九读洛阳十四五：“两市四县”全域旅游的六大统筹
原创鑫融基沙里淘金2021-04-08 17:41:30
笔者有幸参加了洛阳、平顶山两市四县（栾川、鲁山、嵩县、汝阳）伏牛山全域旅游示范区建设的联合调研，对此有所感悟。简述如下：
一、这是洛阳都市圈战略的重要一环
去年12月25日，《洛阳都市圈发展规划(2020—2035)》正式发布。都市圈行政辖区总面积约2.7万平方公里，怀拥1060万人口、7200亿元经济体量。平顶山的汝州市和鲁山县是其组成部分。
在这个规划中，生态服务功能和生态价值链的同步提升是高质量发展的前提。本次调研就是推动都市圈南部伏牛山生态涵养区的生态资源优势向生态动能转变的重要准备，是推动“两市四县”协同运作，同步由全景旅游向全域旅游进发的第一步。
二、这是洛阳“十四五”规划落地的重要一步
洛阳“十四五”规划明确指出：要构建“一核一带三轴三圈”的空间格局。由洛阳中心城区向南串联的伊川、汝阳、汝州、鲁山、平顶山便是三轴之一。蜿蜒在栾川、鲁山、嵩县、汝阳这四县的伏牛山生态涵养区，也是洛阳“十四五”规划中所强调的“一河两山”的其中之一。此次调研的成果，已经成为两市高层决策的重要参考。它预示着十四五规划的蓝图正在具体化为行动。
三、从名称赋能的角度来进行名称定位
名称是有能量的。
此次调研活动的名称是：“助推洛阳—平顶山伏牛山全域旅游示范区建设”。在调研结束之际，我们在旅途中讨论，建议将项目的名称改为：洛阳都市圈伏牛山全域旅游示范区。主要原因是：
第一，都市圈属于国家黄河战略、省副中心城市战略的重要组成部分，权威高、权重大。
第二，都市圈已经涵盖了平顶山市鲁山县。
第三，“都市圈伏牛山”的概念外延不包括都市圈之外的伏牛山区，如南阳市伏牛山的各旅游景区，这样不至于产生是“整个伏牛山区”的误读。
第四，将示范区装进了都市圈的盘子里，突出了都市圈战略的统领，使其制定的规划具有与洛阳、平顶山市的“十四五”规划同等的地位。
四、必须实施六大统筹，以成高效协同之势能
显然，这是跨行政区划的谋划。行政权力的边界突破，是整个调研过程中时常提起的话题。
在洛阳市政协所提出的调研选题中，第一道题便是：“伏牛山全域旅游示范区建设如何破解体制、机制的束缚，完善领导统筹协调”。
以下的“六大统筹”便是对此问题的回答。
（一）体制统筹：基于“政府层面的静态框架”之思考
1、成立工作专班。在都市圈工作体制内，成立“示范区统筹工作专班”。成员主要有：都市圈工作领导小组副组长、两市主抓文旅的市级领导、四县主抓文旅的副县长等。
2、主要工作内容
第一，梳理都市圈244项的省级授权，将其中的建设项目环境影响评价、旅行社设立许可、四星级旅游饭店的星级评定等授权权限与全域旅游项目建设进行结合，形成促进全域旅游的权力体系，确定权力体系行使的机构主体，如：发改委或文广旅局。
第二，制定两市四县全域旅游分工合作的主要内容、文旅基础设施和公共产品的标准化以及落实方案。
第三，协调解决两市四县文旅资源对接与一体化配置过程中的跨市、跨县行政管理边界的体制障碍与政策冲突等关键问题。
（二）机制统筹：基于“准政府层面的动态运营”之思考
1、由工作专班主导，由四县文旅龙头企业组建非股份型、“邦联制”的“洛阳都市圈伏牛山全域旅游集团公司”，采取董事会、监事会的运行方式，以工作专班派出机构的角色，专门解决在文旅经营活动中的区域冲突。
2、由“洛阳都市圈伏牛山全域旅游集团公司”主导，成立“全域旅游协会”。所有两市四县的文旅企业为会员，并按区域归类成立六大分会，分别是：洛阳市分会、平顶山市分会、栾川县分会、鲁山县分会、嵩县分会和汝阳分会。主要职能是统筹会员企业经营活动中的一致性行为。
（三）规划统筹：基于“一体化设计”之思考
“两市、四县”一共六个行政主体，避免各自行动的统筹规划是一体化运行的前提。希望能够做到：
1、以都市圈规划为一级上位规划。
2、以洛阳市、平顶山市的“十四五”规划为二级上位规划。
3、以上述规划为引领，制定洛阳都市圈伏牛山全域旅游规划，作为洛阳市、平顶山市“十四五”规划的等位专项规划。
4、用上述四个上位规划统领四个县域等位的全域旅游规划。
5、规划重点在于：多规融合、土地整理、道路统筹、标识层分等，要注重由全景旅游向全域旅游的逻辑递进。
（四）特色统筹：基于“共性定位与错位发展”之思考
调研过程中的一个突出感受是四县的山水资源和旅游景点的同质性，这是形成一体化的全域旅游的显性障碍。必须在文化内涵上进行深挖，力求形成互补性的差异化组合。为此，提出的建议是：
1、以大众休闲、产业观光、文化体验为两市、四县全域旅游的共性定位。
2、由“全域旅游协会”主导，四县各自选出主打的文化特色牌与其相应的文化体验方式，切不可同质化。
3、栾川主打“老子”牌，鲁山主打“墨子”牌，嵩县主打“二程”牌，汝阳主打“炎黄二帝”牌。
并按照时间的逻辑和文化延展的逻辑来设计出一个闭环的全域七日游的路线图：洛阳市区→汝阳→鲁山→栾川→嵩县→伊川→洛阳市区
（五）品牌统筹：基于“整体形象与景区标识”之思考
品牌是一个景区多年的心血和行业积淀所形成的无形资产，统筹的前提是传承老的品牌，创新新的大体量的标识，以形成集成式的集群效应。建议是：
1、把品牌分三个层次统筹。第一层次是“洛阳都市圈伏牛山全域旅游”品牌；第二个层次是“XX县伏牛山全域旅游”品牌；第三个层次是“XX”景区旅游品牌。
2、由“集团公司”提出第一层次的品牌设计方案，报“工作专班”审定。
3、由“全域旅游协会”提出第二层次的品牌设计方案报“集团公司”审定。
4、第三层次的品牌由各旅游景区自己决定，若有相似或相克，由“全域旅游协会”解决。
5、每一个旅游景区的对外宣传都要按照品牌的层级顺序逐步展开。
（六）环境治理统筹：基于“公共产品与公共权益”之思考
1、由“全域旅游协会”督查旅游区、旅游廊道、旅游村镇的洁化、绿化、美化，旅游厕所的标准化与洁化等。
2、由“全域旅游协会”监管全域旅游的市场秩序、重大舆情，严重毁誉事件的善后处理等。
结束语：
以上是从领导、运营和监管三大方面所进行的理论设计，有待于指正。
要付诸于实践，还有很多技术上的细节有待于斟酌。
作者简介：
席升阳。河南科技大学教授、博士。洛阳市都市圈规划、“十四五”规划评审专家、鑫融基金融研究院院长。
