行政区划体制创新要顺应经济发展
文/戴均良
加强行政区划调整变更的规划和论证工作，使每一件行政区划调整事项更加科学合理，对经济社会发展和国家长治久安具有重要而深远的影响。
调整变更行政区划要为先进生产力服务
研究制定行政区划调整变更规划是实现行政区划调整变更科学化的重要措施，是行政区划更好地为经济社会发展服务特别是为发展先进生产力服务的客观要求。之所以要研究制定行政区划调整变更规划，首先是因为现行行政区划设置存在不合理的问题，有些地方不适应发展变化着的新形势要求，必须逐步适时进行调整，否则就会制约经济社会的发展。研究制定区划调整变更规划之所以具有非常重要的意义，其根本原因是因为行政区划在国家政治经济和社会生活中具有非常重大的影响，行政区划调整变更牵一发而动全身，调整得科学合理就会极大地促进经济的发展和社会的进步，调整得不合理则会给经济建设造成重大损失，严重的还会引起社会的动荡不安。
行政区划是国家结构的一种基本组织形式，是中央政府统治和管理全国各地的一个基本的有效手段。因此，国家的地方政治体制、经济体制、行政体制、司法体制等各种经济社会管理体制都与行政区划密切相关，行政区划建制设置的布局对地方经济发展速度、行政管理效率和社会稳定都有着直接影响。所以历朝历代的中央政府都很重视行政区划，把它称之为经天纬地之事务，也就是治国安邦的大政。
一般而言，一个国家的行政区划基本框架一经确立，常常是相对稳定的，一般会长期沿袭下来。这个相对稳定的规律是由一个国家的自然地理条件、行政管理能力和传统历史文化决定的。但是，行政区划的稳定是相对的，是就其基本框架也就是整个体系而言的，而变动则是绝对的，特别是一个个具体的行政区划建制单元则是不可避免地会有所调整、有所变更，这是政治经济形势发展变化的必然要求。特别是立国之初或是社会重大转型时期，一般都会较多地调整变更行政区划。
历史上之所以会不断有调整变更行政区划的事项，其根本目的是为了方便和巩固国家的统治与管理。而新形势下之所以要逐步调整变更行政区划则主要是为了适应并促进经济的发展，为了使行政区划设置更好地更有效地为发展先进的生产力服务。这是由今天的时代背景和历史条件决定的。一个国家、一个朝代的行政区划设置模式归根到底取决于当时的历史条件，这个历史条件包括当时的地域范围、自然地理状况、生产力水平、交通通讯能力、民族分布、政治制度等等内容，如果这些条件发生了重大性的变化，行政区划设置模式也应该相应有所调整，否则就会制约经济社会的发展。我国目前已进入了经济社会大转型时期，客观形势已经发生并将进一步发生重大变化。二十世纪八十年代改革开放以来，我国生产力水平有了较大的提高，经济管理体制发生了重大变化，特别是交通通讯条件发生了根本性改善。正因为如此，近一段时间以来，地方要求调整行政区划的事项越来越多，要求改革行政区划体制的呼声日益强烈。但如果不对行政区划的调整变更进行科学规划和周密论证的话，就有可能出现行政区划调整不科学不合理的问题，甚至会造成设了撤、撤了设的反复。新中国成立以来五十余年行政区划调整变更最严重的两条教训都在于此，其一，由乡镇体制到人民公社体制再由人民公社体制回到乡镇体制的反复，其二，设市设镇工作时冷时热的三次大起大落，其根本原因就是没有正确认识和把握经济社会发展客观规律，没有对行政区划调整变更进行深入的战略研究和长远的科学规划。我们要吸取历史教训，高度重视行政区划的战略研究和科学规划问题，大力加强战略研究，切实搞好调整变更总体规划，从而能够真正科学合理地调整变更行政区划，避免出现头痛医头、脚痛医脚、反复调整的问题。
跳出部门界线，从政府角度看区划调整
今年民函｛2003｝73号文件下发后，有的同志说，搞发展规划是计委的事情，搞城市建设规划是建设部门的事情，民政部门搞不了这个规划。这实际上是一种误解。计委负责的规划是经济社会发展的综合规划，建设部门搞的规划是市镇建制设立以后一个个市镇怎么建设的规划，而行政区划设置与调整规划，比如哪里该设市、哪里该设镇，哪里的行政区划建制需要调整，则是民政部门所承担的行政区划管理的任务。当然，这不是说民政部门在制定区划规划上要一家包揽，而是必须依靠有关部门的配合和支持。更为重要的是，制定行政区划调整变更规划不是部门行为而是政府行为，因为行政区划调整变更的对象就是地方各级政府，而不是具体的社会人员，也不是具体的社会事务，民政部门是代表政府研究制定这个规划，规划方案最终要由政府审定，这一点与其它民政业务工作有很大的不同。正如民政部领导同志近日所指出的，行政区划管理虽然是民政部门的一项业务工作，但行政区划的调整变更决不是民政部门一家的意志，而是政府和社会各方面意志的共同体现。所以，各级民政部门在研究制定行政区划规划工作方面，首先是要跳出部门境界，要登高望远，放眼全局，站在政府的立场而非部门的角度来研究制定这个规划。实际上很多省区为制定好这个规划成立了领导小组，由省长或副省长任组长，民政、计委、建设等有关单位作为成员单位参加，具体工作由民政厅负责。各级民政部门既是人民政府主管行政区划的职能部门，就应该积极主动地发挥好职能部门作用，为政府最终制定出科学合理的行政区划调整变更规划当好参谋，出好主意。民政部对这项工作给予了高度重视，部长和分管副部长亲自挂帅组织专家研究论证，指导规划工作。各省区民政厅局理所当然地要切实负起责来，尽早开展规划工作，而不能畏首畏尾，裹足不前。
这次研究制定区划规划是行政区划管理工作的头一次，目的是要为今后的行政区划调整变更提供科学依据，努力把行政区划调整得更科学更合理一些，使行政区划能够更好地为经济社会发展服务，更有利于降低管理成本而提高管理效率，更有利于促进国家的长治久安和社会的稳定。因此研究制定这个规划，必须从经济社会发展的全局和长远要求出发，深入透彻研究现行行政区划存在的问题，科学研究分析客观形势发展对行政区划提出的要求，在深刻了解和把握经济社会发展形势与走势、透彻分析和掌握现行行政区划存在问题和改革要求的基础上，研究确立全国全省的行政区划调整变更规划方案。这个规划方案既要有远景的宏观的设想，又要有阶段性的具体实施措施和步骤。
影响行政区划调整的四个主要原因
调查研究是制定好规划的基础。各级民政部门必须深入调查研究，既要研究分析全国行政区划和经济社会形势一般性的共性问题，又要研究分析相关省市地县的个案问题，如此才能科学配方，对症下药。为保证行政区划调整规划的科学性和前瞻性，还要对规划进行充分论证和周密的测算，广泛听取各方面的意见，真正做到科学决策。就一般情况而言，要制定好这个规划，特别要重点研究现行行政区划体制存在的问题、城市化发展的趋势、交通通讯条件的改善、政府职能的变化等四个主要问题，这既是我国现行行政区划体制为什么要调整变更的主要原因之所在，也是影响甚至决定今后一个时期行政区划如何调整变更的主要因素和前提条件。
从多年来研究的情况看，我国现行行政区划体制存在的突出问题有三：一是行政区划层次过多，除四个直辖市和海南省外，其它省区的管理层次一般设有省－州（市）－县－乡镇四个层次，有的在县乡之间设区公所，更多的则是在乡村之间设片区，变成了五个层次。管理层次多，管理成本就高，而管理效率则低。从历史的经验看，省县之间的管理体制和县以下的管理体制具有很大的不稳定性，变动最为频繁，这就表明这两个管理层确实值得研究。二是各类政区之间规模大小过于悬殊，同级政区中大小相差几十倍。政区规模大小由各种原因形成，但过大过小都不利于国家的行政管理、经济建设和社会稳定，特别是省级政区过大还会对国家的长治久安产生潜在的消极影响。三是设市城市数量太少，传统的农村型行政区划体制不适应城镇型经济社会管理的需要，随着城市化的发展这个问题越来越突出，在各省区制定行政区划调整规划工作中应作为规划的重点。
近代以来，城市化是影响行政区划调整变更最主要因素之一，其主要影响有两个方面，一是城镇型地区增多不断要求设立新的市镇建制，二是新的市镇建制对传统的行政区划格局产生重大冲击。除少数城邦国家外，古代历史上的行政区划建制都是地域型的农村行政区划体制，城镇型行政区划建制是近现代才产生的。世界行政区划意义上的现代市镇制度最早产生于欧洲工业化时期，以19世纪初期的英国、法国的市镇自治制度诞生为标志。而且随着工业化、城市化的发展，具有行政建制的市镇数量日益增多，市镇制度日渐取代农村型的县乡制而成为主要的基层行政区划建制。英国、法国、日本等国家还曾因市镇建制的发展而引发了大规模的行政区划体制变革和创新。我国现代市镇建制产生于20世纪二十年代，在此以前中国也没有实行城乡分治，也没有城镇型行政区划建制。随着我国工业化、城市化的发展，城镇型行政区划建制在整个行政区划体系中的比重也越来越大，而且在今后一个时期还会进一步加大。实际上过去二十年我国数百件县以上行政区划调整变更事项，90%以上是有关城镇型行政区划的调整,这是经济社会发展客观规律的要求。目前中国城市化水平还不足40%，今后20年将是中国城市化发展最快、城镇人口增长最多的时期，而城镇人口的增加和城镇型社区的增多必然要求发展和调整城镇型行政区划建制，因此，制定今后的行政区划调整规划首先就必须研究透城市化发展的影响。
交通通讯条件和政府职能变化则直接影响行政区划的层次和幅度。交通通讯条件越发达，政府管理的工作越宏观，行政管理的层次就可以减少，管理的幅度则可以扩大。长期以来我国行政区划管理层次多、管理幅度小是与不发达的交通通讯条件有着直接关系的。新中国成立以来我国交通通讯条件不断得到改善，特别是20世纪八十年代以后交通通讯条件和管理手段有了飞跃性的进展，很多省区形成了以省城为中心的数小时省域公路交通圈、以县城为中心的数小时县域公路交通圈。就政府职能而言，随着计划经济体制向市场经济体制的转轨，宏观管理职能在加强，而微观管理职能则在减弱，行政审批的工作越来越少了，更不会再有上级政府向下级政府分柴油、分化肥之类的具体事务工作了，这就为减少行政管理层次、扩大行政管理幅度创造了有利条件。因此要根据本省区的自然地理状况，从本省区交通通讯条件出发，并考虑政府转变职能到位以后的情况，确立本省区行政区划建制的层次和各类政区的管理幅度。
行政区划体制改革创新的基本思路
针对我国行政区划存在的问题，根据客观条件变化的情况，从经济社会发展对行政区划的要求出发，我国现行行政区划体制改革创新的基本思路应该是调整管理幅度、减少管理层次、增强发展活力，具体措施主要包括缩省并县，省县直管，市制创新，乡镇自治四项内容。这是就全国而言的长远思路。就各省区而言，则要因地制宜，分类指导，特别是在减少层次上不能搞一刀切，而是从本省区实际出发推进二级制或三级制。一般而言各省区都应该研究探索的具体行政区划问题、有市县规模调整问题、设市数量和布局问题、乡镇如何向自治目标过渡问题，尤其要重点研究增设市镇的数量、规模结构和区域布局问题、乡镇体制创新的具体办法和途径问题，在条件成熟的情况下可以搞些改革试点，逐步推进区划体制创新。
从多年来的经验看，基层行政区划调整变更的风险较小、成本较低，各地搞行政区划改革创新试点可从这个层次着手，如撤并乡镇、调整街道办事处及市辖区规模等等。但从长远的发展要求出发，对县（县级市）和市辖区以下的行政建制，不能只停留在调整规模大小、数量多少上，而是要探索根本性的体制创新思路。比如建立乡镇自治体制，虽然这是若干年后的目标，但要最终实现这个目标就需要研究探索向这个目标过渡的具体办法和途径。目前有舆论认为，可以把乡镇建制变为县政府的派出机构。这个思路是有可取之处的，乡镇由一级政权组织变成派出机构，既可以减少机构，减少开支，减轻农民负担，又有利于最终实现乡镇自治。但推行这种体制时要吸取过去乡镇体制反复调整的教训，首先必须搞试点，在试点取得成功经验的基础上再推开，不能括风，更不能一哄而起。而且对乡镇还要分类指导，一些规模较大、有发展潜力的区域性中心镇、重点镇应向小城市的体制过渡，否则不利于农村二三产业和城镇化的发展。在农村基层行政区划体制创新的同时，城市基层行政区划体制也要进行改革创新，而且城市基层行政区划体制创新比农村更为迫切更为可行。城市基层行政区划体制创新的方向是调整区、街、居规模，重组市、区、街、居管理职能，减少一级管理层次。
由于行政区划调整变更对一个省、一个市、一个县的政治经济体制和利益关系影响极大，牵涉面很广，大的调整影响几百万人、上千万人的利益，小的调整影响几万人、几十万人的利益，有的调整事项从酝酿到全部实施到位常常需要一、两年时间，时间长的甚至三五年才真正完全平静下来，因而区划调整变更一次就应该要保持较长时间的相对稳定，能够适应较长时间发展的需要。即使在总体规划指导下的调整，也要研究制定周密的实施方案。为防止今后再出现反复调整的问题，每一件区划调整事项都要瞻前顾后、总体考虑、慎之又慎，重大问题应进行专题论证，并要形成专题论证报告。
（本文公开发表在《中国社会报》2003年6月24日第2592期上）
