[陕西]“镇改市”的陕西试点 [复制链接]

恒口航拍照

为啥是这四个镇？

    陕西1000多个乡镇，为何要单独选择这四个做试点呢？
    陕西省发改委相关负责人曾对媒体表示，基于“兼顾区域平衡性，着眼未来成长性，突出试点代表性，注重政策连续性”的原则，陕西省统筹考虑3大区域资源禀赋、人口总量、经济规模、产业支撑、区位条件、发展潜力等因素，在关中东西两翼各选择1个试点镇、陕北陕南各选择1个试点镇开展试点。5年为期、动态管理，待条件成熟后逐步扩大试点范围。
    这四个镇子，都符合上述条件吗？让我们来挨个儿分析。
    众所周知，陕北是以能源产业为主导的。大柳塔镇位于陕西内蒙古毗邻区域，为能源化工重镇，是大型央企神东集团的所在地，能源化工产业一业独大，带动全局，有望培育成为省际区域性城市。预计2020年该镇年生产总值将达到340亿元，总人口约10万人。正如榆林市市长尉俊东所说，省委、省政府在大柳塔镇开展镇级小城市综合改革试验区建设，对于进一步优化区域经济发展结构、推进资源型地区转型升级具有重大意义。
    庄里镇位于全省中部，有望培育成为渭南、铜川、咸阳三市交界地带的区域小城市。2015年，这里的生产总值为83亿元，总人口10.3万，农民人均纯收入12725元。该镇目前的产业以装备制造、水泥建材、商贸物流为主，正在努力打造关中历史文化名镇、省级绿色工业新区、渭北生态宜居新城。
    蔡家坡镇位于关中平原西部地区，在杨凌和宝鸡中间，有条件成为关中城镇群的节点城市。全镇农村社会总产值181亿元，工业总产值达到257亿元，农民人均纯收入14333元，总人口约20万，形成了以汽车制造及汽车零部件加工等工业为主的产业集群。
    恒口镇位于陕南的安康市，是连接紫阳、汉阴、汉滨三县（区）的交通枢纽和商贸文化中心，有望培育成为月河川道城镇带上的支点城市。以移民搬迁推动人口集聚，以飞地经济促进发展，资源聚集优势明显。2015年全镇实现工农业总产值46.5亿元，农民人均收入9450元，产业以生态农业、工业加工、生物化工、商贸物流为主。
    省社科院经济研究所副所长吴刚表示：“这四个镇作为市级镇的试点，它突出的特点就是产业比较明晰。它们作为试点镇就是为了给它进行体制机制创新，在政策上给其进行松绑，使其产业发展的潜力重新释放出来。”
    当然，在享受市级镇试点所带来的各项政策和资金红利的同时，也要承担起相应的任务。对于上述四个镇，省上要求它们以赋予试点镇与人口和经济社会发展水平、发展潜力相适应的管理权限为核心，以推进人口集中、产业集聚、功能集成、要素集约为基本路径，以行政管理、经济生态、社会管理、公共服务等领域体制机制创新为动力，加快培育一批实力较强、功能完备、管理科学的镇级市，为全省新型城镇化探索积累可复制、可推广的成熟经验。

   能带来哪些实惠？

    “最显而易见的实惠，莫过于每年1000万元的扶持资金和1000亩城乡建设用地增减挂钩指标了。”恒口示范区党工委副书记、管委会主任刘全生描述道。在解决发展短板上，恒口被赋予了县级经济社会管理权限。在此基础上，他们积极发挥示范区投资发展公司投融资平台作用，用当地政府的“小资金”有效撬动社会“大资金”，进一步打造投资凹地效应寻求新发展。
    借助“小城市培育试点”，恒口正依靠“无形之手”搅动发展经济活水，优先发展以装备制造、古镇旅游、现代物流为支柱的新型产业，改造提升当地富硒食品、生物化工等传统产业，加快工业产业园区、飞地经济园区和现代农业园区三大园区建设。借助近年来陕南移民搬迁、当地学校、医院、公路等公共服务设施的不断完善，安康副中心城市构架基本形成。
    安康鸿盛现代农业园区党政办主任李永忠，对于恒口成为小城市培育试点持积极的态度：“2012年恒口示范区成立以后，我们鸿盛现代农业园区得到了政府更大的扶持和政策、资金、项目上的支持，在我们农产品的生产、加工和流通各个方面，他们提供了很多便利的条件，特别是现代农业冷链物流项目，也是列入了示范区2014年一个重点建设项目，投资5000万元筹划的，通过专项资金给了我们300万元的资金扶持，支持我们的项目建设。”
    事实上，为做好小城市培育工作，陕西省分别从机构设置、财税政策、要素保障和依法治理方面有针对性地提出了五条保障措施：
    首先，是围绕构建“小政府、大社会”治理模式的目标，按照“精简、统一、效能”的原则，鼓励机构职能整合、一套人马多块牌子。选优配强试点镇党政领导班子，党委书记一般由县（市、区）级党政领导班子成员兼任。以恒口为例，目前示范区的党工委书记一职便由安康市委常委、汉滨区委书记王孝成兼任。
    其次，是财政方面的支持。省上目前正在试点镇加快建立一级财政体制。试点镇土地出让净收益县（市、区）留成部分和在试点镇征收的城镇基础设施配套费，全额返还用于试点镇建设。由政府、银行和社会资本共同发起设立小城市培育发展基金，主要用于试点镇基础设施、园区建设和产业培育、公共服务能力提升。
    第三，是土地和金融方面的政策。建立试点镇建设用地保障制度，协调金融机构加大信贷支持力度，鼓励金融机构到试点镇设立分支机构，支持有条件的试点镇设立村镇银行和小额贷款公司。优先推动教育、医疗资源向试点镇倾斜。
    第四，省委、省政府要求试点镇所在各县进一步加大简政放权力度，赋予前者相应的经济类项目审批、核准、备案权和市政设施、市容交通、社会治安、就业社保、户籍管理等方面的社会管理权。
    最后，是建立小城市培育试点年度绩效考核奖励机制和动态管理机制。
    “就我个人最近几年在恒口这个地方的工作经验，我认为镇一级的小城市要发展，还需要两点，一个是建立全省的帮扶机制，最好能让省上那些实权部门帮助四个镇发展；第二是在各种政策上的倾斜，比如土地指标、项目、资金、人才等方面。只有这样，这四个试点镇才能够更放心大胆地走下去，为省委、省政府的下一步计划提供可复制的经验。”恒口示范区党政综合办主任潘仁良在采访的最后说道。

        “镇改市”是镇一级摆脱发展束缚的重要体制性变革，但是各实验区在稳步推进各项建设工作中仍然面临着巨大挑战。作为贯通陕西各条要塞上的这几个经济重镇，幅员辽阔、人口众多，但作为乡镇发展起来的这些小城市综合改革试验区却不得不面对许多限制与尴尬。

关中西部渭水两岸的工业重镇蔡家坡

   强镇扩权，好说难做

    “小马拉大车、大脚穿小鞋”，当前的要素配置与经济规模不匹配、管理力量与城镇规模不匹配、生活品质与居民需求不匹配等问题普遍出现在这几个小城市综合改革试验区。
    这些特大镇不仅人口多，更重要的是它的经济发展迅速，其经济总量、城镇收入甚至比一些县或者城区都要高。但是，作为一个镇，所拥有的管理权限和它的级别过低使得行政效力不足，出现“小马拉大车”的问题。
    小城市培育的核心是赋予试点镇以相适应的发展管理权限，按照城市的标准建设管理试点镇，其本质就是要推进体制创新。通过持续推行的行政体制改革，试点镇纷纷改变了之前领导班子“两张皮”的情况，“四班五局”的领导体系逐步走上正轨，权利统一，职权分明。
    陕西省的这四个试点镇，大柳塔镇人口达10.4万人、庄里镇10.3万人相对较少，而蔡家坡镇和恒口镇人口都在21万人以上，但本地人口仅仅几万人。往往政府在进行职位编制的时候，是按照本地人口的数量进行编制的，这就造成现行的基层政府工作人员数量过少，但需要对接的上一级政府部门又太多，出现一人身兼数职的情况。基层行政人员严重不足，不得不长期以聘请“社工”的方式负担起相应公共服务。由于缺少相应的行政权限，“责任如西瓜、权限如芝麻”，公共服务很难跟上。无论是庄里镇还是蔡家坡镇，当地的社会管理任务都很重，但现有的工作力量远远无法满足日常工作管理需要。
    虽然通过扩权强镇下放了不少权限，但下放的普遍以责任类权限居多，事权、人权、财权不匹配，责权利不对等的现象尤为突出。如项目审批没有审批权限端口，影响了项目建设进度。资金拨付必须通过县级财政，不能做到直通车。教育上的校园安全下放到了镇上，但人事考核权仍归县级管理。公安、市场监管等权限只是委托行使，活力不够，在实施中仍存在很多障碍。虽然当前从省到市都出台了相关扶持政策，但许多政策没有完全落实到位，亟待在人才、土地、资金、管理权限、干部使用等诸多方面深化改革。

镇改市强调“有序”，不能“跃进”

    加快推进改革绝非一哄而起，犹要强调“有序”二字。
    全国人大常委、财政经济委员会副主任委员、民建中央副主席辜胜阻表示：“历史上有过教训，上世纪90年代县改市之所以停滞了，就是因为改革一哄而起出现了一些虚假现象，特大镇改市一定要根据特大镇自身的条件以及功能定位来综合考虑是否设市，中小城市的形成要依靠市场的力量，政府起的是引导作用，要有序地通过强基、扩权、改制、增民、完善基础设施和公共服务等一系列步骤来逐步发展中小城市。”
    对于这四个小城市培育试点的改革，首当其冲一定要把它纳入县域经济的发展中来。因为这些“西部重镇”往往对周边地区带有很强的辐射带动作用，只有把它作为县域经济发展的重要一环来推进，才能真正以此为核心“盘活”该辖区内的资源与经济。无论是庄里、恒口还是蔡家坡，大多人口构成都分布为两个方面，一类是居住在山区周边的当地人迁移而来，另一类是由老牌的工业国企带来的产业工人，因此解决这两类人的归属感问题也是逐步留住人口，并且不断吸引外来有生力量的重要抓手。
    陕西省社科院研究员张宝通认为：强镇扩权不能简单地去扩，而是要运用网格化或者智慧化管理，运用新的现代化的治理手段，去提高政府的管理效率，也就是“小政府大服务”、“小政府大市场”的问题。特大镇改革不是说要把它变大，而是要把它的效率和服务功能提高。要把原本的乡镇改造成“镇级市”，城区内水、电、路、气、通信不完善问题，城市建筑特色、景观风貌、整体效果提升问题，教育、文体、卫生、民生保障等社会事业滞后问题都要逐步有序推进。
    发挥规划引领“风向标”，不断完善城市功能是未来镇改市过程中的核心。因此，树立长远规划、系统规划、科学规划的理念，进一步强化规划引领，抓好编制与执行两个环节对镇改市的意义非常重大。
    采访中的几个镇级管理者认为：按照镇级小城市的标准要求，以更大范围和视野来研究发展战略、空间布局、功能定位和总体规划，科学制定土地利用、产业培育、社会发展、生态建设等专项规划和基础设施、地下空间、管网建设等子规划，不断提高规划的科学性、系统性和前瞻性是镇改市过程中的必要内容。
    在扎实推进改革的各个项目过程中，庄里镇党委书记王永丽说：“今后的改革重点仍然在提升管理水平与细化管理层级上面，要把区域内的各项基础设施做大做强，对于正在实施或计划实施的项目要加大考核力度，有压力才能有动力。”

        对于陕西4个镇级小城市综合试验区来说，从镇向市的转变，既是政府的引导方向，也是当地人民的迫切需求：让企业有更多机会，让百姓享受高品质教育医疗，让城市便捷优美……每一个能让群众感受到的小小的确定的幸福，都是小城市的努力目标。

庄里镇

小镇的日子更迷人

    9月，总投资4亿多元的蔡家坡教育中心落成，迎来第一批高中生和初中学生。作为蔡家坡提升教育功能的重要举措，蔡家坡教育中心整合蔡家坡镇原有的一个高中和两个初中，设立高中部和初中部。崭新的校园按照陕西省示范高中和城市寄宿制初中标准建设，硬件设施一举改变过去落后的局面。今年秋季开学，共招收87个教学班，学生3923人。
    “校园漂亮的跟电视上大城市的校园一样样的。”10月25日，微雨中在操场上运动的孩子们兴奋地说。让学生和家长们感到放心的，则是这里已经成为北大附属实验学校的合作学校，将享有北大附属实验学校的教育资源。
    提升城市公共服务配套设施，几乎是4个试验区公共的行动。这一点对于蔡家坡来说尤为突出：2015年蔡家坡镇工业化水平达到75%，城镇化与工业化之比为0.76，远远低于国际公认的1.4-1.5的合理区间。为了提升城市功能，从2015年开始，蔡家坡教育、医疗、交通、文化设施等城市公共服务配套全面升级。
    对于已经在蔡家坡生活了几十年的蔡家坡教育中心高中部办公室孙老师来说，镇上的变化如同学校的变化一样，让人目不暇接：“各个方面都变得比以前好了，小地方的日子不见得就比大城市差。”
    而在庄里镇，第一栋商业综合体正拔地而起，预计明年5月开业。“庄里镇有很多在企业工作的人，却没有像样的商业设施为这些人服务。我用这些年从事物流行业挣的钱，投到美华商业综合体这个项目上。”这个项目负责人邢大勇介绍说。
    去年6月，邢大勇的项目正式开工，7月，庄里被宣布为镇级小城市综合试验区。“这对我可是好消息。变成小城市后，人口会越来越多，对高品质的商业需求肯定会增加。”邢大勇对项目的未来充满信心。

迟早切块设区或者设市。

小城市掀起大文化

    在大学毕业生杨珂看来，蔡家坡从镇到城市的距离，也许就是文化。
    在蔡家坡城市展示中心工作的杨珂可以说是最早接触蔡家坡未来的一群人，她向来到这里的客商、群众代表、媒体介绍着蔡家坡城市规划的每一个细节：关中西咸旅游集散中心、五丈原三国文化体验区、丝绸之路主题公园、渭河两岸休闲观光带产业示范区、渭河生态颐养中心、城市商业核心区、城市CBD、汽车文化主题公园、环城公园等九大项目体系，有4个已经动工建设。
    继工业重镇之后，作为城市的蔡家坡正在狠补文化这一课。其中，以五丈原诸葛亮文化为依托，蔡家坡打造的五丈原三国文化旅游产业示范区，无疑是文化底蕴深厚的旅游项目之一，将文化、深度体验旅游和城市发展融合为一。
    “作为年轻人，我非常期待五丈原三国文化体验区那条亚洲最大的人工瀑布和渭河两岸休闲观光带，一个是进入蔡家坡的醒目名片，一个给咱市民提供了高水准的休闲场所。”杨珂说。
    用文化提升城市价值，延续历史文脉，引领城市现代服务业的发展，是由镇向小城市升级的一个新路径。
    在庄里，保存完好的明清十二巷成为盘活老城区商业资源，提升城市特色商业文化的重要承载地；八路军120师誓师纪念地、胡景翼故居、立城中学藏书楼等历史红色文化资源在城市化过程中被继承延伸，成为陕西红色经典历史文化旅游路线的重要组成部分。
    在恒口，以“河文化、船文化、茶文化、丝文化”为主要内容的文化品牌被进一步提升，把当地风土风俗与自然山水资源有机结合，使山水生态与人文景观融为一体、城市功能和城市形象珠联璧合、现代文明与古镇风貌交相辉映，秦巴山水之间的“小江南”呼之欲出。
    在大柳塔，以煤炭文化为引领，发展现代工业旅游，一座全国一流的煤炭博物馆提升发展日程。柳塔东山森林公园、西山城市运动公园、活鸡兔川湿地公园和乌兰木伦河岸慢行系统等一系列生态与文化结合之作，刷新人们对这座煤炭之镇的印象。
    无论是发展产业，还是大规模城市建设，对于陕西4个镇级小城市综合试验区来说，从镇向市的转变，既是政府的引导方向，也是当地人民的迫切需求：让企业有更多机会，让百姓享受高品质教育医疗，让城市便捷优美……每一个能让群众感受到的小小的确定的幸福，都是小城市的努力目标。

大柳塔东山城市森林公园

安康市汉滨区总面积3646平方公里，城市建成区面积29平方公里，辖25个镇4个办事处，总人口102万，其中农业人口80万。

按此规模，恒口完全可以设区，东西分汉滨。

赵日天:迟早切块设区或者设市。 (2016-11-02 16:54) 

对，迟早切块。

锦界镇、交口河镇、玉华镇、亭口镇、竹林关镇、阳平关镇等都需要。

没想到陕西还有几个这么牛的镇。

不可能镇改市，只可能切块设立县级市。。。

镇改市的提出，主要原因是体制内责、权、利益分配受行政层级制约后的冲突造成的现实要求。并非城市化发展到某个阶段后的必然选择。所以打着城市化这杆冠冕堂皇的大旗，行权利博弈之龌龊。非为社会之发展，实为社会各阶层和不同利益集团的利益斗争。
不要再掩耳盗铃了！

连江浙沪粤的“镇改市”都没有施行，更别说西部内陆的陕西了。

未央小色狼:不可能镇改市，只可能切块设立县级市。。。 (2016-11-02 20:28) 

蔡家坡和恒口可以设区，庄里和大柳塔可以设市。

hand:安康市汉滨区总面积3646平方公里，城市建成区面积29平方公里，辖25个镇4个办事处，总人口102万，其中农业人口80万。
按此规模，恒口完全可以设区，东西分汉滨。 (2016-11-02 17:31) 

非常有可能！

建议楼主看看最新的卫星地图。恒口，呵呵，一个很普通的镇，根本没有那么多人。

恒口可合并大同（镇）改区。