[宏观区划体系]新手看法，地方行政改革 [复制链接]

关于地方行政区划的宪法条文希望修订如下：
1、全国分为省、自治区、特别行政区和首都行政区
2、各省、自治区和首都行政区分为县、市、州、自治县、自治州等
自治州分为县、自治县、市
全国人大可依法决定部分州、市由中央政府直辖。各省区人大可依法决定部分县、市由州政府代管。
于各县、市、州等以下实行居民自治制度。当地居民依法组织市、区、乡、镇和街道、村等各类居民自治体，依法办理当地公共事务和公益事业，调解民间纠纷，并且向国家机关反映群众的意见、要求和提出建议和抗议。

问题一，县级以下全部成为居民自治体。
所谓居民自治制度就是把村民自治制度的扩大化，村和街道社区的自治体管的无非是邻里公共事务，其上的乡镇自治体管的是社区文化经济发展事务，各居民自治体均是独立的社团法人，意即它们是向民政部门登记注册的民间组织，是实现居民团结互助的重要手段，处理的是政府无法也不方便处理的更细致的社区公共事务。在政府法律决策的制定和实施，只要有益于人民群众的，居民自治体也必能给以政府相当有力的帮助。
由于居民自治体是民间组织，而非国家机关，所以其设立、变更、撤销等诸多事务就不是政府要处理的。政府只须依照法律由民政部门进行监督管理就可以了。
此外，乡镇级别的居民自治体名称的区别如下：
1、市和区都是人口较多的地方，基本实现城市化，区别在于区设在县级以上的各类城市，而市距离较大城市较远，与周边乡镇一体化又较小的地方。
2、乡和镇人口要远远少于市、区，区别在于镇有建置中心，至少有城镇化的街道。

问题二，政府和居民自治体的关系
如上，居民自治体只是民间群众组织，如同工会一样，但是特殊的民间组织。政府和居民自治体的关系应该是伙伴关系，合作关系。
1、居民自治体根据合法的社区章程，经居民同意，收取会费，以组织例行的社区公益各类活动。
2、居民自治体就社区文教、环保卫生、社会福利、公共卫生等方面向政府提供意见。
3、居民自治体在获得政府拨款前提下，组织社区公益文教等各类社区公共事务。
4、在选举、公民投票、政党等核心政治事务上减少政府干预，由居民自治体等社团参与组织。

问题三，中央和地方关系
行政区划改革本质上从属于中央和地方关系的。只有从根本上理顺中央和地方关系，行政区划改革才能顺利取得成功。中央和地方关系问题，从内涵上看，有事权和财权，从外延上有代理、伙伴等各类关系。当然还有更详细的说法，可以查阅相关学者说法。
一个国家如果小到像新加坡那么小的话，就没有地方的概念。一个国家如果只有像圣马力诺那样地盘小人口也少的话，也不会有设立地方政府的需要。地方政府的出现，固然与其传统文化等有关，然而本质是根据国家治理的需要而出现的。国家大了，人口多了，统治者一个人管不了，就出现政府官员，后来领土又扩大了，偏远的地方管理不方便，就需要设立一个地方。所以地方的出现跟政府职权的分权过程是密切相关的，所以中央和地方关系首要的是事权的划分，以及相关的财权划分。
更进一步，我国是单一制还是联邦制是存在不同意见的，特别是港澳特区的出现。然而无须为此死守教条，只要有利国家治理，至少实现领土和主权完整和统一。我国领土太大，人口太多，所以古代就有亲民官和监临官的分别了，字面上理解，有些地方政府官员是基层的，直接面对百姓进行治理的，有的地方政府官员则是介于中央政府和基层政府之间，执行中央决策，监督基层政府。
小结一下，基层政府跟中央政府和地区政府的区别是直接面对百姓，具有直接治理的权力，工作范围除了国家法律和决策以外，最主要的是对居民的管理和服务上。中央政府直接管理到人，可能么？地区政府是中央和基层的中介，其主要事权还是在地区协调和统筹上。各级政府在工作范围内，可能是上下级代理关系，比如政策执行，可能是伙伴关系，比如中央和地方协助处理环境问题，也可能是依赖关系，中央依赖地方治理来优化自身的决策和治理，地方依赖中央的资助来改善财务等等。

问题四，中央和地方事权和财权划分
依上面的观点，中央事权主要在于立法、重大决策以及关于领土、主权的军队、政党等事务的管理。地区政府事权主要在于执行中央决策，统筹地方建设，换一个说法作为中央代理者，对基层政府进行监督、引导和服务。而基层政府的事权主要在于依法治理、服务居民。
1、内政民生：中央立法、地区协调、基层管理
2、安全保障：中央管理军队，地方管理警务
3、经济建设：中央负责经济立法、宏观调控和标准定额等，基层负责产业集群和微观工商管理。
4、教育：中央负责立法和标准，地区负责高等教育，基层负责基础教育。
未多加思考，仅能如此粗糙地划分，望能见谅。
于财权问题上，了解不多，有以下几个看法：
1、收入：中央:地区:基层≈3:1:2，支出：中央:地区:基层≈2:1:3
2、中央要足，基层要饱，地区基本靠要。

问题五，地方政府层级
上文都提到地区政府和基层政府两个政府型态，愚以为，
1、基层政府只能有一个，那就是现行的县级。
2、地区政府依据协调统筹的职权，无论设置多少层，其建置只能“虚”，职权尽量少，编制尽量少，设置尽量少。
所以基本上认为我国地方政府层级可以实行：省→县。

问题六，县级的建置
依上文，省级的建置，可以保留现有的三十几个省级。个人认为可以增加首都行政区，将首都北京的概念泛化，以利于首都外迁。当然这个是小问题，在电子信息时代的今天，即使首都设在拉萨，也不是太大的问题。
县级的建置是比较复杂的。大面积的农村地区设县，城市地区设市，应该是正常的。然而于此过渡的地方的建置则是有各种各样的办法，县级市、市辖区等等。
个人提议如下
1、面积超过1200km2、人口不少于15万的，或面积¬500—1200km2、人口30-100万的，设县。
2、人口密度大，人口超过30万（偏远地方可放宽至10万）的城镇，设市
3、人口密度介于县市之间，实现城镇化的，人口100万以上的，设州。
县、市、州的设立标准愚认为可以参照如下：
1、区内经济依存度或者一体化程度：县<州<市
2、社会经济文化同质或互补程度：县<州<市

问题七，地级的出路
于第五问题中，并没有发现现存的地级市的存在，是基于提到的简化中间政府层级的需要的。然而其废除可以与设州配合推行的。
州的设立，除了部分部分较发达、一体化高，总人口>2百万的县市可依法设州以外，主要是从地级市转变而来的。地级市往往与周边城镇的互动较多，设州有利于减少政府层级和机构改革，也有利于转变的稳定和实现。
1、    将地市改为州，设立州政府。
2、    冻结县级人大，取消县级财政，县市长改为州派出的专员，行政机关改为州政府的分局机构。
3、    原有市区和附近城镇、街道改为市、区、镇等居民自治体，由州直辖。
4、    在设州五年内，如果与区内的一体化高的县市，正式划入州，其下乡镇由州直辖，州政府亦可以派出相关机构，负责州政府对居民自治体的联络工作。如果与区内一体化的程度不高的县市，改由省区直辖。一体化标准的设定和实施是相当重要的，影响着州制的成败。
另外应建立设州优先的原则，以推动城乡统筹和城镇化的发展，如果有符合设市标准的城市，如果与周边地区的一体化程度高，优先设州；此外，省会必设州。

问题八，基层政府的任务
如上文，基层政府—县、市、州主要任务就是实行直接治理。然而应注意到，
1、县域主要是乡镇，财务困难，事权反而更重，所以中央和省的资助是很重要的。
2、州域主要是市镇，情况复杂，工作繁多，所以上级授权应该最多，至少地方立法的自由裁量权。
3、市域作为城市，财权和事权问题不大，所以管理上应该趋于服务的细致化。

问题九，公民、社会与政府
政府在社会上扮演的角色：
1、公共事务管理者
2、公民或社团无法承担之社会公益的服务者。
3、公民和社会发展必需之信息的提供者和引导者。

可操作性成问题

虽然理论上较为不错

感觉很多朋友对于行政区划改革问题上过多地坚持社会文化传统，然而我认为最重要的不是传统，而是国家治理所需要的效率和公平。

1、直辖市
  我认为直辖市的存在本身是个问题，市无论大小，管的事情大同小异，无非大城市，警察要多，消防要多等等直接的城市管理和服务的编制要多以外，也都没有什么差别的，美国的纽约市差不多是世界NO.1的市，层级也就县级市。

2、缩省、扩省、废地等等
  无论是哪一个说法，都只是表面上行政区划的改革，就像日本明治维新那是，以为吃了猪肉就是文明了。无论就算从国家到公民有十几二十个层级，只要每个层级认真办事，不扯皮，不拉后腿，不养冗员，那也是合理的。
 
  有说法，像四川、河北都管了一百多个县市，不好管理，但是美国大的州比如加州等，都至少管了两三百个县市，也没听说过要设立南加州、北加州。省不分大小，只要处理好自己的事，着实推行电子政府，提高工作效率，又何必在意管那么多县市，再说县市政府的存废与居民最为直接，跟中央和省又有多少关系？ 当然适当地划小省域范围，有时也是有利的，但关键是政府治理要与时俱进，管理和服务要提高。

可行性问题，我还是认为是比较可行。

1、缩省或者设立直辖市，都是另起炉灶，并没有从根本上解决行政区划问题在于地方治理。
2、废除地级，实行省管县的体制，是很好滴，但是地市编制人员的安置是很有问题的。

我的方案核心在于县级州制，以便在低层级上，直接消化改革成本，精兵简政，减少成本，减少改革阻力。另一方面配合国家城乡统筹发展和推动城镇化建设的战略需要。

克林顿在与老布什竞选过程中，一句名言是：“笨蛋，问题是经济”，我们现在的问题是提高我们的执政水平，提高政府治理绩效，实现城乡发展统筹协调发展。至于中间设了省政府、地市政府、大区政府等几十个层级都不是问题，只要可以解决主要矛盾。

很有见识。虽然我不是完全赞成楼主主张，但实质问题看得准。

在中国行不通！

引用第5楼anlugx于2007-07-15 20:42发表的  :
在中国行不通！

为什么行不通？

既然我是新手，而且还是个人看法，我认为还是有很多不足的地方，愿闻其详啊！

请大家多批批

看得出楼主水平蛮高，个人比较赞成，大体不错，细节就再讨论确定吧，
当然，还是伟大的党中才才能决定的。

看得出楼主水平蛮高，个人比较赞成，大体不错，细节就再讨论确定吧，
当然，还是伟大的党中央才能决定的。

如果从民意调查角度看，根据不完全统计，中央政府支持率大概是七八成以上，省区政府支持率大概是五六成左右，县市政府大概在四成以下，乡镇和地市大概都在两到三成的支持率。

从上面基本可以看到几点，
1、基层政府直接面对居民，由于过去执政水平较低，治理能力较差，所以支持率低。
2、中央和省区政府由于是主要决策者，而非主要执行者，对公民而言，利多消息相对较多，正面看法多，所以支持度高。
3、地市政府反而比县市低，因为地市的存在有基于中心城市带动周边发展的，然而这几年来改革结果是地市的带动力差，地方经济一体化程度差强人意，中心城市对下属地方的资源剥夺等，支持度差是应当的。

针对这些情况，
1、乡镇和村居等基层就直接实行居民自治制度，发挥人民参与国家治理的热情和智慧，也可减轻政府在相关问题上的冲击。比如说因为公共工程的需要而拆迁，公共工程只要不是面子工程、政绩工程，给地方带来经济发展是看得见滴，居民自治体见此，必热衷于此，协助相关的拆迁工作，野蛮执法情况，干群矛盾也就减少多了。

2、废除地市，但在原有中心城市附近实行县级州制，既有利于带动周边，也有利于各县市州之间协调发展。

3、中央和省区政府的立法决策应该多注意执行的问题，不要给地方的执行造成麻烦。中央和省区政府经常释出利多，然而权力却不肯充分下放，太糟糕。如果愿意用另一个角度来看，地方政府支持度低的困境说到底是中央和省区政府造成的，屡屡要改革地方，事实上中央改革势必要先行，改革的思路要先行，不然治标不治本。