安徽省乡镇机构改革：打造“农民满意的政府”
2009年04月29日18时41分 来源： 新华网
http://ah.anhuinews.com/system/2009/04/29/002249265.shtml 开春以来，庐江县盛桥镇神墩村民高深元感觉办起事特别的顺，他承包的170亩水产养殖，镇农技站水产专家上门给他做了技术指导；想购买种子农药，到村里的“为民服务”代办点很快能办好。他高兴地对记者说：“现在干部都尽心为老百姓办好事实事，我们农民日子过得越来越好了。”如今，在安徽省广大农村，像高深元一样，成千上万的农民感到办事越来越顺心，这种改变得益于安徽省开展的农村综合改革和乡镇机构改革。作为中国农村改革的发祥地，安徽省农村改革的铿锵步履一直吸引着外界的注目。2005年试点、2007年在全省全面推进的农村综合改革试点，被誉为继“大包干”、农村税费改革后安徽农村改革的“第三波”。农村综合改革和乡镇机构改革着力重塑乡镇功能，探索乡镇运行新机制，努力打造“农民满意的政府”。
乡镇重塑
2005年初，安徽省出台了《关于开展农村综合改革试点建立农村基层工作新机制的意见》，拉开了农村综合改革和乡镇机构改革的序幕。这次以深化“乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制”三项改革为主轴、以“转变乡镇政府职能，建立农村基层管理新机制、农村公共产品供给新机制、‘三农’社会化服务体系，改进农村工作考核评价办法”为核心内容，并确定了18个试点县、市。早此五年前，安徽省进行的乡镇机构改革，则为综合改革打下了很好的铺垫。2000年，安徽在全国率先进行农村税费改革试点，以建立新型农村分配关系，而僵硬的乡镇管理和运行机制、“食之者众，生之者寡”等问题，成为推进改革的“瓶颈”。鉴此，该省大力推行乡镇“瘦身”。几年下来，共撤并乡镇576个，精简乡镇党政机关内设机构9700个、乡镇事业单位12000个，精简乡镇行政编制6485个、乡镇财供补贴事业编制43400个，清退乡镇不在编人员11万人，基本达到了“大刀阔斧”而又“无震荡”的目标。2003年，开始试点以“乡财县管”为核心内容的乡镇财政管理方式改革，进一步堵塞乡镇乱收费、乱开支与乱进人、乱举债的漏洞。2004年，一些试点市推行了以党政主官合一、减少副职和领导职数为主要内容的“乡镇领导体制改革”，实行乡镇领导交叉任职，提倡“书记镇长一肩挑”。以庐江为例，到2005年7月底，全县28个乡镇撤并为17个，每个乡镇原本20多个内设机构被新设立的党政、经济发展和社会事务3个办公室取代，409名乡镇领导班子成员减少至153人，仅“乡镇长”就减少了200多位。2005年，安徽在全国率先全部免征农业税，给农村经济带来勃勃生机。然而乡镇政府管理服务能力与农民日渐强烈的服务需求矛盾日渐突出。“典型的是职能转变不到位，乡镇政府仍在做着一些不该做、做不了也做不好的事，服务意识淡泊、服务手段缺乏、服务产品短缺等。”省编办一位负责人介绍说。“2000年的乡镇机构改革主要解决的是‘减负’，规范乡镇机构设置和编制配备，减少吃皇粮的人员，消除农民负担的体制性环境，那么2005年的农村综合改革，所要解决的是‘服务’问题，构建乡镇行政管理新的体制机制。”省委党校专家如是评价。
剑指体制机制
“乡镇政府该做什么、公共服务会不会缺位？”这成了机构精简之后很多群众的疑问。
“长期以来，由于体制机制的惯性作用，基层政府沿袭的是传统的计划经济管理模式，职能上存在‘错位、越位、失位’等问题。”有“三农”专家分析认为，农村问题的核心还是体制问题。
如果说家庭联产承包责任制、农村税费改革的核心分别在于创出新的农村经营体制和形成新型分配关系，那么农村综合改革和乡镇机构改革则剑指农村发展中最难攻克的“堡垒”：乡镇管理、运行体制机制，实现乡镇由“管理型”向“服务型”转身。
“精简的目的是提高服务质量，农村综合改革和乡镇机构改革目标锁定于建立服务型政府。”省编办负责人表示，综合改革就是要建立为农民提供公益服务的新机制，突破影响“三农”发展的体制障碍和制度束缚，强化乡镇组织服务能力，建立农村基层工作新机制。
最能体现这一思想的是2005年发轫于长丰的“为民服务全程代理制”。及至今日，全省各地均已建立以乡镇政务服务大厅为龙头，县、乡、村三级联动的为民服务全程代理网络，采取统一受理、分类承办、上下联动、限时办结的方式，实行一个窗口受理、一条龙服务，为农民群众提供全程代理服务，真正做到了“群众动嘴，干部跑腿”。数据显示，仅2007年一年，这一服务平台就为农民办理各类服务事项240多万件，深受农民群众欢迎。此外，安徽省在农村综合改革和乡镇机构改革中还普遍健全乡镇政务公开制度，建立起了公开透明的乡镇机关运行新机制，凡涉及乡镇的一切事项，必须全部上墙公示。来安、当涂等县在这一过程中建立“政情民意沟通互动制度”，每个季度镇、村两级都要至少召开一次互动会议，基层人大代表、老党员、个体私营业主、普通群众都能参加。安县水口镇党委书记周仁君说：“政情民意沟通互动制既是干群增加交流、增进感情的一种方式，也为政府更好服务群众提供了依据，还是基层民主的一种尝试。”农村综合改革和乡镇机构改革的另一个重头戏是深化乡镇事业单位改革，推行政事分开、公益性职能和经营性活动分开，建立“以钱养事”、绩效优先的公益服务供给新机制，形成“三农”社会化服务新体系。如全椒县从2007年开始，在全县推行村级动物防疫 “购买服务”，县级财政保经费、乡镇政府保密度、技术部门保质量，老大难问题迎刃而解。
焕发活力
从“养人”到“谋事”，从“管理”到“服务”，乡镇功能的深刻变化给广袤的农村带来生机、增添活力、促进发展，改革的成果令人振奋。
“通过几年的综合改革，促进了乡镇政府职能到位、市场职能入位、自治职能归位的新型乡镇行政运行体制初步形成，农村社会化服务体系建设实现了新突破。”省编办负责人表示，目前，安徽省正积极引导乡镇政府把工作重点转到对农民群众和各类经济主体进行示范引导、提供政策服务以及营造发展环境上来，有力促进了政府职能转变，提高了乡镇社会管理和公共服务能力与水平。除了直观的“牌子减了，帽子少了”外，乡镇干部的精神面貌发生了很大变化。公推公选、竞争上岗、双向选择等新的用人机制，优化了干部结构，基层干部把更多的心思用在帮助引导农民调整产业结构、示范推广科学技术、强化基础设施建设、探索乡村文明、文化发展上面，全力帮助农民谋发展。随着改革的逐步深入，农民得到的实惠越来越多。各地普遍推进财政体制改革，公共资源向农村倾斜，完善农村合作医疗体系的完善和农村医疗救助网络建设，强力启动乡镇教育、卫生、广电等事业单位改革。在农村义务教育改革方面，优化资源配置，化解教育债务，落实“两免一补”政策，卫生、文化、就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等农村公共服务、公益事业、民生工程方面的投入也得到了保障。
农村改革尊重了农民的主体地位，激活了农民积极性、创造性，农民经济合作组织、新农村建设理事会、农村基础建设议事会、农村金融互助合作组织等新生事物不断涌现，广大农村呈现出蓬勃的生机和活力。
