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[个人区划理念]地方制度、社会发展与技术条件 [复制链接]

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只看楼主 倒序阅读 0 发表于: 2013-07-08
地方制度有其历史和文化因素,但技术因素也会对地方制度产生深刻的影响。本文是笔者的一些思考,从技术方面来探讨地方制度的形成与未来发展趋势。
一、古代地方制度
以工业革命之前的技术条件来看,能够实现内部稳定政治联系的最大单一实体规模大体是骑马出行一天所能到达的范围,大约100公里。这基本是一个公国或城邦的规模。如果国家变得更大,内部联系就不够稳定,就必须形成封建关系,依靠人身依附和个人之间的信任关系维系。这就能理解为什么近代以前除了中国以外,各国都是实行封建贵族制度了。
中国是个特例,但当时其实也只是由朝廷派很少的几个流官到地方上处理政务。一个州府包括属县在内的流官名额其实很有限。这些流官其实只是、也只能充当朝廷和地方之间的协调人罢了。他们只是替代了其它国家的封建领主的位置。官府中主要都是由当地人充任的八九品的官,以及更低级的、不“入流”的吏。官府之外还有同样是由当地士绅形成的地方势力。这才是传统社会中实际控制地方政权的阶层。地方上处理日常事务其实也是主要依靠士绅自治,只是士绅自治并不是现代模式的地方自治。
以当时的物资运输条件而言,无论是人力还是畜力,陆地物资运输的最大极限也只是20~30天的行程。按持续步行时,平均每天15~20公里的里程计算,大概是300~600公里。这大约是一个省的距离范围,所以省在当时最适合充当动员机构,在战时藩镇化。
站在朝廷的立场来看,如果单个的地方势力只有府级规模,其实并不会有什么大的威胁;但是如果单个的地方势力达到了省级规模,这就成为了尾大不掉的军阀割据。这也是为什么,中国传统上的省级机构在太平时期都是中央派出单位的原因。
二、现代地方制度
现代所有行政业务无外乎主权、地域和聚落三类。把其中一类事物专门委托给一级政府,才能做到权责明确。也就是说根据行政业务的分类,最多只能把政府划分为三级。其中主权自然是中央政府的职责范围。于是有立法权和税收权的实权地方政府最多只能有两级。其它的层级只能是前述三级政府的派出机构。
地域自治体的规模取决于同城化和日常通勤的合理距离上限,亦即“一日生活圈”。在这个距离上限以内活动,不需要另寻住处(旅店、租房),才能够产生“本地人”的归属感。这种归属感对于形成“本地”的群体认同和共同的地方公共空间,并基于此产生地方自治的基本共识和地方公共事业的协商基础,是必不可少的。
基础自治体的规模,以人力自身(包括人力车)的活动范围为宜,大致可以称作“步行生活圈”。因为人的身体条件随时代的变化较小,所以基础自治体的空间规模受时代的影响较小。以中国的情况而言,大致就是以现在乡镇、街道或以前的县辖区为基础进行少量合并。
当然,这些讨论都是根据大国和中等大国的情况展开的。一些中等国家的规模与一日生活圈相仿。对于这些国家而言,可以由中央政府兼职地域治理。对于更小的国家来说,就无所谓地方分权了;一个政府可以包办所有政务。
三、省县制的由来
以100年前的交通技术水平而言,以畜力车为主要短途出行方式,笔者认为此时省县制更加合理。此时,县而不是府是一日生活圈,更适合充当地域自治体。较高级的社会服务职能集中在省城,如高等教育、大病医疗等。省亦在县级设立二级派出机构,作为中央政府直属的基层办事机构。这就是经典的省县自治模式。
其实200多年前美国建国时,基本也是这个交通水平和区划模式。区别就是,美国的州本身就是地域自治体,但把日常行政业务委托给自身的派出机构,也就是县执行。至少在东部地区,当时县的普遍规模可以满足乘马车出行时从县境到县治办事一日往返的要求。从这个角度讲,中国100年前以省县制为地方制度的改革方向,也是复制了美国早年的区划体制和地方制度。
四、县的尴尬
首先,现在地县两级之间的矛盾其实就是由它们的共同点造成的:它们都是可以直接理民的地域型区划,这样就造成了权责不清。有利益的时候双方都想管,于是造成群体性冲突。无利益的时候双方都不管,结果就是行政不作为。在当前交通技术水平下,既然府的规模最适合做一日生活圈,那么从资源配置效率和社会服务水平等角度而言,应该保留府政府而不是县,以府为整体配置资源。当然,这并不是表明,应该把所有的公共资源集中在府城。
其次,从作为基层实体政府的角度讲,古今以来,中国的人口增长很多倍。现在一个中等规模的乡镇的人口,就能与唐代的下州相比。从隋朝至清末,以县为基层政府的部分原因,也是县下人口太少,管无可管。但是在现在的环境下,如果仍然把县作为直接与民众打交道的基层实体政府,就不合适了。县已经不够亲民,一县以内的人口已经很多,县务可以说已经很庞杂。
结合以上两点,现在应该缩小单个基层政府的管辖范围,并引入现代的聚落型区划和地方自治概念,以乡镇为基础自治体。考虑到中国地区经济发展水平的不平衡性,在落后地区可以以原县辖区作为基础自治体。
五、省的困境
第一,以中国的省的规模而言(包括“适度”分省在70省以内),省政府不适合作为直接理民的机构。实际上,中国历史上相当于如今省级的政府,在太平时期都是中央的派出机构,充作监察区、征税区、司法区、仓储区和军区等,不能直接和单独负责地方行政,除收税外也很少直接面对民众。实体化的省政府本身就是中央政府衰败、需要倚靠地方军阀镇压或御敌的结果。它其实更适合作为中央政府行使主权,即军阀割据模式。
第二,从社会服务的角度而言,现代社会的公共服务的内容远复杂于100年前和中世纪。一来,其规模不适合建设为一日生活圈,对来自距离省城较远地区的民众并不方便。二来,如果仍然把高级社会服务职能集中在省城,省城必然患上十分严重的首都病。解决的办法就是把省会的服务职能分散到各府去,减少单个城市的服务负担。
也就是说,不论从传统专制主义的地方控制角度,还是从现代公共服务的社会自治角度,适合作为实体化的地域型地方政府存在的也都不是省,而是府。
六、结语
综合以上讨论,笔者认为,在当代的技术背景下,应该以府市制为地方制度改革的方向,以府和乡镇(或县辖区)分别作为地域和基础自治体,把省和县变成仅有上级派出单位和下级联合机构的层级。
当然,技术因素只是影响地方制度的众多因素中的一个,解决的是地方制度中行政区划的权限划分框架和普遍规模问题。在涉及具体的地方制度时,还应该结合技术、制度、人文和自然因素综合考虑。
[ 此帖被Franc.She在2013-08-09 15:56重新编辑 ]
惜今生有缘无分,愿来世不再错过。
只看该作者 1 发表于: 2013-07-08
Re:地方制度、社会发展与技术条件
省的困境
第一,以中国的省的规模而言(包括”适度“分省在70省以内),省政府不适合作为直接理民的机构。实体化的省政府其实更适合作为中央政府行使主权,即军阀割据模式。
第二,从社会服务的角度而言,现代社会的公共服务的内容远复杂于100年前和中世纪。一来,其规模不适合建设为一日生活圈,对来自距离省城较远地区的民众并不方便。二来如果仍然把高级社会服务职能集中在省城,省城必然患上十分严重的首都病。解决的办法就是把省会的服务职能分散到各府去,减少单个城市的服务负担。


       古代的行省只是中央派出机构,现在的省过分干预地方发展,加剧地区发展悬殊、贫富两极分化。
       典型的省城“一城独大”,完全就是省扰乱市场经济手段、行政干预一手促成的。
欢迎加入本论坛QQ群:方舆-G1荆湖楚江22033501,方舆-J2欧洲地理218760154、方舆-B8.城乡规划218764489!
只看该作者 2 发表于: 2013-07-08
是不是应该回到古代的行省制度?但是中国现在的人太多了,州县也不太多,中央可能不太可以直管这样多。
【明】花柳深藏淑女居,何殊三千弱水;雨云不入襄王梦,空忆十二巫山。

文化经济地缘接近的发达地区可以合并改区地级市直管,相离较远县市应该脱离地级市省直管,还县域经济自主权促全国经济共繁荣!

.好吧,就只有“夜憔悴”这一个小马甲了!
只看该作者 3 发表于: 2013-07-09
回 襄王梦 的帖子
襄王梦:是不是应该回到古代的行省制度?但是中国现在的人太多了,州县也不太多,中央可能不太可以直管这样多。 (2013-07-08 22:27) 

地域行政区以各个时代的一日生活圈的范围为宜。以现在的情况而言,府最合适。
基层行政区以人力自身的活动范围为宜。以现在的情况而眼,大概就是以乡镇、街道为基础合并、调整。
惜今生有缘无分,愿来世不再错过。
只看该作者 4 发表于: 2013-07-09
适当巢并一些小县是必要的,完全撤掉县级根本就是无理取闹。。。
其實你不懂我的心。
只看该作者 5 发表于: 2013-07-09
只能说你没仔细看我的文章
未央小色狼:适当巢并一些小县是必要的,完全撤掉县级根本就是无理取闹。。。 (2013-07-09 07:10) 
100年前马车时代末期以县域为一日生活圈,作为地域行政区是合适的。但是现在适合做地域行政区的一日生活圈是府。现在的县作广域不够大,作基础又太大,只能作为府内的地理区存在。
即便是落后地区城镇发展滞后,也应该是拆县,大致以以前的县辖区为基础自治体。
[ 此帖被Franc.She在2013-07-09 08:38重新编辑 ]
惜今生有缘无分,愿来世不再错过。
只看该作者 6 发表于: 2013-07-09
其实从这个角度讲,也能理解为什么中世纪除了中国以外,各国都是封建制度了。以当时的技术条件,能够做到的单一实体最大也就是一个公国、城邦那么大。再大就必须搞成封建关系。
至于中国,当时其实也只是由朝廷派很少的几个流官过去,主要靠地方自治。以前一个州府包括属县在内的流官名额其实很有限,主要都是当地人充任的八九品的官和吏,其实也是这个原因。流官其实只是朝廷和地方的协调人罢了。
惜今生有缘无分,愿来世不再错过。
只看该作者 7 发表于: 2013-07-13
清末以前的地方官是牧民之官,说白了就是司法官兼税务官兼维稳官。

现代的地方政府主要要承担发展和民生的事务。

因此,若是以县为民生治理单元,规模太大了,政务部门没办法及时响应;而若以县为地方发展单元,规模又太小了,县域没办法支撑一个完整的产业链。
省区,作为地方发展单元,规模也太大了。区域内各地条件差异较大,不可能有统一的发展方向。而任何一个领导团队的视野只有那么大,不可能完全关注到。最后的结果是,强势省府把精力都集中在某一块地方(比如广东、江苏),弱势省府则犹如多头马车内耗不断、朝令夕改。

因此,最佳的组合乃是:以原县辖区规模为基本民生治理单元(姑且称为市镇),而以地市州盟为地方发展单元(姑且称为州)。州找出自身的优点和长处,专心打造一两个产业链;市镇配合州的产业布局,专注区域内的民生治理。

至于省,最佳方向乃是转型成为州际协调机构,为州的发展提供助力(比如完善州际交通网络之类的)。因此,省应当适当合并,并虚化。而且,省之决策模式宜调整为联席会议制度,以服务替代管制。
而县也一样,市镇因为自身的条件不一样,因此很多民生治理需要其他市镇的配合。县应当虚化,成为均需之角色,为市镇治理提供服务。
一年成落,三年成市,五年成镇,十年成城,百年成会,千年成都
只看该作者 8 发表于: 2013-07-13
现时治理,其实是很奇怪的。

国家定几个热点,全国各省市照搬,各省市之热点地区都一样,全国各地争抢同类资源,千里迢迢的运回来,建成一摸一样的“城市”。
抢资源、抢交通、抢市场。
热点的东西,成本太高,产品物价高企,老百姓享受不起。非热点,无人关注,物资短缺,老百姓没得用。仅是虚幻。

现在的地方治理也是如此。北上广,诺大的区域,内城那么点地方,因为是热点,一层层黄金白银堆上去,尽是浪费,公共服务、商业、服务业老百姓享受不起。偏远区域,因为不是热点,什么都没,老百姓没得选择。
一年成落,三年成市,五年成镇,十年成城,百年成会,千年成都
只看该作者 9 发表于: 2013-07-13
你说的比我说得更具体了。
惜今生有缘无分,愿来世不再错过。
只看该作者 10 发表于: 2013-07-15
中国传统上,以省为单位设置派出机构或藩镇,其实也是交通条件限制的。当时陆地运输的物流范围极限就是那么大。
惜今生有缘无分,愿来世不再错过。
只看该作者 11 发表于: 2013-07-16
唐代的道也好,宋代的路也好,元代的省也好,明代的司也好,清代的省也好,首府大多处于省内之一隅,而且很多时候,二会之间距离很近。

这反映出,道路省司,很大程度上是中央政府敛财机构,因此首府处于经济发达地区,便于敛财(说得冠冕堂皇一些,监控地方,其实也就是监控地方防止地方拦截收益罢了)。偏远地方,收的税还不够当地开支,敛不到财,当然不会去管。个人认为,道路省司也好、州府也好,能管理的范围其实都差不多,都是一两个地级市的区域而已。

另外,只要是中央实力够强,能够掌控地方的话,那么道路省司的职责完全可以由州府来实现。
而每次机构精简之后,州府-县二级即可;后来渐渐不行了,需要增设虚级。开始是有强力,后来一代不如一代,掌控力弱了。仅此而已。
一年成落,三年成市,五年成镇,十年成城,百年成会,千年成都
只看该作者 12 发表于: 2013-07-16
北宋的路,仅太原、广州、福州不处于省域边缘。

广东、福建就不用说了,基本没什么财可敛的。
河东基本上是战地,应该也没什么可敛的。

一年成落,三年成市,五年成镇,十年成城,百年成会,千年成都
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