四、曾任县长6年以上或最高级荐任官4年以上，具有特殊成绩经奖叙有案者；五、曾任教育部立案之专门以上学校教授2年以上，副教授或讲师3年以上，并曾任荐任官2年以上或简任官1年以上者；六、在学术上或事业上有特殊之著作经验或贡献者。
其次，第一次提出现任军职者不得兼省政府主席或委员。蒋介石和袁世凯上台时一样，对军人把持省政府深怀疑惧，故采取军民分治之法，并的确任命了一些文职官员任省政府主席，如任命邵力子为甘肃省主席，张群为湖北省主席，吴忠信为安徽省主席、张难先为浙江省主席。但在战争频频的中国，这一做法不可能持久。根据国民政府任命命令的统计，国民党南京政府从1927年至1949年对全国35个省共任命省主席253人次，其中军人为190人次，占总数的75％。尤其在抗日战争及第三次国内战争期间，这种情况更多见（详见下表(表略)）。
组织法还首次详细列举了省政府委员会和省政府主席的职权。规定下列事项应经省政府委员会议决：对于省行政事项发布省令或制定省单行条例及规程、撤销省政府所属机关发布的违背法令或逾越权限的命令或决定、关于地方行政区划之确定及变更、关于全省预决算、关于咨调省内国军、关于所属全省官吏的任免等。省主席的职权是召集省政府委员会并担任会议主席，代表省政府执行省政府委员会的决议和监督全省行政机关职务的执行，处理省政府日常及紧急事务。从以上列举的条文看，省政府的权力均在省政府委员会，主席并无多大实权。但旧中国的政治轨道不是依照法治而是依照人治而运行，组织法上的规定是一回事，实际情形又是另一回事。由于担任省政府主席的多半是在民国政治上有重要地位或在某一地区历史上已形成独揽一切的局面，故他能凌驾于其他委员之上。省政府委员按任命程序虽是由国民政府决定，但很多是由省主席保荐，或在正式任命之前先征得省主席的同意。省政府的议政固然应在省政府委员会议上作出决定，但省主席个人的意见对会议的决定有重要影响，尤其因为会议一般并不采取表决方式而是讨论协调方式，在这种情形下省政府主席自然更能以自己的意见作为会议的意见在全省推行。所以，名义上的合议制实际上已成为长官制。
省府合署办公制度的实行。合署办公制度是国民党政府企图解决省政府机构庞杂、多头并行、效率低下的弊端。北洋政府时期，中央各主管部直接在各省设立只对中央负责、不受省行政干预的厅，这种厅在国民政府时期虽已不复存在，但省政府所属的业务部门（一般为民政、财政、教育、建设四厅），都要接受中央相应的主管部的命令并付之实行，实行后再向主管部报告，厅已成为部的直属机关，县的局（科）则成为厅的直属机关，失去了省、县两级政府的作用，蒋介石认为这样一来，“遂使省府与县府，不克层层节制，顿失以身使臂，以臂使指之效”①。这是国民党当局从行政的角度考虑采取省府合署办公制度的原因。更重要的是，国民党还从现实政治出发。当时，国民党正全力对工农红军进行“围剿”，认为现行制度不利于加强对基层的统治，“头重脚轻，基础不固”、“治官之机关太多，而治民之机关太少”，解决的办法“首在缩小省府的编制扩大县府的组织”，同时令省政府各厅办公处所集中，一切文书均由省府秘书处总收总发。他们认为如此“合署办公”，便可节省开支，提高效率。这便是省政府合署办公制度的由来。
这一制度先在江西、湖北、河南、安徽、福建“剿”共战争最激烈的五省试行。1936年5月，行政院通令全国一体实行，规定省政府的秘书处、民政厅、财政厅、教育厅、建设厅、保安处应一律并入省政府公署内合署办公。如房屋不足，至少须先并入民政厅及保安处，同时扩建省政府公署，以使各厅并入，省政府所属机关，除上述各厅处及呈准行政院特许设置者外，应分别裁并或尽量缩小，节余经费应悉数拨增各县行政费。
从行政学角度看，合署办公不失为减少开支、提高效率的一种具体方法，但因国民党是由多种政治势力混合的反人民集团，政府各机关分别为私人所把持，它们虽奉命实行合署办公，而人员并未裁减，经费亦减不下来，相反由于规定各厅处均要搬进省政府集中办公，便兴建土木；又由于文书集中到秘书处总收总发，各厅处上呈下令的文书均要经秘书处一一判行，秘书处事务空前繁忙，不得不增加其员额及经费。合署办公制度就这样走向了创制者愿望的反面。
南京国民政府时期的省“民意”机关。南京国民政府成立后，长时期未对成立省民意机关作出筹划。直到1938年国民参政会成立后，不断有参政员对此提出意见，国民参政会并正式作出决议，国民政府才决定各省设立省临时参议会，于同年9月26日公布了《省临时参议会组织条例》。
省临时参议会参议员须具有下列两种资格之一：甲、具有本省籍贯并曾在省内公私机关或团体服务两年以上著有信望者；乙、曾在省内重要文化团体或经济团体服务2年以上著有信望者。各省临时参议员名额不等，多者50名，少者20名，在省临时参议会组织条例中有规定。省临时参议员不是由人民选举产生。各县可在本县居民中根据前述两种资格中的甲项，按规定名额遴选出候选人交省政府。省政府与省党部可在本省文化团体和行政团体中根据前述两种资格中的乙项，按规定名额的一倍遴选出候选人。各省政府将上述两种候选人名单呈报行政院，转国防最高委员会议决。国防最高委员会也可在省呈报的名单以外提名，但这种提名的人数不得超过该省参议员总数的2/10。名单由国防最高委员会常务委员会最后审定，以国民政府名义公布。省临时参议会设正副议长各1人，由行政院从参议员中提名，经国防最高委员会决定。由上述参议员的产生方法可见内政府遴选的省临时参政会必不是真正的民意机关。
省临时参议会的职权根据字面上的规定，对省政府重要施政方针有决议之权。许多省的参议会认为议决施政方针如不了解财政预算决算，则施政方针便脱离实际，因此要求增加省临时参议会有议决财政预决算之权。意见反映到国防最高委员会，答复是省临时参议会原属临时性质，其职权原有规定，不必再作规定。后来，行政院将省预算编入国家预算之中，就更不是省临时参议会所能议决的范围了。省临时参议会还有对于省政府兴革提出建议之权和向省政府提出询问权。1942年3月以后，省临时参议会又增加了选举本省出席国民参政会参政员之权。
1944年12月5日，国民政府又公布了《省参议会组织条例》，其内容与省临时参议会有不少不同。省参议员采取间接选举法，由县（市）参议会各选出1人组成，不再举行一省范围的复选，亦不必经国防最高委员会的审定。省参议员任期由原先的1年改为2年。增添了罢免的条文，规定“省参议员得由原选举之县市参议会参议员过半数出席，出席人数三分之二议决罢免之”。省参议会的职权除保持了原先的建议权、询问权，听取施政报告之权以外，原来的决议权（“省政府之重要施政方针，于实施前，应提交省临时参议会决议”），改为“议决有关人民权利义务之省单行规章事项”和“省政府交议事项”，失去了对“重要施政方针”的决议权。新颁布的这份组织条例还增加了行政院对省参议会严厉制裁的条文，规定“行政院院长对于省参议会之决议案，认为有违反三民主义或国策情事，得提经行政院会议通过，呈请国民政府予以解散，依法重选”。依照资产阶级三权分立制度，行政虽可制约立法，但它也必须接受立法的反制约，即立法机关被解散以后，重选产生的立法机关应以表决方式审查行政的决策是否正确，如认为不正确，行政应即辞职。这就是意味着行政在作出解散议会的决定时，必须同时准备接受新产生的立法机关的检验。而在上述这份省参议会组织条例中，却没有规定后一种制约程序，因而使民意机关得不到保障。
辛亥革命后，县行政制度由各省自订，极为混乱。1913年1月8日《划一现行各县地方行政官厅组织令》颁行后，才趋于统一，规定凡有直辖地方的府、直隶厅，直隶州和与县同级的厅、州等地方，一律改称为县，行政长官一律改称县知事，行政机关一律改称县知事公署，从而简化了地方行政层级。1914年5月23日，北洋政府公布《县官制》，规定县知事的主要职权是依法发布县令或县单行章程、任命县所辖各级行政官员、为维持治安得调用本县警备队等地方武力，未设法院的县由县知事兼理司法。
民国初年曾实行所谓地方自治。县的自治机构沿用清末立宪时代的制度称县议事会。县议事会的议员人数各县不等，全县人口在20万以下者设县议员20名；每增加人口2万增设议员1名，最多不得超过60名。议长、副议长由议员选举产生，任期3年。县议事会每年8月或9月举行1次，会期1个月，必要时可延长10天。县议事会的职权为议决本县自治经费、岁出岁入预算决算以及自治经费筹集及处理方法。对公益事项可建议于行政机关核办。对于下级地方之争执予以公断。但当时县知事职权超过县议事会，县知事如对议事会的决议不同意，不但可交议事会复议，还可予以撤销。袁世凯在镇压“二次革命”，解散国会后，又于1914年2月3日下令停办各级自治。各县议事会全被解散。以后袁世凯虽又颁布《地方自治施行条例》，但徒有其名，并无真正的自治。袁死后，北洋政府曾于1917年提出恢复地方自治，并于1919年9月由“安福国会”通过了《县自治法》，由于连年战乱，各省并未实行。
只有宣布脱离北洋政府实行自治的南方各省如广东、湖南、云南等，自行颁布了地方自治的单行法规，一般规定县议员由县选民每2年选举1次，议员任期2年，议员名额湖南省规定每县不得少于16人，至多不得超过50人；广东规定大县40人，中县30人，小县20人；云南规定20—60人。
南京国民政府成立后，县行政制度与自治制度均有变化。
1928年9月，国民政府公布《县组织法》，1929年6月，国民政府重订《县组织法》。该两法奠定了国民政府县制的基本内容。国民党“三大”通过的《政治决议案》又规定1930年内完成县组织的时期，以1934年底为完成县自治时期。实际上直到1949年国民党失去大陆，县自治迄未完成。
在《县组织法》颁布前，南京国民政府已于1927年6月9日下令各县一律改行县长制。在《县组织法》中，规定县长的资格一为由考试取得，包括县长考试、高等行政人员考试及经其他考试而获得考试院覆核及格者；另一为由学力及经历取得者，包括在教育部认可之大学毕业并有专门著作者、曾任荐任官或最高委任官3年以上经甄别考试及格者、曾有勋劳或致力于国民革命7年以上而有成绩证明属实者等。县长的考试在考试院未行使考试权前，由国民政府委托各省政府在各省举行。1935年9月颁布《县长考试条例》，规定县长考试在中央政府派员主持下分省每3年举行1次，第一试注重学理，第二试注重本身实际问题及建设方案，以上两试均为笔试，第三试注重应考人之经验及才识，以口试方法进行。对县长的任用有一些限制，例如在所谓“剿匪区”，县长回避本籍，凡籍隶本县者，即使已取得以上县长任职资格，亦不得在本县任县长。被任命为县长之官员，应先试署1年，试署期满考核成绩优良者予以实授，实授以3年为一任，3年期满成绩优良者可以连任或升任等级较高之县。但在实施过程中，国民党上上下下保荐之风盛行，县长往往因人而任，又因人而免，多数县长不等任满3年即已离职。国民政府为了“政治修明”，在1933年6月修正公布《县长任用法》，规定县长在任期内不得调任，非依《公务员惩戒法》应予停职或免职者外不得停职或免职。同年7月，内政部又咨文各省，凡各省未按《县长任用法》的规定已自行任命的县长，应一律作为代理县长，限1个月内由各省政府检齐其履历证书送考试院铨叙部甄别其资格，领取甄别合格证书，再按《县长任用法》正式任命。
国民政府时期县长的职权较北洋政府时期的县知事为小。如任命权，北洋政府规定县政府科长、科员等行政人员由县知事自行委任，国民政府则规定县政府秘书、科长由县长呈请省民政厅委任，各局局长及公安分局局长由县长呈请省政府核准委任。又如立法权，北洋政府的县知事对于县议事会的决议认为不可行时有权予以撤销，而国民政府的县长对于县参议会的决议无权撤销。
县政府设秘书1人。秘书秉承县长办理机要、总核文件、承办职员进退及掌管不属于各科的一切事项，县长因公外出时秘书可以代行其职务。
县政府设有若干局或科。局为县政府的外部行政组织。1928年国民政府颁布的《县组织法》规定县设公安、财政、建设、教育4局，必要时可设卫生局与土地局。局的地位是受省主管厅和所在县县长的双重指挥与监督。科是县政府内部行政组织。1928年的《县组织法》规定县设1—2科，设1个科时称总务科或秘书科，设2个科时称第1科、第2科。科的地位是秉承县长意志办理日常行政。1932年后，国民政府因水灾、日本侵华、“剿”共战争等原因，地方经费支绌，因而实行减政，下令各县裁局改科。裁局改科以后，县与省各厅的行文均以县政府名义对省政府进行，省各厅与县对口部门（如省教育厅对县教育科）不再直接指挥监督。裁局改科提高了县长的地位。
县行政制度的实行到1940年出现了一个阶段性的标志，这便是国民政府于这一年9月公布了《县各级组织纲要》，共60条，规定在三年内各省均须按此纲要完成县政建设。国民党当局称纲要的实施为实行“新县制”。其实这份纲要的内容，大部分并不是新东西，只是将南京国民政府十多年来推行县政的诸多法律作了一次大综合，总结了历来经验，抛弃了一些过去实行而实践证明不利于巩固国民党统治的东西，将一些行之有效的统治手段法律化。因而有人说：“我们与其说它是新的创造，毋宁称之为一种集大成的制度”，“称之为‘新县制’似乎是不甚妥切的。”①但国民党的官方文书仍大写特写“新县制”的成就。官方学者李宗黄在《新县制之理论与实际》一书中列举“新县制”实行3年（1940—1943）中的成绩，共11个方面，包括健全机构、设立学校、推行合作、编查户口、规定地价、整理财政、干部训练、国民兵训练、民意机关、推进卫生、办理警卫。人们无法从这庞杂而无所不包的工作中看到“新县制”在制度上有何“新”内容。
值得注意的是县长地位较前提高了。《县各级组织纲要》规定县长职权主要是两方面，一是“受省政府的指挥，办理委办事项”；二是“受省政府的监督，办理全县自治事项”。这表明县长在主持“全县自治事项”时，省政府不得“指挥”，只能从旁“监督”，省能够指挥的只是“委办事项”。可见，实行“新县制”后，县长职权以办理全县自治事项为主，办理省政府委办事项为次②。
实行“新县制”后的另一个变化是对机构设置作了较有弹性的规定。在这以前，各省均必须统一按《县组织法》规定设立各级机构。《县各级组织纲要》颁布后，允许各省自己制订县政府的组织规程，报内政部转行政院核定。各省自此纷纷自订县政府组织规程，省与省之间的差别相当大，有的县只设两个科，有的则设八科（民政、财政、教育、建设、军事、社会、地政、粮政）七室（秘书、会计、统计、警佐、合作指导、督导、军法）。行政院对此亦不求划一，因为它允许各省将所辖各县按照面积、人口、经济、文化、交通5项标准定为六等，一等县与六等县的机构设置自应有较大差别。
县的民意机关在国民政府成立后即规定为县参议会。1928年的《县组织法》中规定县参议会以县民选举之参议员组成，但各地并未建立这一机关，1932、1933、1934年国民政府一再行文，催各省成立县参议会，应者仍寥寥无几。广东省是成立县参议会最早的一个省，但它恰恰并非依照南京国民政府的指示，而是由反蒋的“非常会议派”所成立的广州国民政府主持进行的。南京国民政府直到抗战发生，迁都重庆，在建立县参议会一事上仍无多大政绩。1941年8月，它只得又一次修订《县参议会组织条例》，规定从1943年5月起施行，各省又经过一番推搪敷衍，才有若干省份办起了县临时参议会。四川省自行颁制的《各县临时参议会组织规程》规定县临时参议员不是选举产生，而是由县政府从本县县民中或合法职业团体的服务人员中遴选候选人，并征求国民党县党部意见后，提出加倍人数于省政府委员会议决定。县临时参议员的数额依县的大小为10—20人不等。县临时参议员任期1年，必要时呈准省政府得延长1年，县临时参议会每半年开会1次。1943年11月，国民政府行政院会议作出限期成立县参议会的决定，规定在1944年内一律成立，如一时不能正式成立，则先成立临时参议会。至此，县参议会（临时）才较普遍建立。
根据《县参议会组织条例》的规定，县参议会为全县人民代表机关。每乡（镇）可选举1名参议员。由职业团体选出的参议员不能超过全县参议员总数的3/10。参议员任期2年，连选得连任。县参议会每3个月开会1次，每次3—7天，一般公开举行。县参议会有议决权（县自治、预算、单行规章、县税、县公债、县有财产的经营及处分、县长交议事项等），建议权（县政兴革事项），听取施政报告及向县政府询问权等。县议会的议决事项交县政府有关部门执行。县参议会与县政府的争执由省政府核办。省政府如认为县参议会的决议“违反三民主义或国策”，可咨文内政部转呈行政院核准，将县参议会解散重选。上述规定，突出表现了在国民党统治下政府统驭议会的情况。作为“人民代表机关”的县参议会，既无高于行政的权威性，又缺乏维护自身存在的合法保障。
在地方行政制度中有一个与县同级的特殊行政组织，名为“设治局”，它设立在边远省份或多民族聚居区，由于政治经济落后，不能设立县治，又需要有相当机关加以治理，以往各省已在这一类地区设立了与县治相等的特殊组织，如新疆、贵州的“分县”，云南的“临时行政委员”，广东的“化徭局”、“化黎局”等等，名目极多。国民党政府为统一行政，于1931年6月颁布了《设治局组织条例》，规定在上述情况下一律设立“设治局”。1944年全国共有60设治局①。计：河北2，云南15，吉林1，黑龙江10，新疆11，宁夏2，甘肃2，热河2，察哈尔3，绥远2，西库2，陕西1，青海3，四川4。
设治局虽与县同级，其机构较县政府简单，《设治局组织条例》规定设局长一人，置佐理员并酌用雇员。设治局不设自治机关，因为设治局仅是过渡组织，在经济文化得到一定开发后，可改设县治。
中国地域广大，各省所辖之县少者几十，多者百余，一省面积超过外国的一国甚至数国。如最小的浙江省便相当丹麦或瑞士的两倍，比利时或荷兰的三倍，这便造成了省与县之间上下远隔，鞭长莫及。在封建时代，便在省（或称“路”、“州”）与县之间设立1—2个中间层级，多数设立1个中间层级，形成三级制，如东汉、魏、西晋的州、郡、县三级制，明、清的省、府（直隶州）、县（州）三级制等。武昌起义各省独立后，地方制度比较混乱，有的省在满清设府（道）的地方设军政分府，下辖州县；有的分设军政府与民政府（如福建永定）；山西运城则设立兵马节度使兼民政长；有的基本因袭清制，设道、府、直隶州等。
1913年1月8日，北京临时政府颁布《划一现行各道地方行政官厅组织》，沿用清代旧制，在省与县之间设“道”。全国除蒙古、青海、西藏因政制不同未设外，22省4特别区共设97道。道的行政长官称观察使，设观察使公署，观察使公署分置内务、财政、教育、实业4科，各科科长由观察使呈省行政长官转请国务总理任命。
1914年5月北洋政府颁布《道官制》，规定道的行政长官改称道尹，由省民政长官报请国务总理转呈大总统任命。道尹的公务机关称为道尹公署。道尹有颁布道的单行法规、发布道令、监督道内行政官吏、节制调遣驻于本道的巡防队和警备队，以及在情况紧急时向邻道陆军或海军长官请求派兵等项职权。此外，道尹还有监督其他行政官署的职权，主要是指由中央政府直接派出的行政官署，如财政、司法等。
前已述及，北洋政府时期对省及省以下各级的财政、司法等项行政，由中央政府直接设立派出机构，省及省以下行政官署只有监督权，而无指挥权、干预权。道尹在受到省行政长官的委托（并经中央政府有关主管部门备案后），可对道内的财政、司法或其他由中央派出的行政官署的业务进行监督。
孙中山对于行政层级的主张是采取省、县两级制，因而在他手订的国民政府建国大纲中取消了原有的道一级。孙中山去世后，国民政府突破了建国大纲的限制，例如在广东，便将全省分为广州、西江、东江、南路、琼崖等五个区域，每一区域设一行政委员，周恩来在东征时便担任过东江行政委员。行政委员督率各县县长处理地方行政。广西的行政督察委员制也与广东相似。南京国民政府时期，安徽省施行首席县长制，是将全省分为10个区，每区辖5—7个县，以区内某一县的县长任命为首席县长，首席县长对区内各县只有协调的责任而无指挥监督的权力，这表明首席县长制与广东的行政委员制不同，不是县以上的一个层级。以后，又出现过多种行政区制度，基本上是以下两个类型：作为县以上一个行政层级，对县长有指挥监督职权的，如新疆的行政长制、江西的党政委员会分会制（先）和行政区长官制（后）等；仅为协调而无权指挥的如江苏的行政区监督制、浙江的县政督察专员制等。
各省在实行上述制度时，曾向国民政府备案，国民政府立法院认为这一类机构与现有法令无根据，拒绝通过。但各省事实上已在实行，并不因立法院的拒不承认而立即废止。至1932年8月，以蒋介石为总司令的鄂豫皖“剿匪”，总司令部颁行了《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例》，首先在鄂豫皖三省实行，立法院便只好装聋作哑。与此同时，内政部制订了《行政督察专员公署暂行条例》，在“剿匪”区以外的一些省份中实行。
行政督察专员公署的性质根据行政院第二次所颁条例的规定为“省政府之辅助机关”，并非在省与县之间增设一级政府，这是为了与孙中山的建国大纲相吻合。但在实行过程中，行政督察专员们便发现自己常处在尴尬的境地。因为省向县的指示直达于县，不必一定经过专员公署，县向省的请示也可直达于省。专员既不了解省的全部公文，他在遇到县有所请示时便无法决定。实际运行的结果，制度年涵逐渐发生了变化，专员由联系、监督的虚职演变为权力实体。国民政府的地方制度虽然在名义上仍为省、县两级制，实际上已成为省——行政督察区——县三级制。尤其在规定了行政督察专员当然兼任本行政区的保安司令，得以管辖指挥区内的保安队、警备队及水陆公安警察以后，更加强了专员的声势和地位。
行政督察专员具有下述职权：在不抵触中央与省法令的范围内得订立单行规程以推行辖区内的行政；审核本区各县市单行规程，对于县市长所发命令或处置认为违法或不当时可予撤销；为统筹全区各县市的行政有召集行政会议之权，行政会议的成员为专员公署秘书科长、各县市行政长官及其所属局长或科长，行政会议内容为讨论区内县市应兴应革事项及行政计划方案等；行政督察专员还有对各县市财政的监督权。此外，行政督察专员除有特殊情形者外应兼任区保安司令，指挥区内各县市之保安队、水陆公安警察及民众自卫武装。各省行政督察专员开始兼保安司令的时间迟早不一，四川、贵州、江西、湖南、福建、浙江、湖北、河南、甘肃、山东等省均自1937年上半年开始兼任，其余各省则在1939或1940年前后。
有的省的行政区制度较特殊。新疆省将全省划为8区，每区驻行政长1人，行政长除了有与内地各省行政督察专员相同职权以外，还有与驻在地的外国领事（苏、英）办理外交之权和对尚未建立法院而由县政府兼理民刑诉讼的各县进行司法监督之权。行政长制度至1942年结束，一律改为行政督察专员。云南省从1929年起在与越南、缅甸接壤的地区设两个“殖边督办公署”，亦为省县间的一种组织。第一殖边督办公署辖腾冲等12县和瑞丽等10设治局①；第二殖边督办公署辖思茅等13县和宁江等2设治局。殖边督办公署只负责对辖区各县的边务进行领导监督。这些县的普通行政仍由省民政厅管辖而不归殖边督办公署支配。在边境发生非常紧急情况时，殖边督办有权经行处理并呈报省政府查核。热河、察哈尔、绥远均为蒙古族聚居地，实行盟旗制度，盟长相当于内地的行政督察专员，旗长与内地县长相当，各盟的名称在历史上是依会盟地点而定，如热河省的喀喇沁三旗、土默特二旗、唐古特喀尔喀一旗，在满清时期每三年会盟于卓索图，以上7旗便称为卓索图盟。
中国近代的市，始于清末，是随着生产和贸易的兴盛，社会商品经济活动的频繁而出现的。它区别于古代都城之处，是它有受社会经济制约的市行政和为履行市行政而建立的市组织。但清末关于市的概念较粗疏，凡府、厅、州、县治城厢为“城”，凡集结居住人口满5万以上者为“镇”，城与镇均视作市，此外再无进一步划分。市的组织以议事会掌立法，董事会掌行政。
民国成立之初，中央政府与各省政府均未及注意于市制，只有江苏省公布了一份《江苏暂行市乡制》，规定县治城厢为市，集结居住人口满5万以上者亦为市，市的组织分为议事会与董事会分掌立法与行政，上述内容显得因袭清制。1914年袁世凯下令停办地方自治后，市的组织被解散，从此以后，中国长时期无市制出现，直到1921年北洋政府恢复市的建制活动，市制问题才重新提出。
1.北洋政府时期的市制
1917年，浙江省曾呈请北洋政府举办城镇与乡村的自治，段祺瑞内阁未予批准。1921年5月，内政部草拟了《市自治制》交地方行政会议审查，同年7月大总统徐世昌以教令公布，9月又制定《市自治制施行细则》。
市自治制规定市分为特别市和普通市两种。特别市由内务部呈请中央政府以命令定之，其余的均为普通市。特别市的地位相当于县，和县同受省行政长官的直接监督（京都则受国务院内务总长监督）。普通市隶属于县，受县知事的直接监督。北洋政府时期实际确定为特别市的为数并不多，主要有京都（北京）、津沽（天津）、淞沪（上海）、青岛、哈尔滨等。除京都系依照《市自治制》及《市自治制施行细则》实施的以外，其余各特别市均有各自的组织法规。淞沪为《淞沪市自治制》（1925年5月）。津沽为《直隶津沽市政公署编制草案》（1927年11月）。青岛为《青岛市施行市自治制令》（1923年11月）。哈尔滨为《哈尔滨特别市自治试办章程》（1927年12月）。
上述组织法规关于市组织机构的名称虽各不相同，但结构形式基本相同，均规定设立议事机关（称市自治会或市议会）、执行机关（称市自治公所或市政公署）、行政辅佐机关（称市参事会或董事会）等三个部分，设市长一名为市的自治代表。市的自治活动受中央政府所委派的行政长官监督，在民选的市长未产生前，市长职权由行政长官代行。
这些制度施行日期较短暂，即因北洋政府的灭亡而结束。
2.南京国民政府时期的市制
南京国民政府成立后，于1928年7月公布了《特别市组织法》与《市组织法》，分别规定特别市与普通市的组织形式。该两法仅施行了2年，即于1930年5月被新的《市组织法》所代替。后者在民国时期施行较久，影响较深。
《市组织法》将市分为行政院辖市与省辖市两种。院辖市的条件是：一、首都；二、人口在百万以上者；三、在政治上经济上有特殊情形者。但虽符合上述一、二两条件，而为省政府所在地者，应为省辖市。根据这一规定，确定南京、上海、天津、青岛、汉口为院辖市。1933年，国民党“中政会”议决以陕西长安为陪都，改名西京，为院辖市。而北平、广州等城市人口虽符合院辖市条件，但当时为省会所在地，故根据设市条件的第三项规定，为省辖市。（以后，河北省会迁址，北平恢复为院辖市）。抗战爆发后，重庆成为陪都，升格为院辖市。
《市组织法》还规定凡人民聚居地方有下述情形之一者，设省辖市：一、人口在30万以上者；二、人口在20万以上，其所收营业税牌照费土地税每年合计占该地总收入1/2以上者。省辖市地位与县相同。省辖市虽为数不少，但仍有不少经济文化比较发达的城市因不符以上要求而被宣布废市改县，如苏州、无锡、烟台、郑州、福州、芜湖、南宁等。有论者认为国民党当局关于设市的条件过高。考其原因，概出于财政因素，“设市后行政经费增加甚剧，负债累累，省政府不愿补助，遂主张裁撤”
上述设市情形后来有所变化，到1947年，院辖市增为9个：南京、上海、北平、天津、青岛、西京、重庆、哈尔滨、大连。
市的行政机构为市政府，设市长1人，下设各局、科分掌民政、财政、教育、建设、警察、卫生等项事务，并设秘书长为市长的幕僚长。市政府设市政会议。市政会议的存在并不表示市政采取合议制，它每月开会1次仅用来议决提出于市参议会的议案、市政府所属机构办事章则、市政府所属各机构间不能解决事项、市长交议事项等。
市的“民意机构”为市参议会。根据1932年8月公布的《市参议会组织法》，市参议会为“全市人民代表机关”，市参议员由市公民直接选举，市参议员的名额在人口20万之市为15名，超过20万者，每5万人口增加1名。市参议员不得兼任本市市政府及其所属机关公务员。现任本市区域内之公务员，现役军人或警察，均应停止其市参议员的选举权与被选举权。市参议会每两个月开常会1次。关于罢免权、创制权、复决权的规定，是《市参议会组织法》中的一个特色。规定市公民对市参议员得行使罢免权，对市参议会的决议得行使复决权。市参议会所作出的决议市长应当执行；市长如认为决议不当时可送交市参议会复议，如参议员2/3以上仍执前议而市长仍认为不当时，应即提付市公民依法复决之。将议会与行政的争执诉于全民公决的这一项规定，完全不同于省议会与省主席的争执由行政院“核办”的规定。之所以作出这样不同的规定，显然是因为市是作为自治单位来看待的，而省则是“官治”单位。当然，在事实上，反映市公民意愿的罢免权、创制权、复决权，均未见真正实行。
上法实行13年后，国民政府又于1943年5月颁布新的《市组织法》，其与上法不同之处首在于设市标准降低，只要人口逾20万，即可设市。市仍为自治单位，市政府职权分为两类，一为“办理市自治事项”，二为“执行上级政府委办事项”。按照这一规定，市政府应当有相当“自由度”来决定自己的民政事务。但是国民党当局又常常害怕中心城市有了自治权力后对中央政府有所不便，并因而造成某种消极政治影响，因此认为重要的大城市尤其是首都，只能是行政单位不应是自治单位。新的《市组织法》又一不同于旧法的规定是在其基层实行保甲制。在旧法中，市的基层为区、坊、闾、邻，而在乡村则为区、乡、保、甲。新法废除闾邻制，一律采取保甲制，“10户至30户为甲，10甲至30甲为保，10保至30保为区。”在具体实施细则上，市的保甲制与乡村的保甲制有不同。
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