从周朝开始，基层政权单位即有乡、里、市之设，史载：“周礼司徒所属乡大夫、里宰司、市厘人诸官类，以辨民数之虚盈，而审其财蓄之聚耗。抚之版籍，富庶为先也”。秦国商鞅变法废除分封制，“集小都乡邑聚为县”，以县为地方 行政单位，县下辖若干都、乡、邑、聚，这一制度成为历代县下区划制度的蓝本。秦代县级以下只有乡、里是实际的区划，秦汉两代的籍贯格式一律为“XX县XX乡XX里”，乡的治所叫做邑，县城所在乡（称都乡）的治所专称为都，其他乡的治所则叫离邑。秦代县级官员分为正印官县令（小县称县长）、第一副官县丞、武官县尉，乡一级对应也是如此，乡的正印官叫啬夫，第一副官叫乡佐，武官叫亭长，其中亭长是统称，有“游徼”“亭尉”等等，根据所设“亭”的职能不同而名称不同（这里要注意的是“亭”并不是一种行政区划，负责武事的亭相当于现在的派出所，由县、乡两级双重管理）；里是最基础的行政单位，正印官叫里典、田典，武官叫里监门；里之下分伍，伍有伍老。
乡是县的下属区划，像是缩小版的县，其职能很广，拥有司法权和土地管理权，同时与县双重管理仓库等机构，其文员之首啬夫、武事之首亭长由县任命，乡的佐官和属官则由主管推荐担任，而里则是自治单位，里的主要职能为在乡政府的主持下，具体承办各类事务，如管理本里居民、协助征役、司法，驱逐贼寇，维持治安，在各种官民事务中做公证人等，主事的里典由当地豪强出任，里监门则聘任外乡人担任；伍是根据“五家连坐”制度成立的，相当于今日的村民小组、居民小组。
秦乡官组织系统的建立，为后世专制主义中央集权制的基层政权建设树立了一个楷模，其间尽管有些细节之差异，然而基层政权的级数、规格、组织系统、组建基本原则，则不离秦乡官制度之本。
北魏时期，颁布《均田令》“立三长”，五家为邻，五邻为里，五里为党，从县-乡-里-伍变为县-乡-党-里-邻，增加了党一级，紧接着城市里也开始设立行政区划，《隋书·食货志》记开皇初年新令时说“制人五家为保，保有长。保五为闾，闾四为族，皆有正。畿外置里正，比闾正，党长比族正，以相检察焉”，即在京城中设立族-闾-保三级与农村地区的党-里-邻对应，但是长官称“正”不称“长”（“长”一般低于“正”与“令”）
随着城市人口日益繁多，城镇逐渐脱离所在的乡而开始单设乡级建制，名称有城坊、城厢等，下分闾、邻，与乡并列，并随着城镇人口的继续增长，开始分设更多的坊、厢
随着乡村豪强的崛起和不断分县，中央政府的直接统治范围基本职能到县城和近郊，广大的乡村地区则通过豪强进行间接统治，加上人口的大量增加，到北宋以后，县下的区划体系由县-乡-里制发展为县城与近郊实行的隅坊里制和乡村实行的乡都里制，以明代崇祯时期的义乌县为例子，义乌在明崇祯年间(1628-1644)有邑城四隅，城外有乡八、都二十八，里三十：
１、崇德乡在邑城附近（今稠江街道、江东街道一带）；辖一都、二都、三都；管辖里三，崇德里、青岩里、义禽里。
２、缙云乡在县东部（今廿三里镇、江东街道一带）；辖四都、五都、六都；管辖里三，缙云里、永昌里、修仁里。
3、龙祈乡在县东北部（今苏溪镇、大陈镇一带）；辖七都、八都、九都、十都；管辖里三，守顺里、上甲里、下甲里。
4、永宁乡在县北部（今后宅街道、大陈镇一带）；辖十一都、十二都、十四都；管辖里四，余庆里、永宁里、乌孝里、杨华里。
5、智者乡辖十五都、十六都、十七都、十八都；管辖里五，智者里、崇义里、修义里、修政里、敦义里。
6、同义乡在县西南部（今佛堂镇、赤岸镇一带）；辖十九都、二十都、二十一都、二十二都、二十三都；管辖里六，同义里、永嘉里、■凤里、遵教里、奉国里、望仙里。
7、双林乡在县南部（今佛堂镇、义亭镇一带）；辖二十四都、二十五都、二十六都；管辖里三，双林里、太平里、蜀山里。
8、明义乡在县南部（今上溪镇、义亭镇一带）；辖二十七都、二十八都；管辖里三，■川里、王村里、翁铺里。
在最基础的行政单位——里之下，王安石变法之后，新的“连坐”单位——“甲”替代了秦代“五家连坐”的“伍”和“均田令”的“邻”，成为它的分区单位，以110户为一里，其中丁粮多者一人为里长，十年一轮，余百户为十甲，设甲首一人。除了催征钱粮，管理热丁、调解民事、协调产业外，维护当时统治者的利益防范暴乱。
但是，县下的区划体系县与县之间仍有差异，部分县人口较少，如文登县城中仅仁和坊1坊，因此采用两级制，取消了县城中的隅建制和乡村中的乡建制或都建制。部分县的“里”称“社”或“图”，近郊的“坊”称“厢”等等，但是大致维持了这一基本的县下区划体制，如泉州晋江县县城采用隅-境-铺制，乡村采用乡-都-图制，虽然通名各有差异，本质却是一样的。
唐宋到明清之前的这一县下区划制度影响是深远的，至今仍有大量残迹，如浙江省诸暨市有三都村、十八都村、廿八都村，江山市有廿八都镇，河南新乡原名新中乡，萧山县城叫城厢镇等等。
明代之后，人口大量迁徙，乡都里组织被破坏，无法执行原职能，于是明代发展了保甲制度，并与原来的乡都里制度并行，分别承担维持治安和征收赋役的职能。康熙四十七年(1708年)，保甲组织被扩大，由原来的保、甲二级变为牌、保、甲三级，且组织监控更为严密，设置劝课农桑、户口、赋役、钱粮、赈济、给纳、平决狱讼诸事等职能，基层政务跟知县大致相同。。雍正四年(1726年)对保甲制度又作进一步发展，实施范围扩大到“熟苗熟僮”、棚民、寮民、蛋户、甘肃回民，特别是“绅衿之家”也一律编入保甲。乾隆二十二年(1757年)又作了大的改进，实施范嗣更为扩大，稽查更为严密，并明定“甲长三年更代”、“保长一年更代”。至此，保甲制度被基本固定下来。康熙五十一年(1712年)二月清廷宣布“滋生人丁永不加赋”。雍正年间又逐步在全国各地推行“摊丁入亩”的重大赋役制度改革。这些改革确定了只按土地纳税的单一征税标准，人丁编审不再受到重视。乾隆三十七年(1772年)，清廷终于下令停止人丁的编审，乡都里制因里甲编组无从维持而逐渐驰废，其征收赋役的职能转为保甲制兼担。光绪十九年（1893）12月26日，毛泽东诞生于湘潭县七都韶山冲上屋场。
光绪三十四年（1906年）短时实施“新政立宪”。清政府曾经颁布《城镇乡地方自治章程》筹办自治款项。乡之学务、卫生、道路、工程、农工商务、善举、公共营业、按惯例由乡的绅董办理，组织分议、议决机构。议决机构为议事会，执行机构是，在城镇设董事会，在乡村设乡董。机构办事名额是：城、镇20人，人口超过5万者每增5000人加设议员1人，但不超过60人。均隶属县，受知县检查和监督。自治制度的宗旨是“上以佐官力之不逮，下以保闾阎之治安” ，随即遭到慈禧太后保守派的阻止，后至于流产。
到了民国，县以下各级机构一般均称“地方自治团体”，不属政府系列。但在某些时期又有不同规定。
孙中山武昌起义推翻清朝，建立中华民国，实行地方自治。那时的所谓自治，实则是相对“官治”来说。据《民国从刊》（第十七章农村社会•绪论）载：“自治的意义，系自己的事务由自己来处理的意思”，“自治行政由人民自行选择管理职员，掌握政务。农村自治的意义，是一群以农为正业的农村人民，依照自治的原则，共同联络起来，互选行政职员来处理本村各种重要的事务” 。范围是“维持农村治安、及其他事业如道路桥梁之修筑、慈善事业之兴办、风俗之改良、人口之调查、土地之登记、教育之改进、卫生娱乐之提倡、森林与水利之振兴、工商事业之推进、地方财政之征收等等”——民国的自治制度开始对清朝以前的宗法制度干预基层政权进行否定。
民国初年，县以下只设一级组织，其名称沿用清末《地方自治章程》的规定，凡府、厅、州、县治所在的城厢地区，称城；人口聚居满5万以上的村庄、屯集称镇；人口不满5万的村庄、屯集称乡。城、镇、乡均隶属县，受县知事的检查与监督。城、镇、乡的机构有：
1，议事会，为城、镇、乡的议决机关，由选民选举的议员组成，议员定额城、镇为20人，人口超过5万者每满5000人增议员1人，但最多不得超过60人。乡议事会议员定额最少6人，最多不得超过18人。
2，董事会，为城、镇、乡自治组织的执行机关。乡设乡董、乡佐各1人，由乡议事会选举，呈县知事任用，为乡自治组织的执行机关。
上述制度由于袁世凯于1914年下令停办地方自治而结束。此后，作为官治的城、乡、镇等组织事实上依然存在。有些省则自行规定了基层制度，如山西的区、村两级制，县以下设区，置区公所，为县政府的辅助机关。这一制度实为后来全国在县以下设区的开始。区以下设村，村为自治单位，设村民会议、村公所、息讼会和监察委员会，分掌议会、行政、司法、监察事宜。又如云南的“市村制”，浙江与湖南的“市乡”制，其办法与民国初年的“城镇乡制”基本相同，只是将民国初年的“城”与“镇”，合称为“市”而已。
南京国民政府成立后，于1928年9月的《县组织法》规定县以下机构为区——村、里——闾——邻共分四级。1929年6月公布《重订县组织法》，改村为乡，改里为镇，以湖南省为例：1929年3月，各县奉令成立县政府，次年又筹备自治，重新调整行政区划，县以下划分为区、乡、镇。划分的原则是：除特殊情况外，每县至少设立4区，一般不超过10区；每区以10～50乡、镇组成；百户以上的村庄地方设乡，其不满百户的得联合各村编为1乡；百户以上的街市地方设镇，不满百户的街市仍划为乡；乡、镇皆不超过千户。当时的乡镇数目极为繁多，沅陵县最多时达323个乡镇。
1930年7月又修正《县组织法》。1934年春，国民党“中政会”又通过了《改进地方自治原则》，规定“县地方制度采用两级制，即县为一级，乡（镇、村）为一级，区在情况特殊的地方也可以设置，但是例外的情形”。这项规定把以往的县——区——乡（镇）——闾——邻的五级制度改为县——乡（镇、村）的两级制。
民国政府各阶段的自治条例颁布，重视乡自治履行的职能，代议机构必须代表人民发表意见，监督自治制度实施，由于区乡的自治会代表由当地人民推选，区公所和乡公所原则上按照民意进行管理，体系一定的民主意义。辅助机构如教育、卫生、合作、 寺院、农会等也讲究相互协助联络，大大促进了自治效。立宪、行政、司法、监察等四项成为自治的主体。比方，村长要求“当以农村社会人民之福利为前提，一举一动，宜顾全大局，不可存心偏见，形成党派”。笔者曾经查阅民国13年（1924年）《中国年鉴》，保甲村以25家设1闾、闾长1人，超过50家1闾的设闾长2人，但不足25家的闾也设闾长1人。闾长受正、副村长指挥。村长由村民“公选”、呈知县或省道公署审批备案。任期 1年、可连任。但必须“朴实公正”、且有“不动产价值1000~5000元以上”。
1935年冬天举行的国民党“五大”不得不承认12年来地方自治的失败，“因循敷衍，奉行故事，徒有自治之名而无自治之实”，地方自治变成了“土劣自治”。1939年9月颁布的《县各级组织纲要》中关于县以下机构作了新的规定：
区——“县之面积过大有特殊情形者得分区设署”，“区之划分以15乡（镇）至30乡（镇）为原则”。区的地位不再是政权的一个层级，而是“县政府之辅助机关，代表县政府督导各乡办理各项行政及自治事务”。设区的地方应是“适中或交通便利之点”。四川省在抗战中期一个区的机构设置及员额如下：
①区署 干部：区长1，指导员3（分掌民政、财政、教育、建设等）
②区警察所 干部：所长1 其他行政人员：所员1
③区卫生所 干部：主任1 其他行政人员：卫生员2
④区职业训练班 干部：主任1 其他行政人员：教职员5
以上一个区的行政员额共为15人。
乡（镇）——在“新县制”下，乡（镇）是县以下唯一层级的政权机构。乡以上的区仅是县政府的辅助机关已如上述，乡以下的保甲是“乡（镇）内之编制”，表明保与甲都不成为一个行政层级，从而确立了县——乡两级制的行政格局，符合于孙中山《建国大纲》的精神。乡与镇同级，按行政院解释，人口散居的地方称乡，人口密集地方称镇。乡（镇）的设立标准，依照1941年8月公布的《乡（镇）组织暂行条例》规定，每乡（镇）以10保为原则，不得少于6保，多于15保。乡设乡务会议，以标榜合议制。乡的政权机构名称是乡公所，下设民政、警卫、经济、文化4股以及国民兵队，各股主任和国民兵队队长均由正、副乡（镇）长及其他行政人员兼充。而乡（镇）长1人兼任中心学校校长与国民兵队队长，实行所谓政治、教育、军事“三位一体”。
乡（镇）既然确定为基层政权，自应设立民意机关，其名称为乡（镇）民代表会，由每保选举代表两名组成。国民政府对于什么样的乡（镇）才有资格设立乡（镇）民代表会有一个规定，即必须在全县范围内均完成了下述自治事项：
一、健全机构（县政府、乡（镇）公所、保办公处依照《县各级组织纲要》的规定，调整充实完成，现任县各级干部人员全部经过训练）；
二、编查户口；
三、整理财政；
四、规定地价；
五、设立学校（每3保有一国民学校；每乡（镇）有一中心学校）；
六、推行合作（每3保有一合作分社，每两乡有一合作社，县有合作联社）；
七、办理警卫；
八、四权训练；
九、推进卫生（每3保有一卫生员，每两乡（镇）有一卫生所，县政府所在地设有卫生院）；
十、实行造产（乡镇造产事业至少有三种以上，每乡镇造产年收益达一万元以上）；
十一、开辟交通；十二、实施救恤。只有完全达到了以上十二项标准，省政府派员调查确实，报请内政部核准，才能设立乡（镇）民代表会。
如此高的标准，绝大多数县均不可能达到，而事实上却又据报有许多地方已经成立了乡（镇）民代表会，这正应了国民党中央在一份决议中的一句话：“只注重书面应付，而忽略实际工作”，“能成为一完全自治之县者，犹杳不可得”。
共和国建立后，撤销保甲制，县以下区划分为区、乡、村和区、街道/镇、居委会。村下有村民小组，居委会有居民小组
乡人民代表大会，是基层政权的核心所在。各地的乡人民政府成立，是以1950年12月，政务院颁布《乡（行政村）人民代表大会组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》作依据的。经过几年的土地改革，在“军事行动已经结束，土地改革已经彻底实现”的地方，并且在“各界人民有充分组织的地方，即实行普选，召开地方人民代表大会。
中华人民共和国第一部《宪法》规定：中国农村基层政权为乡、民族乡和镇；城市基层政权为不设区的市和市辖区。乡人民代表大会制度，系由各乡人大代表普选，听取乡人民政府的施政报告，选举正副乡长和乡人民委员会委员，选举本乡出席县第一届人大代表。讨论和决定本乡的大事。乡人民政府便这样产生了。这段时期，区乡政府的建立跟民国的区乡公所的区别就是“人民代表大会”取代“议事会”和“董事会”，实施全面的由社会组织管理向政府管理的形式递进，开始还能体现一定的民主管理形式。
1958年9月1日，一份《关于农村建立人民公社问题的决议》文件，拉动了人民公社时代的序幕。各地撤销区、乡、村，代替以政社合一的人民公社，下分管理区、生产大队、生产队
1961年，调整人民公社规模，恢复区，县以下的区划变为区-人民公社-生产大队，以生产大队为最小结算单位，下有生产队。各地以乡为单位纷纷成立人民公社。公社成为新一轮的基层政权，乡人民代表大会为社员代表大会取代。公社机构，设党委正、副书记，党委分设组织部、宣传部、检察委员会等部门。一乡一社，以集体所有制为主，亦有国营所有制。实行所谓的公社、大队、生产队三级管理，服从国家计划，完成国家各项任务的原则下独立经营、采取集体劳动、按劳分配原则。
公社初定时，实行“组织军事化、行动战斗化、生活集体化、家务劳动化”，时称“四化”。把农民的生产资料如土地、山林、果园、鱼塘、耕畜、生产设施、大农具、甚至把农民当初参股入社的股份基金全归公社所有，农民的一点私有财产被割掉。在“统一经营和分配、统一兴办副业和公益事业”的行动中，实际上被统一贫穷。公社的权力下放到生产大队，实行以大队为基础的三级核算体制。
公社后来以生产队一级做为支配核心，即“三级核算，队为基础”。强调“政治挂帅，思想领先”，经常开展“打鸣大放大字报大辩论”。文化大革命期间，常利用各种“会战”、组织“大兵团作战式的突击队”大搞拦河筑坝、挖河引水等水利工程建设。
1984年，撤销人民公社体制，恢复乡(镇)、村建制，重新回到民国初年的体制。
1991年开始，全国逐步开始撤销县辖区和合乡并镇
2000年开始，大量县城镇开始分拆为街道，同时行政村、居委会合并工作开始，村民小组和居民小组逐渐失去作用和消亡。
经过2000多年的发展，今天的县下区划体系逐渐形成了以街道/镇-（办事处）-行政村/社区二级或二级半制为核心的新的体系。
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