行政区划原本是国家为了巩固政权统治，而对国土进行划分，建立相应的政权机关进行分区管理的行为。但随着国家的发展，行政区划的结构和划分逐渐开始对一个国家的经济、社会、民族、文化等诸多领域产生影响。长期以来，规范我国行政区划的法律依据主要是《宪法》和国务院于1985年制定的《国务院关于行政区划管理的规定》（以下简称“《规定》”）。 近年来，许多地方的行政区划建置与地方经济发展不协调、不适应的问题日渐突出，在一定程度上制约了当地经济社会的发展。因此，一方面，越来越多的地方政府向国家申请变更行政区划建置，为经济发展创造更加有力的条件。例如，20世纪90年代以来，许多省、自治区进行“市地合并”改革，行政公署都变成了市；再如20世纪80-90年代，大量的县升格为市，在国家叫停“县改市”后，大量的县又变为区。另一方面，我国的行政区划制度本身也在不断发展，“地级市”、“县级市”、“副省级市”、“管委会”等新区划形态不断涌现。 这些新的区划形态已经突破了《宪法》规定，使得“市管县”是否违宪等问题在实践中引起了较大争议。同时，除了《宪法》和作为行政法规的《规定》对行政区域的划分和审批权限进行了简略规定外，在法律层面还没有关于行政区划的统一规范。现有依据的简单化、滞后性以及法律体系的断层，使得我国行政区划管理工作时常处于无法可依的境地，严重影响了行政区划的日常管理工作。 党的十八届四中全会指出：“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。”行政区划是治理国家的重要手段，是促进地区经济发展、提高行政管理能力、维护民族团结和社会稳定的关键因素。梳理清楚当今行政区划变更面临的主要法律问题，加快制定《行政区划法》，是完善行政区划变更制度、使区划设置与经济社会发展相适应的当务之急。 一、行政区划隔级决定忽视了地方权力机关自主管理权力 依据《宪法》规定，国务院决定省、自治区、直辖市的区域划分，决定自治州、县、自治县、市的建置和区域划分；省、自治区、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分。隔级决定是指国务院越过省、自治区、直辖市的权力机关和行政机关，直接决定省、自治区、直辖市内部的行政区划变更，以及省、自治区、直辖市的人民政府越过较大市和县级的权力机关和行政机关，直接决定乡、民族乡、镇的行政区划变更。 从理论上讲，隔级决定更有利于统筹规划，均衡地方的利益博弈。但在实践中，隔级决定也影响了地方对区划变更进行自主管理和决定的权力，产生了很大的负面作用。 例如，2010年北京市进行了区划变更，将崇文区与东城区进行合并，将宣武区与西城区进行合并。虽然这次区划调整由中央直接决策，北京市委具体组织实施。但是，直到国务院下发《国务院关于同意北京市调整部分行政区划的批复》（国函[2010]55号），北京市人大及其常委会都未得到任何表达意见的机会，北京市的其他国家机关和绝大多数市民也不知情，有种“突然”的感觉。[①] 依据《宪法》第89条规定，国务院有权批准省、自治区、直辖市的区域划分。从实践来看，我国绝大多数行政区划的变更也都是经地方权力机关或行政机关向国务院提出申请，由国务院审核、批准来变更的。 但同时，《宪法》第104条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”行政区划的变更关系到一方政权的组织架构、管理效率、经济发展、社会稳定、民族团结等重要方面，属于地方的重大政治决策，地方人民代表大会及其常委会应当参与到本地行政区划变更的决策中，对本地区行政区划的变更事项进行讨论并拥有最终决定权。此外，省、自治区、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分，同样忽视了较大市和县级权力机关对本行政区域内的重大事项进行自主管理和决定的权力。 2010年北京市行政区划的变更就暴露出隔级决定忽视地方权力机关自主管理权的问题。今后，甚至还有可能发生这样的宪法危机：国务院试图变更一个地方的行政区划，但地方的权力机关不同意；或者，地方权力机关试图变更本地区内的行政区划，但国务院不批准。因此，在行政区划问题上，如何协调国务院和地方权力机关的权力，如何协调省级人民政府和较大市、县级权力机关的权力，都是亟需解决的现实问题。 二、地级市管辖区县不符合《宪法》的规定 （一）地级市管辖区县的现状 长期以来，我国对行政区划的管理多依赖于政策和行政手段的调控，依靠中央政府和省级政府的审批，[②]缺乏法治思维和依法管理的依据。对行政区划实行政策调控有利于中央对地方、上级对下级的控制，但其缺乏稳定性和可预期性，随意性较大。 长久以往，我国行政区划的设置早已脱离了《宪法》的规定。例如，地级市管辖区县、直辖市管辖自治县、市和市辖区管辖乡镇等都是《宪法》没有规定但又普遍存在的。其中，争议最大的是地级市管辖区县的问题。 在1982年以前，县由省级政府及其派出机关管辖。当时，省级政府能够有效管理所辖县的事务，主要是依靠大量的派出机关。但到了1982年，中共中央第51号文件作出了改革地区体制、实行市领导县体制的决定后，地级市管辖区县首先在江苏省试点。 随后中央又发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”，并把此作为1983年地方政府改革的一项重要内容。从此，地级市管辖区县体制开始在全国广泛推行。截至2013年底，全国共有1 613个县（包含自治县等）中有1 268个县属于地级及以上城市管辖，占78.6%；290个地级及以上城市中263个管辖着县，占90.7%。[③] 我国《宪法》设计的地方行政区划主要有省、县、乡三级体制，地级市管辖区县常态化后，多了一级地方政权，就成了省、市、县、乡四级体制。这种体制在理论上和实践中引起了较大争议。 许多学者对这种与《宪法》规定不符的四级体制进行了批评： 首先，这种体制增加了管理层次，提高了管理成本，降低了行政效率。 其次，绝大多数地级市规模小，辐射功能弱，不但未能带动所辖县的经济社会发展，反而普遍存在着市“挤压”县的现象。 再次，市管县是计划经济的产物，其目标主要是为中心城市服务，客观上县成了地级市的附属行政单位，市里依靠行政权力将财政收支的压力，通过层层分解压到了基层，从而使市县矛盾在市场经济条件下愈发突显出来。 最后，市管县体制违背城乡分治这一国际通行的发展规律，也背离了以市带县、工农互补的初衷，造成重工轻农、厚城薄乡的奇怪格局。[④] 但不能否认的是，1982年《宪法》所规定的省直接管县是建立在设有大量省的派出机关的前提之下。截至2014年底，我国的省级派出机关仅剩下12个，[⑤]从现有条件来看，回归省直接管县的体制存在诸多困难和问题： 第一，省难以实施有效的管理。 当一个省级政府需要直接面对几十个甚至一百多个县政府时，实施有效管理是难以做到的。[⑥] 第二，不利于控制基层权力。 省直接管县的体制会削弱对县级政府的监督，无法对地方形成有效的制衡，易造成地方失控、监管真空，从而削弱中央对地方的控制。 （二）地级市管辖区县违反《宪法》规定 在法治国家，行政区划的有关事项，均由一国《宪法》或宪法性法律加以规范。但因为《宪法》的层级太高且不易修改，就使得实践中时常产生一些行政区划的设置是否违宪的争议。不论地级市管辖区县体制在客观上的利弊，地级市管辖区县在法律层面是否符合我国《宪法》的规定，也存在很大的争议。笔者认为，通过《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《立法法》，对“较大的市”进行体系解释，可以得出地级市管辖区县体制不符合《宪法》规定的结论。 《宪法》第30条规定：“中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。”根据该条规定，“市”分为直辖市、市和较大的市三类，且仅有直辖市和较大的市才能设区、设县。 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《立法法》中又将“市”分为设区的市和不设区的市。同时在多处同一法律条文中提及有省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市，国务院批准的较大的市。此外，《立法法》还提及“在以上三类市以外，其他设区的市……”。 以上各类“市”的概念中，不设区的市较易理解，即为县级市。依据《宪法》第30条规定，设区的市应当包括直辖市和较大市。对于直辖市的外延也没有争议，争议的焦点在于较大市的外延。毫无疑问，国务院批准的较大的市是较大市；根据“举轻以明重”的法理原则和体系解释，省、自治区的人民政府所在地的市和经济特区所在地的市也应为设区的市，属于较大的市。那么，其他设区的市自然不属于较大的市的范畴，否则较大市须经国务院批准的规定将失去意义。因此，其他的市设区就不符合《宪法》第30条的规定。 在2000年制定《立法法》时，《立法法》中所提及的其他设区的市就是指现实中的地级市。《立法法》这样规定，是因为2000年之前我国拥有大量的地级市。为了回应这种现实情况，规范地级市的立法权，《立法法》才提出了“其他设区的市”这一概念。 综上所述，通过对我国《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《立法法》的规定进行体系解释，我国行政区划中的“市”应包括设区的市和不设区的市，不设区的市是县级市，设区的市应包括直辖市和较大市。较大市应包括省、自治区人民政府所在地的市，国务院批准的较大的市和经济特区所在地的市。因此，地级市管辖区县的体制缺乏明确的《宪法》依据。 三、行政区划变更的程序不完善 （一）行政区划变更的申请、审批程序不健全 目前，规范我国行政区划的主要程序依据是国务院于1985年发布的《规定》和民政部2004年发布的《民政部关于行政区划调整变更审批程序和纪律的规定》。但二者作为现行行政区划变更的主要规定，内容显得过于简陋、滞后。 首先，《规定》是行政区划变更的主要法律渊源，但从形式上看，《规定》只有简单的十个条文，且多为原则性规定，是对我国《宪法》规定的具体化。《规定》仅言明了相关主体的审批权限，并未规定具体哪个主体有申请行政区划变更的权力、由谁负责逐级上报审批等具体变更程序。因此，从形式上和内容上看，《规定》都缺乏可操作性。 其次，民政部于2004年发布了《民政部关于行政区划调整变更审批程序和纪律的规定》，对县级以上行政区划单位的变更审批程序进行了框架性规定，简要地把审批程序分为制定计划、审核、批准、建档和监督等步骤，但对如何申请、如何审核、如何建档、如何监督等均无具体规定，更没有涉及到负责主体、审批期限和法律责任等方面的内容。[⑦] 行政区划变更程序规定的不健全，导致了实践中各地方操作混乱，社会矛盾多发，处理不好就有可能损害相关主体的利益。因此，我国行政区划变更究竟应通过什么程序来申请、审批，如何兼顾国家和地方、上级和下级的利益等都是亟需明确的内容。 （二）行政区划变更程序的公众参与不足 “在行政区划制度中，设置程序具有重要地位，行政区划的设置是否民主、理性、公正，在相当程度上是由程序决定的。”[⑧]“法治的本质和实现离不开程序，法律的程序具有其独立的价值。”[⑨]我国行政区划的变更，除了申请、审批程序不健全外，还存在公众与社会参与不足的问题。 行政区域变更不只是地理区域的变化，更重要的是国家政权机关统治和管理形式的变化，行政区域变更既涉及国家机关相互之间的关系，也涉及国家机关与公民之间的关系。我国行政区划的变更完全依靠国家机关的提议、审批等内部程序进行，对公众是不开放的，缺乏民主参与、专家论证、风险评估等必要环节，甚至地方权力机关都无权决定辖区内区划的变更。现行的行政区划变更程序很难达到民主、科学的要求。 此外，“行政区划法律制度的不完善，特别是行政区划变更不对公众开放，给地方政府官员留下了较大的行动空间，使得行政区划变更很容易成为政府官员追求政绩、扩大权力的一种便捷方式”，[⑩]也导致行政区划的变更往往单纯考虑经济因素，而忽视了文化、历史、民生等方面的因素，容易牺牲被变更辖区居民的利益，引发社会矛盾。 四、加快行政区划立法，完善行政区划变更体制 党的十八届四中全会指出：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。”完善行政区划变更体制，就需要在已有规定的基础上，将实践证明有效的制度、机制规定在法律中，使行政区划变更体制能够适应社会经济的发展，行政区划工作能够有法可依。 （一）制定《行政区划法》 我国目前尚未出台统一规定行政区划的法律，只有《宪法》和《规定》对行政区划的层级、变更时的审批权限进行了简单规定。制定《行政区划法》具有现实必要性。 首先，宪法和行政法规之间的断层使得行政区划管理工作有法难依。目前，《宪法》对行政区划的层级和审批主体进行了简略规定，而各级民政部门主要依据《规定》对行政区划进行管理，而在法律层面没有任何行政区划管理的规定，行政法规与宪法之间出现了断层，导致民政部门的工作有法难依。 其次，《规定》的层级较低，很多内容无法在行政法规层面进行规范。国务院于1985年制定的《规定》属于行政法规，它的层级较低，无法从宏观层面对行政区划的设定权限进行统一规范，比如对于我国特别行政区、省级行政区划的建置等，《规定》都无法涉及。 最后，行政区划的法律制度陈旧落后、不够完备。改革开放以来，我国行政区划的法制建设明显加强，尽管除了《宪法》作为我国行政区划变更与管理的基本依据以外，国务院还颁布了《关于行政区划管理的规定》、《关于地名命名的暂行规定》、《关于调整设镇标准的报告》、《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》、《关于调整设市标准的报告》以及《行政区域边界争议处理条例》等文件。但就总体而言，这些规定陈旧落后，碎片化严重，对于依法治国、依法行政的一些新要求，以及行政区划变更等实践中出现的一些新问题不能及时规范，影响行政区划管理工作。 因此，为促进行我国行政区划由政策调控到法律调控的转型，保证行政区划变更的有序进行和各级国家机关有效行使宪法和法律职权，维护公民的合法权利，我国有必要制定一部综合性的对行政区划重大问题进行全方位规定的法律，以对行政区划相关事项给予全面的、科学的规范。具体而言，《行政区划法》应规定行政区划的基本原则和基本制度，明确我国行政区划的结构和层级，明确行政区划变更的权限、标准和程序，规范行政区域变更过渡期国家机关权力交接程序，建立违反行政区划变更程序的责任追究制度。 （二）扩大行政区划变更的管理主体 一些西方国家把行政区划的变更分成两类：“成立自治市、市县合并、成立专区政府等事务，一般作为政治性事务处理，通常由地方议会投票决定，或由区域内所有的居民公投决定；而对于行政边界变动、行政功能转移等行政区划调整，由于这些事务与自治关联不大，普遍由行政部门或地方议会决定，当然辖区居民仍有参与权。”[11]行政区划的变更不仅是行政区域的地理变动，更切实涉及到经济发展、社会稳定、百姓利益、城镇规划等实质问题。 我国传统上行政区划的管理权主要集中在中央政府，目前这种集权的管理模式已不太适合区域经济社会的多样化、差异化发展需求和民主理念，暴露出诸多弊病，需要改革。 《宪法》第104条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。”对本辖区内的行政区划进行变更，当然属于本行政区域内的重大事项。行政区划的变更，有必要建立人大常委会参与机制，应当让人大常委会参与行政区划变更的方案制定和论证、审批等程序，并“就行政区域变更期间有关国家机关如何继续依法行使职权、如何处理国家机关之间的关系、如何处理国家机关（特别是公、检、法机关）与公民之间的关系等事项，提出政策性的指导意见。”[12] （三）区分主动变更和依申请变更，隔级主动变更由地方权力机关作出最终决定 隔级决定是我国行政区划变更的主要制度。实践当中，我国行政区划的变更绝大多数情况下都是有权机关依据地方的申请，从而作出变更行政区划的决定。但有时，上级需要从战略发展、区域经济协调等角度，对所辖区域作出统一规划和部署，从而主动变更下级的行政区划。主动变更与依申请变更在审批主体、程序等方面都有所不同。因此，为解决隔级决定制度忽视地方权力机关自主管理权的问题，及完善行政区划变更机制，区分主动变更和依申请变更具有重要意义。 具体来说，主动变更是指上级权力机关或行政机关从区域发展的大局出发，依据《宪法》赋予的权限，根据行政区划的相关标准，在下级权力机关和行政机关未申请变更行政区划的情形下，直接变更下级行政区划的建置和区域划分。 应当指出，主动变更必须遵循必要性原则，即只有在出于所辖区域内国防、社会、经济、民族、军事等重要利益因素，确有必要变更的，上级权力机关或行政机关才能主动变更下级单位的行政区划。在主动变更的情况下，下级权力机关或行政机关往往无法从大局出发，考虑到行政区划变更的必要性。例如，1997年，第八届中国人民代表大会第五次会议决定成立重庆直辖市，这一主动变更就是国家对整个西南地区的规划、发展做出的战略部署。 但是，在隔级主动变更的情形下，应当尊重地方的自主管理权，由地方权力机关对本辖区范围内的重大事务作出最终决定。如国务院将北京市东城区与崇文区合并，将西城区与宣武区合并时，应当由北京市人大常委会作出最终决定。因此，隔级主动变更应当经过被变更主体的上一级人大常委会的同意，上一级人大常委会不同意的，应报请相应权力机关决定。具体而言： 第一，全国人民代表大会批准省、自治区和直辖市的建置； 第二，省、自治区、直辖市的区域划分，自治州、县、自治县、市的建置和区域划分，可由国务院提出变更方案，但须经省级人大常委会同意，省级人大常委会不同意的，报全国人大常委会决定； 第三，乡、民族乡、镇的设立、撤销、合并、分立、更名和区域界线的变更，可由省级人民政府提出变更方案，须经县级人大常委会同意，县级人大常委会不同意的，报省级人大常委会决定； 第四，行政公署、区公所、街道办事处的撤销、更名、驻地迁移，由依法批准设立各该派出机关的人民政府决定。 依申请变更是指地方权力机关或行政机关向《宪法》规定的有权机关提出申请，有权机关根据行政区划变更的相关标准和程序进行审核，来决定是否准予变更。在依申请变更中，不存在上级行政机关忽视下级权力机关自主管理权的问题。全国人大、国务院和省、自治区、直辖市的人民政府应当依照《宪法》规定，对地方权力机关和人民政府提出变更行政区划的申请进行审核、批准。 总之，行政区划的变更应当区分主动变更和依申请变更。依申请变更是原则，主动变更是例外。在主动变更中，对隔级主动变更应当进行限制。 （四）完善行政区划的变更程序 我国行政区划的变更主要依靠行政机关的申请、审批等内部程序，并不对社会公众开放，缺乏民主参与和论证等环节。这样的行政区划变更程序很难达到民主、科学的要求，难以在最大程度上权衡好国家、地方和群众的利益。 有学者指出：“对于行政区划的实施程序，一是要建立一套民主的、开放的程序，保证民众和地方的参与，以充分考虑民众的利益和地方发展的需求；二是要设置科学的调查和论证程序，保证行政区划的调整科学合理。在实施手段方面，需要在传统行政审批的同时加入调查论证和成本效益分析的方法。”[13]行政区划的变更需要以理性为基础，以考虑各种影响因素和多方面的利益为前提，以科学论证为依据。行政区划变更，应当建立公民参与、专家论证和风险评估机制。 第一，建立行政区划变更的公民参与机制。 目前，行政区划变更多数是以政府为主导，以推动地方经济发展为目的的模式。“行政区划变更的创造性功能和民主参与过程被大大束缚，这并不是社会良性运行的特征。民主理念要求，任何重大行政决策必须接受公众监督并对公众负责，需要变自上而下的行政区划变更模式为自下而上的地方治理模式。”[14]行政区划变更需要与民主理念相衔接，这样才能增强行政区划变更的科学性，提高政府决策的合法性、合理性，提升地方治理的运行绩效。 在美国，特别行政区的设置，一般情况下由当地居民按照所在州的相关法律，向县政府申请，如果获得批准，再经居民投票同意，才可设立。[15] 德国基本法第29条第3款规定：“在新建州或合并州区域以及现有相关州域或州属关系将发生变更的部分地区，有半数以上投票同意时，全民公决通过。” 对于我国而言，建立行政区划变更的公民参与机制，应通过信息公开和听取公众意见的程序来实现。信息公开和听取公众意见是现代法治政府在制定公共政策、决定公共事务或采取对公众有影响的行动时必须遵守的程序。行政区划变更作为一项影响重大公共资源分配和公共服务程度的行政行为，必须纳入民主参与的机制。 具体而言，在信息公开方面，应当从三个方面着手： （1）申请与审批的公开：各级政府应将行政区划变更申请的受理及审批计划向社会公布，保证在作出决定之前广泛了解社会各界的态度并听取民众的意见。 （2）审批内容和论证依据的公开：对于行政区划变更申请的内容、专家论证报告、审批的阶段与期限等均应公开，接受公众监督。 （3）审批结果的公开：行政区划变更的方案在有权部门批准后，除了以通知或批复的形式下发给相关各级政府外，应当及时向社会公布，并告知相关利益主体提出异议的途径。听取公众意见，应当关注行政区划变更对相关区划范围内民众的影响，重点关心民众对文化历史、社会关系、公共服务产品、地域归属感等问题。在必要时，可以召开听证会的形式征求民众意见，听证结果则作为作出变更决定和方案的重要依据。 第二，建立行政区划变更的专家论证机制。 通过专家论证程序，可以对行政区划变更方案进行科学、全方位的论证和优化，使之成为行政区划变更决定的重要参考，从而实现行政区划变更的科学、合理与可行。论证行政区划变更时，应征询法学、经济学、行政管理学、民族学、地理学等相关领域专家的意见，以了解该变更在各方面的可行性与其他影响。 第三，建立行政区划变更的风险评估机制。 “2012年《国务院政府工作报告》提出加快建立健全行政决策风险评估机制，这无疑有利于有效提升政府管理水平。一个重大政策的制定，是关乎国家利益、百姓幸福的大事，所以建立包括社会稳定风险、环境风险、经济风险等在内的风险评估制度很有必要。”[16]行政区划变更应当由有权机关派出评估团队，就行政区划变更的社会、经济、民族、文化等方面的风险进行综合评估。评估报告应当全面公开，并作为作出变更决定和方案的重要依据。 建立公民参与、专家论证和风险评估机制，实际上夯实了行政区划变更的社会基础，有助于实现行政区划变更后社会稳定、经济效益等多重效果。 | 
